無煙環(huán)境立法（修法）的新進(jìn)展和新要求

楊 杰

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無煙環(huán)境立法（修法）的新進(jìn)展和新要求

楊 杰

中國疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k公室研究員

二手煙草煙霧（簡稱“二手煙”）是從卷煙或其他煙草制品燃燒端散發(fā)的煙霧，且通常與吸煙者呼出的煙霧混雜在一起[1]。二手煙暴露是多種疾病的危險(xiǎn)因素[2]。中國有超過一半的非吸煙者（包括兒童青少年）長期暴露于二手煙環(huán)境中。自1981年日本科學(xué)家大武平川開展二手煙暴露與肺癌發(fā)生和死亡相關(guān)的研究以來[3]，越來越多的研究證據(jù)證明二手煙暴露與多種疾病存在相關(guān)性。隨著研究證據(jù)的增多，政策制定者和公眾開始意識(shí)到制定無煙環(huán)境法規(guī)的必要性[1]。《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》（簡稱《公約》）第8條規(guī)定，公約締約方應(yīng)當(dāng)實(shí)施相關(guān)法規(guī)，在室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所和公共交通工具禁止吸煙[4]。世界衛(wèi)生組織（WHO）《防止接觸煙草煙霧準(zhǔn)則》明確提出了實(shí)現(xiàn)室內(nèi)公共場所全面無煙的7項(xiàng)原則：

①采取有效措施防止接觸煙草煙霧，需要在特定空間或環(huán)境完全消除吸煙和煙草煙霧，以建立100%無煙環(huán)境。接觸煙草煙霧沒有安全程度可言，應(yīng)當(dāng)拋棄二手煙草煙霧毒性有一個(gè)臨界值的概念，因?yàn)榇祟惛拍钆c科學(xué)證據(jù)相抵觸。100%無煙環(huán)境之外的任何方針，包括通風(fēng)、空氣過濾和指定吸煙區(qū)（無論是否有專門的通風(fēng)系統(tǒng)），都一再表明是無效的。有科學(xué)和其他方面的確鑿證據(jù)顯示，技術(shù)方法不能防止接觸煙草煙霧。②所有人都應(yīng)受到保護(hù)，以免接觸煙草煙霧。所有室內(nèi)工作場所和公共場所都應(yīng)是無煙的。③必須立法以防止公眾接觸煙草煙霧——自愿的無煙政策一再表明是無效的，不能提供適當(dāng)保護(hù)。法律要想行之有效，應(yīng)當(dāng)簡單、明了，便于執(zhí)行。④周密的計(jì)劃和充分的資源對(duì)無煙法的圓滿執(zhí)行和強(qiáng)制實(shí)施至關(guān)重要。⑤民間社會(huì)在加強(qiáng)支持和確保執(zhí)行無煙措施方面可發(fā)揮關(guān)鍵作用，應(yīng)當(dāng)作為積極伙伴，納入制定、執(zhí)行和強(qiáng)制實(shí)施有關(guān)法律的進(jìn)程中。⑥應(yīng)當(dāng)監(jiān)測和評(píng)估無煙法的實(shí)施和強(qiáng)制執(zhí)行情況及影響。⑦如有必要，防止公眾接觸煙草煙霧的工作應(yīng)予加強(qiáng)和擴(kuò)大，此類行動(dòng)可包括依據(jù)新的科學(xué)證據(jù)和案例研究經(jīng)驗(yàn)，頒布新法或修訂原有法律，改進(jìn)執(zhí)行措施和其他措施[1]。

通過實(shí)施全面無煙立法來創(chuàng)建無煙環(huán)境被認(rèn)為是唯一能有效保護(hù)人們免受二手煙煙霧危害的手段[5]。根據(jù)WHO的要求，全面無煙環(huán)境立法或符合《公約》要求的立法應(yīng)符合以下基本要求：禁煙場所應(yīng)覆蓋所有的室內(nèi)工作場所、室內(nèi)公共場所和公共交通工具，或禁煙場所至少覆蓋WHO推薦的8類場所（醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、中小學(xué)校、大學(xué)、辦公樓、辦公室、餐飲場所、酒吧等娛樂場所、公共交通工具）；法規(guī)或規(guī)章應(yīng)明確控?zé)焾?zhí)法主體、執(zhí)法程序、違法處罰金額；有控?zé)熃?jīng)費(fèi)投入；有舉報(bào)投訴電話或機(jī)制等相關(guān)內(nèi)容[6]。

2006年1月《公約》在我國生效后，國內(nèi)城市的無煙環(huán)境立法呈現(xiàn)出積極的態(tài)勢(shì)。“無煙奧運(yùn)”“無煙世博”“無煙亞運(yùn)”等大型活動(dòng)對(duì)城市無煙環(huán)境立法起到了積極的推動(dòng)作用。截至2018年底，已有21個(gè)較大城市實(shí)施了無煙環(huán)境立法，其中近一半城市的無煙環(huán)境立法基本符合《公約》的要求。但是國家級(jí)控?zé)熈⒎础豆矆鏊刂莆鼰煑l例》在被列入國務(wù)院2016立法工作計(jì)劃[7]（力爭年內(nèi)完成項(xiàng)目）但當(dāng)年沒有完成立法后，2017、2018和2019年，控?zé)熈⒎ㄒ恢睕]有被列入當(dāng)年的立法工作計(jì)劃，國家級(jí)的控?zé)熈⒎@然被擱置了。

為了遏制我國的煙草流行趨勢(shì)，推動(dòng)“無煙中國”建設(shè)，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》明確提出，到2030年，我國15歲以上成人吸煙率要降至20%[8]。積極推動(dòng)控?zé)熈⒎ǎㄐ薹ǎ┕ぷ魇菍?shí)現(xiàn)健康中國戰(zhàn)略目標(biāo)的必備條件。本文探討了國內(nèi)控?zé)熈⒎ǖ男逻M(jìn)展和對(duì)全面無煙環(huán)境建設(shè)的新要求。

1 無煙環(huán)境立法（修法）和執(zhí)法的全球進(jìn)展

WHO的研究數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，全球已有125個(gè)國家或地區(qū)制定了公共場所控制吸煙法或控?zé)熅C合性立法[9]，其中55個(gè)國家（地區(qū)）實(shí)施了全面無煙法律，實(shí)現(xiàn)了室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所和公共交通工具全面禁煙[10]。部分國家或地區(qū)的全面無煙環(huán)境立法規(guī)定的禁煙場所甚至擴(kuò)展到了一些室外公共場所，例如規(guī)定在距離任何學(xué)校、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、體育設(shè)施、文化和行政基礎(chǔ)設(shè)施500 m范圍內(nèi)禁止吸煙[9]。

通過梳理各國家或地區(qū)的控?zé)煼ㄒ?guī)，發(fā)現(xiàn)：有超過80%的國家或地區(qū)的機(jī)場、教育設(shè)施、公共交通工具、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等公共場所都實(shí)現(xiàn)了全面禁止吸煙；越來越多的國家或地區(qū)在有兒童的私家車中禁止吸煙，目前已經(jīng)有40%的締約方在他們的立法中明確了這一點(diǎn)，其中包括芬蘭、法國、盧森堡在內(nèi)的國家或地區(qū)最近都針對(duì)這一點(diǎn)作了強(qiáng)制性的規(guī)定，很好地保護(hù)了未成年人免受二手煙的危害，使無煙環(huán)境立法保護(hù)的范圍擴(kuò)展到了私人領(lǐng)域；還有一些國家或地區(qū)室外公共場所禁止吸煙的范圍正在逐步擴(kuò)大，例如，馬來西亞、新加坡等國家或地區(qū)禁止在公園吸煙，澳大利亞和瑞典禁止在室外用餐區(qū)吸煙，部分國家或地區(qū)也將人員密集的沙灘納入禁煙范圍；如盧森堡、挪威、芬蘭、克羅地亞等國家已經(jīng)對(duì)電子煙等新型煙草制品進(jìn)行了限制，盧森堡2017年通過了法案，禁止在16歲以下的兒童活動(dòng)場所使用電子煙[9]。

國外在保障無煙法規(guī)有效實(shí)施方面也做出了很好的榜樣。有142個(gè)締約方（86%）為無煙法規(guī)的實(shí)施建立了相關(guān)機(jī)制或者奠定了基礎(chǔ)，比如頒布了具體的實(shí)施細(xì)則、指南等，以確保法規(guī)的有效實(shí)施。牙買加、巴基斯坦等國家或地區(qū)則建立了很好的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，從而促進(jìn)政府各部門在控?zé)焾?zhí)法中的合作。

有關(guān)控?zé)焾?zhí)法研究的結(jié)果表明，公民對(duì)實(shí)施全面無煙環(huán)境法規(guī)的遵守率最好；政府和社會(huì)公眾努力，建立共同治理的網(wǎng)絡(luò)，有利于法規(guī)的有效實(shí)施。在推動(dòng)控?zé)煼ㄒ?guī)有效實(shí)施方面，有力的政策推廣、公眾的知曉情況、執(zhí)法人員的行動(dòng)和強(qiáng)有力的對(duì)違法吸煙行為的處罰、張貼禁煙標(biāo)識(shí)、對(duì)法規(guī)實(shí)施有效的準(zhǔn)備和領(lǐng)導(dǎo)重視是非常有效的執(zhí)法策略[11]。

2 我國無煙環(huán)境立法（修法）的進(jìn)展

截至2018年底，我國有北京、上海、深圳、西安等21個(gè)較大城市實(shí)施了城市層面的公共場所控制吸煙的法律法規(guī)，覆蓋了近20%的人口。越來越多的城市正在積極開展無煙立法（修法），即將加入到全面無煙城市的行列中來，例如重慶、武漢、張家口等。

部分有控?zé)煼ㄒ?guī)的城市也針對(duì)本城市控?zé)煼ㄒ?guī)所存在的問題，做出了相應(yīng)的改變。《蘭州市公共場所控制吸煙條例》于2014年1月1日生效；2018年5月31日，蘭州市實(shí)施了新修訂后的條例。修訂后的條例規(guī)定“在禁止吸煙場所吸煙的，由相關(guān)監(jiān)管和執(zhí)法部門責(zé)令改正，并可處以五十元罰款；拒不改正的，處以二百元罰款”“對(duì)不履行控制吸煙責(zé)任的場所管理者和經(jīng)營者，由相關(guān)監(jiān)管和執(zhí)法部門責(zé)令改正，并處以二千元以上一萬元以下罰款”。相比修訂前的條例，極大簡化了控?zé)焾?zhí)法處罰的程序，提高了執(zhí)法效率，加大了處罰力度，增強(qiáng)了無煙法規(guī)的威懾力[12]?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例》于2014年3月1日正式生效，其第九條規(guī)定娛樂休閑場所（酒吧、歌舞廳、休閑場所）在2016年12月31日之前為限制吸煙場所[13]。根據(jù)規(guī)定，深圳市于2017年1月1日正式取消娛樂休閑場所緩沖期，深圳市成為全面無煙城市。各城市通過無煙環(huán)境立法（修法）工作，使各自的城市正在成為一個(gè)無煙城市。新修訂的《杭州市公共場所控制吸煙條例》于2019年1月1日實(shí)施，與原來的法規(guī)相比，明確規(guī)定了控?zé)焾鏊秶?，增加了控?zé)煷胧?，完善了相?yīng)法律責(zé)任，法規(guī)的可操作性更強(qiáng)了，而且將電子煙納入了禁止范圍[14]。

《中國城市控?zé)焾?zhí)法工作調(diào)研報(bào)告》的結(jié)果顯示，大部分城市能夠積極執(zhí)法并取得了很好的效果，但也有部分城市的部分場所的法規(guī)實(shí)施不盡如人意[15]。目前，國內(nèi)城市無煙法規(guī)的執(zhí)行依然存在比較多的問題。政府經(jīng)費(fèi)與人員投入不足、執(zhí)法人員素質(zhì)和積極性不高、各執(zhí)法部門協(xié)調(diào)困難和參與積極性不夠、社會(huì)參與度不夠、控?zé)焾?zhí)法的重點(diǎn)和難點(diǎn)場所問題依然嚴(yán)重等，都是阻礙無煙法規(guī)有效實(shí)施及達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的障礙。但是，在立法和執(zhí)法方面的多元化努力，使控?zé)焾?zhí)法工作變得越來越好。具體體現(xiàn)在：①無煙場所的覆蓋范圍逐步擴(kuò)大；②在現(xiàn)有執(zhí)法機(jī)制的基礎(chǔ)上，各部門分工更加明確；③提高了違法吸煙的成本，簡化了違法程序的認(rèn)定，根據(jù)違法程度的不同對(duì)違法行為的懲處力度也加大了[15]。例如《上海市公共場所控制吸煙條例》和《蘭州市公共場所控制吸煙條例》修訂后，簡化了執(zhí)法程序，執(zhí)法效率顯著提高了，同時(shí)也提高了執(zhí)法人員的積極性，執(zhí)法效率達(dá)到了法規(guī)修訂前幾年的總和[16]。

在執(zhí)法模式方面，總的來說，采用了兩種不同的執(zhí)法模式，即：多部門的執(zhí)法模式和單部門為主（與香港和澳門具有一支專職的控?zé)焾?zhí)法隊(duì)伍不同，本文指的是由一支執(zhí)法隊(duì)伍作為控?zé)焾?zhí)法的主要力量，但不是專職的控?zé)焾?zhí)法隊(duì)伍，這支隊(duì)伍還承擔(dān)其他的執(zhí)法任務(wù)）的執(zhí)法模式。這兩種模式加大了協(xié)調(diào)管理能力，使控?zé)焾?zhí)法的積極性和主動(dòng)性得到了提高。

3 無煙環(huán)境立法（修法）遇到的新問題——室內(nèi)公共場所也應(yīng)禁止電子煙

電子煙也被稱為電子尼古丁傳送系統(tǒng)，由電子汽化系統(tǒng)、充電電池、電子控制裝置以及液彈組成。電子煙通過加熱液彈內(nèi)的液體，產(chǎn)生氣溶膠，由使用者吸入肺部。當(dāng)使用者吐氣時(shí)，周圍人也會(huì)吸入這種氣溶膠。電子煙的煙液通常含有尼古丁、調(diào)味劑以及如丙二醇等有助于制造氣溶膠的化學(xué)物質(zhì)。尼古丁也是煙草制品的重要成分之一，具有成癮性。一些電子煙的產(chǎn)品聲稱不含尼古丁。除了尼古丁以外，使用者吸入并呼出的電子煙霧可能還含有其他有害和潛在有害物質(zhì)，包括：可深入肺部的超細(xì)顆粒、可導(dǎo)致肺部疾病的丁二酮添加劑、揮發(fā)性有機(jī)化合物、致癌物質(zhì)以及如鎳、錫、鉛等重金屬[17]。由于電子煙對(duì)公眾健康的影響還未被系統(tǒng)評(píng)估過，所以電子煙的普遍使用非常令人擔(dān)憂。

電子煙對(duì)使用者的健康造成的短期或長期的影響亟待研究，但目前已有一些證據(jù)顯示電子煙對(duì)健康有潛在風(fēng)險(xiǎn)。一項(xiàng)針對(duì)北京居民的調(diào)查發(fā)現(xiàn)， 34.7%的電子煙使用者經(jīng)歷過咽喉刺激或咳嗽（14.9%）、口干（13.2%）、惡心（3.3%）、頭痛（1.7%）等不良反應(yīng)[18]。同時(shí)，青少年使用者的健康可能更容易受到影響。一項(xiàng)針對(duì)韓國高中生的研究發(fā)現(xiàn)，使用電子煙的學(xué)生患上哮喘的可能性是從不使用者的2.7倍，由于哮喘而休4天或以上病假的可能性是從不使用者的15.4倍[19]；一項(xiàng)針對(duì)中國香港青少年的電子煙使用和呼吸道疾病的研究也得出了類似的結(jié)果[20]。

同時(shí)，電子煙所產(chǎn)生的二手煙對(duì)不吸煙者的健康影響不應(yīng)被忽略。因?yàn)殡娮訜熞矔?huì)釋放可吸入的液體細(xì)顆粒物和超細(xì)顆粒物、尼古丁和致癌物質(zhì)。最近一份關(guān)于被動(dòng)接觸電子煙使用者呼出的氣溶膠（或稱二手氣溶膠）的系統(tǒng)性綜述得出以下結(jié)論：被動(dòng)接觸電子煙蒸汽可能產(chǎn)生不良的健康影響[21]。

在制定電子煙管制戰(zhàn)略方面，WHO對(duì)各國政府提出了以下建議[22]：(a)阻止向非吸煙者、孕婦和青少年促銷電子煙并阻止他們開始使用此類制品；(b)盡量減少對(duì)電子煙使用者和非使用者可能的健康風(fēng)險(xiǎn)；(c)禁止對(duì)電子煙使用未經(jīng)證實(shí)的健康宣傳說詞；(d)保護(hù)現(xiàn)有煙草控制工作不受煙草業(yè)的商業(yè)及其他既得利益的影響。

在制定電子煙管理政策時(shí)，建議應(yīng)采取以下措施[22]：阻止未成年人使用電子煙；保護(hù)人們免受電子煙排放的有毒二手氣溶膠的危害；限制電子煙的營銷和廣告。

為此，部分城市已采取了積極行動(dòng)，對(duì)電子煙做了部分監(jiān)管規(guī)定。例如2019年1月實(shí)施的《杭州市公共場所控制吸煙條例》規(guī)定：吸煙是指吸入、呼出煙草的煙霧或有害電子煙氣霧，以及持有點(diǎn)燃的煙草制品的行為；在杭州的禁煙場所同樣也禁止吸電子煙。《南寧市控制吸煙規(guī)定》將電子煙納入到了吸煙的管理范圍。擬定修改的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例》[23]、《武漢市控制吸煙條例》[24]也將吸電子煙納入了吸煙的范圍。

4 應(yīng)對(duì)與策略

4.1 修訂或完善“控?zé)熒品ā?/h3>

什么是“控?zé)熒品ā?？按照《公約》要求，應(yīng)明確規(guī)定室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所和公共交通工具全面禁煙；明確各部門、各行業(yè)、單位的職責(zé)；簡化執(zhí)法處罰程序；合理設(shè)定違法吸煙的罰款金額。例如：處罰金額不能太多，也不能太少；太少起不到威懾作用，太多在實(shí)際處罰操作過程中會(huì)增加處罰的難度和使程序復(fù)雜化。在法規(guī)中需要明確多部門、多領(lǐng)域的共同參與以及控?zé)煹拿鞔_指引。

4.2 無煙環(huán)境立法需要與時(shí)俱進(jìn)

在立法和修法過程中，需要呈現(xiàn)新的科學(xué)研究的結(jié)果，與時(shí)俱進(jìn)。例如電子煙危害及電子煙二手煙草煙霧危害問題，這些都應(yīng)在新的立法或修法中體現(xiàn)出來。隨著時(shí)代的進(jìn)步，人民追求美好生活的愿望會(huì)逐步提高。在保證室內(nèi)公共場所全面禁煙的基礎(chǔ)上，室外禁煙場所也應(yīng)逐步擴(kuò)大。多個(gè)城市在此方面采取了行動(dòng)。例如，深圳正在修訂《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例》，擬將電子煙納入控?zé)煼懂?，公交站臺(tái)等人流密集處將禁煙[25]。秦皇島正在積極控?zé)熈⒎?，擬在室內(nèi)公共場所全面禁煙，包括海濱浴場、沙灘也將被納入禁煙范圍[26]。

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[14] 杭州市公共場所控制吸煙條例[EB/OL]. (2019-01-03) [2019-04-03]. http://awb.hangzhou.gov.cn/jiankangchen shi/39/20190103/13459.html.

[15] 楊杰. 中國城市控?zé)焾?zhí)法工作調(diào)研報(bào)告[M]. 北京: 中國民主法制出版社, 2015.

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[24] 武漢市人大常委會(huì)辦公廳. 關(guān)于征求《武漢市控制吸煙條例（草案）》修改意見的公告[EB/OL]. (2019-04-22) [2019-05-05]. http://www.whrd.gov.cn/html/gbsx/2019/ 0422/15696.shtml

[25] 陳小慧. 深圳擬出臺(tái)最嚴(yán)控?zé)熈頪N/OL]. (2019-04-24) [2019-04-04]. 深圳商報(bào). http://www.szonline.net/gn/ 20190424/20190457393.html.

[26] 刁凡超. 秦皇島擬在室內(nèi)公共場所全面禁煙，海濱浴場、沙灘也將納入[N/OL]. (2019-04-18) [2019-04-04]. 彭拜新聞. https://www.thepaper.cn/newsDetail_ forward_3313926.

10.16117/j.cnki.31-1974/r.201903002