河長履職檢察行政公益訴訟的完善

陳昊博

（河北省懷來縣人民檢察院，河北 懷來 075400）

一、河長制的概念特征

（一）河長制的概念

水是生物生存的根本，是人類賴以存在的物質(zhì)，因此，水環(huán)境就是所有環(huán)境問題中最為敏感的問題。而承載水環(huán)境的重要載體就是河流，因而對河流的保護(hù)就成為對水環(huán)境保護(hù)的必要手段。在我國，對河流保護(hù)的法律規(guī)范是比較多的，其中河長制就是眾多河流保護(hù)制度之一。所謂河長制，就是按照河流流經(jīng)的行政地區(qū)將河流劃分為若干區(qū)段，每一區(qū)段的政府負(fù)責(zé)人是該區(qū)段的河長，是第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)對管理轄區(qū)內(nèi)河流的水環(huán)境治理。河長按照級別可以分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市、省等不同級別，每一級別的河長對自己治下的區(qū)段河流具有污染治理的職責(zé)。

（二）河長制的法律特征

河長制作為環(huán)境保護(hù)法律制度中保護(hù)河流水環(huán)境的一項制度，除了具有環(huán)境保護(hù)法的一般特征之外，還具有一些自己獨(dú)特的法律特征，主要表現(xiàn)為“四性”。

一是區(qū)段性。區(qū)段性就是將河流按照途經(jīng)過的行政地域劃分為若干區(qū)段，行政地域的政府負(fù)責(zé)人就是該區(qū)段的河長。河長制與我國的行政區(qū)劃相對應(yīng)，分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市、省幾個級別，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)段的河長，縣長、市長、省長是本縣、本市、本省所有河流的河長。

二是行政性。由于河長是河流流經(jīng)區(qū)段的政府負(fù)責(zé)人，因而河長制的實施就具備了行政性的基本特征，也就是說河流環(huán)境的保護(hù)是按照行政職責(zé)來行使管轄權(quán)。

三是全面性。河長制的實施主要是為了保護(hù)河流的水環(huán)境，當(dāng)然這只是目標(biāo)，而在實踐中，河長不僅僅要負(fù)責(zé)管理河流本身的環(huán)境問題，還要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各個相關(guān)部門之間的關(guān)系，從而提升河流治理的效率。

四是責(zé)任性。從法理學(xué)角度來講，有權(quán)力義務(wù)就應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的法律責(zé)任與之對應(yīng)，河長是河流流經(jīng)區(qū)段的負(fù)責(zé)人，同時也是該區(qū)段的第一責(zé)任人，如果治理河流環(huán)境不利，則會被追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、河長履行法定職責(zé)的具體體現(xiàn)

河長制在實施的過程中，其法定職責(zé)主要體現(xiàn)為以下“三項權(quán)能”的行使。

一是管理權(quán)。管理權(quán)就是河長對河流環(huán)境實施監(jiān)督管理的職權(quán)，當(dāng)然這種監(jiān)督管理權(quán)的行使要依賴于地方政府的政策文件，一般情況下地方的政策文件中對于河長的管理職權(quán)都會出臺清單，河長在清單范圍內(nèi)行使職權(quán)。

二是處置權(quán)。處置權(quán)是河長的一項重要職權(quán)，就是河長遇到污染本區(qū)段河流環(huán)境的事件時，或者雖然未污染本區(qū)段河流環(huán)境但是污染發(fā)生在不遠(yuǎn)的上游，河長就有權(quán)力部署應(yīng)急預(yù)案和處理方案。這一權(quán)力在實踐中是極為重要的一項權(quán)力。

三是協(xié)調(diào)權(quán)。協(xié)調(diào)權(quán)是河長在對河流環(huán)境行使管理職權(quán)的過程中，會遇到各個職能部門在自己專業(yè)管理領(lǐng)域內(nèi)也在行使職權(quán)的現(xiàn)象，此時各個職能部門的職權(quán)行使就會出現(xiàn)交叉、交錯、甚至平行的問題，這就需要有一個權(quán)威的部門對各個職能部門的權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行協(xié)調(diào)，這樣才能夠使各個行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使保持順暢，從而能夠有效地對河流環(huán)境實施管理。

三、檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟對河長履職的監(jiān)督

河長制的實施主要是通過將河長作為河流環(huán)境治理的第一責(zé)任人通過行使職權(quán)來實現(xiàn)的，因此河長履行管理職責(zé)的效果如何直接關(guān)系到河長制實施的效果，同時也關(guān)系到河流環(huán)境的治理效果。從當(dāng)前環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀來看，檢察公益訴訟成為保護(hù)生態(tài)環(huán)境的一項重要手段，這源于我國的監(jiān)察體制改革。2018年初，全國檢察機(jī)關(guān)自偵部門轉(zhuǎn)隸并入監(jiān)察委員會，使得檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)范圍大大縮減，于是檢察機(jī)關(guān)開始探索新的業(yè)務(wù)，公益訴訟就成為檢察機(jī)關(guān)的一個新業(yè)務(wù)領(lǐng)域。檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境公益訴訟案件成為檢察機(jī)關(guān)最為重要的業(yè)務(wù)，而在環(huán)境公益訴訟中對河流的保護(hù)也占了環(huán)境公益訴訟相當(dāng)大的比例。因此，對于河長制的落實以及河長的履職情況，完全可以通過檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的方式加以監(jiān)督。

四、河長履職檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟存在的問題

從司法實踐來看，在2018年全年，檢察機(jī)關(guān)辦理的公益訴訟案件共計113160件，其中環(huán)境公益訴訟共計59312件，占比為52.4%，而這些環(huán)境公益訴訟中，對于河流污染河長履職實施監(jiān)督的案件也不在少數(shù)?？v觀檢察機(jī)關(guān)對河長履職實施的監(jiān)督，存在的問題有很多，集中起來表現(xiàn)為“五個不明確”。

一是調(diào)查權(quán)范圍不明確。修訂后的《檢察院組織法》中正式將公益訴訟確定為檢察機(jī)關(guān)的一項職權(quán)，其中還規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)為了實施公益訴訟具有調(diào)查權(quán)。因此，調(diào)查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)的一項新職權(quán)，但是在《檢察院組織法》中并沒有規(guī)定調(diào)查權(quán)行使的條件、方式以及范圍，什么情況下檢察機(jī)關(guān)可以行使調(diào)查權(quán)、怎樣行使調(diào)查權(quán)，都處于模糊狀態(tài)。因而檢察機(jī)關(guān)在對河長行使職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督時，很多情況下是無從監(jiān)督的，尤其是該對河長的哪些履職行為實施進(jìn)行調(diào)查，實踐中尚沒有形成經(jīng)驗性的做法，這給環(huán)境公益訴訟工作帶來了很大的不確定性。

二是監(jiān)督的方向不明確。所謂監(jiān)督方向，就是檢察機(jī)關(guān)在對河長行使監(jiān)督職能的時候應(yīng)當(dāng)在哪個方向上實施監(jiān)督，通常情況下河長履行職責(zé)存在怠于作為、慢作為、不作為、亂作為等現(xiàn)象，到底哪些現(xiàn)象屬于檢察機(jī)關(guān)公益訴訟監(jiān)督的范圍，這些在當(dāng)前的法律制度中并沒有明確的規(guī)定，所以司法實踐中對河長履職情況的監(jiān)督方向也處于相對不明確的狀態(tài)，因而實踐中，就會出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)要么是放縱不予監(jiān)督，要么就是管的太多影響了河長正常發(fā)揮監(jiān)督職能。

三是監(jiān)督的方式不明確。檢察機(jī)關(guān)對于河長行使職權(quán)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)采取哪些具體的形式，當(dāng)前的法律并沒有具體規(guī)定，一般情況下，檢察機(jī)關(guān)對于河長履職過程中存在的一些違法問題，會發(fā)出檢察建議，建議河長正確履行法定職責(zé)。這種方式也是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟中最為常見的方式。但是有很多情況下可以采取其他處理方式來督促河長履行法定職責(zé)的，也運(yùn)用了檢察建議這種處理方式，很顯然效果并不好；而相應(yīng)地，應(yīng)當(dāng)采取較為強(qiáng)硬措施的，也采取了檢察建議這種相對較為柔性的措施，因而也未體現(xiàn)出環(huán)境行政公益訴訟在督促河長履行法定職責(zé)時的作用。

四是監(jiān)督的后果不明確。由于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟在2018年檢察機(jī)關(guān)自偵部門轉(zhuǎn)隸之后才大規(guī)模的展開，所以這屬于檢察機(jī)關(guān)的一項新業(yè)務(wù)，相關(guān)制度規(guī)范較為欠缺，尤其是檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟過程中向相關(guān)職能部門發(fā)出檢察建議后如果被督促的職能部門不履行或者不完全履行檢察機(jī)關(guān)確定的義務(wù)，檢察機(jī)關(guān)后續(xù)可以采取什么樣的措施，并沒有法律的規(guī)定。通常情況下，檢察機(jī)關(guān)可以向法院提起訴訟來督促相關(guān)職能部門履行法律職責(zé)，但是由于訴訟的時間比較漫長，往往訴訟結(jié)束之后已經(jīng)錯過了環(huán)境保護(hù)的最佳時機(jī)。因此，在河長制運(yùn)行過程中，檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議督促河長履行法定職責(zé)，如果通過訴訟解決，很有可能河流已經(jīng)被污染。

五是履職的方式不明確。從現(xiàn)實情況來看，河長不履行法定職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)會提起環(huán)境公益訴訟，一般情況下會在訴前程序就已經(jīng)將解決。但是，就檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議來看，并沒有一定之規(guī)，河長應(yīng)當(dāng)怎么履行義務(wù)、履行哪些義務(wù)、履行到什么程度，在多長時間內(nèi)履行等等，這些問題會因個案的差異而有所不同。因此，由于法律并沒有規(guī)定被督促履行職責(zé)的法定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過什么樣的方式來履行法定義務(wù)，故而實踐中河長履行職責(zé)的效果也并不明顯。

五、河長履職檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟的程序完善

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟是督促河長履行法定職責(zé)的重要方式，所以應(yīng)當(dāng)從程序上完善以下內(nèi)容。

一是明確調(diào)查權(quán)的條件和范圍。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，需要掌握一定的證據(jù)，那就離不開調(diào)查權(quán)，鑒于當(dāng)前法律中對檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)的行使條件以及行使范圍都沒有明確的規(guī)定，所以應(yīng)當(dāng)由司法解釋來做出具體的規(guī)定。鑒于河長制運(yùn)行中的實際情況，司法解釋可以規(guī)定檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)需要公益訴訟可能被立案為條件，如果河長在履行職責(zé)的過程中僅僅是工作失誤，那就達(dá)不到立案的程度，所以無需行使調(diào)查權(quán)。另外調(diào)查權(quán)的范圍也應(yīng)當(dāng)有所限制，一般應(yīng)當(dāng)限定在對環(huán)境或者財產(chǎn)的調(diào)查，可以采取查詢、詢問等措施，不應(yīng)當(dāng)對被調(diào)查主體對象采取強(qiáng)制措施。

二是明確公益訴訟的啟動條件。針對河長履行職責(zé)提起環(huán)境行政公益訴訟，啟動條件是什么現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定，而從當(dāng)前河長制運(yùn)行的狀態(tài)來看，河長旅行職責(zé)可以分為不合理與不合法兩大類，而每種類型中都有不作為、慢作為和亂作為等情況，所以不合理與不合法并不是區(qū)分作為與不作為的標(biāo)準(zhǔn)，而是程度不同的類型。從理論上講，只要河長不履行法定職責(zé)，無論是不合理還是不合法，檢察機(jī)關(guān)都可以提起行政公益訴訟，但這樣的后果有可能會使檢察機(jī)關(guān)過度插手河長的工作。而當(dāng)前監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會實現(xiàn)了對公務(wù)人員履職的全覆蓋，所以河長履職不合理的問題完全可以由監(jiān)察委員會通過約談、質(zhì)詢等方式加以解決，完全沒有必要納入司法程序來解決。所以，檢察機(jī)關(guān)對河長履行職責(zé)問題提起環(huán)境行政公益訴訟的條件應(yīng)當(dāng)限于河長履職達(dá)到違法程度的行為，簡言之，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將合法性問題作為啟動公益訴訟的條件，合理性問題不在公益訴訟監(jiān)督范疇。

三是明確公益訴訟的監(jiān)督方式。檢察機(jī)關(guān)對河長履職的監(jiān)督是以公益訴訟來實現(xiàn)的，實踐中檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的監(jiān)督方式基本上限于提出檢察建議一種方式，監(jiān)督方式的匱乏是監(jiān)督效果不佳的主要原因。因此，應(yīng)當(dāng)由司法解釋進(jìn)一步規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對河長履職實施監(jiān)督的方式，一般情況下，應(yīng)當(dāng)將約談、質(zhì)詢、口頭建議等方式規(guī)定到司法解釋之中，這樣有利于檢察機(jī)關(guān)以更加豐富的手段方式來處理河長履職過程中的監(jiān)督問題。

四是明確檢察建議的后續(xù)手段。后續(xù)工作不容易開展是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的一個難題，原因在于當(dāng)前的法律制度中檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中提出了檢察建議后如果被監(jiān)督機(jī)關(guān)不履行檢察建議的該如何開展后續(xù)工作并沒有現(xiàn)成的規(guī)定，所以對于檢察機(jī)關(guān)而言檢察建議提出后屬于后續(xù)無招的狀態(tài)。因此，司法解釋可以規(guī)定被監(jiān)督的機(jī)關(guān)如果不履行法定職責(zé)的，可以由檢察機(jī)關(guān)將案件線索轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會處理，這樣就可以督促河長能夠高效履行法定職責(zé)。

五是明確河長履行職責(zé)的方式。由于法律對河長履行法定職責(zé)的方式?jīng)]有規(guī)定，所以河長應(yīng)當(dāng)怎樣履行職責(zé)就比較模糊了，因此可以由司法解釋規(guī)定河長履職的具體方式以及期限。建議將河長的履職方式進(jìn)行開放式的規(guī)定，例如：生態(tài)修復(fù)、協(xié)調(diào)組織、發(fā)布命令等，這樣河長的履職就可以做到規(guī)范化。

六、結(jié)語

河長是河流生態(tài)環(huán)境的第一責(zé)任人，河長履行職責(zé)可以通過檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟來實現(xiàn)，但是由于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟實踐開展時間不久，法律規(guī)定較為粗淺，因此需要法律制度對檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的程序加以進(jìn)一步規(guī)定，才能夠督促河長履行職責(zé)做到效率化、規(guī)范化。