精準(zhǔn)扶貧背景下國(guó)家審計(jì)側(cè)重點(diǎn)及證據(jù)的獲取方式

李晴晴

從2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想，到現(xiàn)如今的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)期，隨著精準(zhǔn)扶貧工作的不斷開(kāi)展與深入，我國(guó)在脫貧致富這一方面的進(jìn)步是有目共睹的。而為了實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)，全部貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧的這一目標(biāo)，國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督必不可少。國(guó)家審計(jì)是我國(guó)至關(guān)重要的職能部門(mén)，其對(duì)于扶貧領(lǐng)域的監(jiān)督，是保障精準(zhǔn)扶貧工作順利開(kāi)展的基礎(chǔ)。精準(zhǔn)扶貧審計(jì)具有覆蓋面廣、政策性強(qiáng)、資金量大、扶貧對(duì)象多等特點(diǎn)。所以，審計(jì)重點(diǎn)是什么，是審計(jì)人員面臨的重大難題。同時(shí)，對(duì)于特性復(fù)雜的精準(zhǔn)扶貧審計(jì)，對(duì)所確定的審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)該采用什么方式獲得審計(jì)證據(jù)也是審計(jì)人員要解決的問(wèn)題。本文主要研究在精準(zhǔn)扶貧背景之下，圍繞國(guó)家審計(jì)的側(cè)重點(diǎn)、審計(jì)主題、審計(jì)證據(jù)的獲取方式，這三個(gè)主要問(wèn)題展開(kāi)討論，總結(jié)出國(guó)家審計(jì)對(duì)精準(zhǔn)扶貧落實(shí)情況等進(jìn)行審計(jì)時(shí)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)以及實(shí)施審計(jì)時(shí)采用的獲取審計(jì)證據(jù)的方式方法。

一、精準(zhǔn)扶貧背景下審計(jì)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)

1.政策落實(shí)的情況。為了打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，在2020年取得全面“勝利”，黨中央和國(guó)務(wù)院在習(xí)近平總書(shū)記提出“精準(zhǔn)扶貧”這一思想以來(lái)，相繼提出了一系列的關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的政策措施。同時(shí)，全國(guó)各地的各級(jí)部門(mén)也出臺(tái)了很多的配套措施辦法。脫貧攻堅(jiān)工作是否可以順利開(kāi)展實(shí)施、能否達(dá)到預(yù)期的成果、效果，扶貧政策的落實(shí)是關(guān)鍵。扶貧審計(jì)所要回答的問(wèn)題是扶貧政策落實(shí)情況究竟是怎樣的，落實(shí)到了什么程度。首先，應(yīng)關(guān)注扶貧對(duì)象是否被準(zhǔn)確的識(shí)別出來(lái)的問(wèn)題。我國(guó)貧困人口數(shù)量龐大，地方貧富差距參差不齊，有些地區(qū)貧困人口較多，且分散居住，甚至存在“一座山上只有一個(gè)居民”的情況。形成了由于交通不便、信息閉塞使得居民生活困難但無(wú)人問(wèn)津的現(xiàn)象。除此之外，還有地方扶貧干部少等其他客觀存在的因素，使得貧困人口建檔立卡的工作難以順利進(jìn)行，最終形成扶貧對(duì)象識(shí)別不精準(zhǔn)的問(wèn)題。同時(shí)，除了直接對(duì)貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注各級(jí)地方是否精準(zhǔn)安排了扶貧項(xiàng)目的開(kāi)展。地方的各級(jí)政府和其所屬于的上級(jí)扶貧主管部門(mén)對(duì)于扶貧項(xiàng)目的安排工作，應(yīng)當(dāng)廣納諫言，多聽(tīng)聽(tīng)貧困群眾的想法，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜的建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和開(kāi)展產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目。在開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧的這么多年中，扶貧項(xiàng)目的安排存在諸多問(wèn)題，有些地方安排扶貧項(xiàng)目不結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和發(fā)展需要，也不采納當(dāng)?shù)刎毨Ь用竦囊庖?jiàn)，使得扶貧項(xiàng)目的開(kāi)展實(shí)施沒(méi)有發(fā)揮其真正的作用。

2.財(cái)政資金的使用情況。專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的設(shè)立，是我國(guó)為了縮小國(guó)民之間的貧富差距，使我國(guó)所有公民全面富起來(lái)、大家共同富裕而專(zhuān)門(mén)設(shè)立的特定用途的資金。帶動(dòng)貧困地區(qū)群眾“一起富”，不但提升了我國(guó)人民總體的幸福感，同時(shí)也可以促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)我國(guó)總體社會(huì)事業(yè)的不斷進(jìn)步。科學(xué)合理的使用扶貧資金、精準(zhǔn)的使用扶貧資金，才能使扶貧資金最大限度的發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值。然而在實(shí)踐中，往往存在因?yàn)榉鲐氋Y金的數(shù)額有限，在資金發(fā)放對(duì)象的選擇上存在兩難的境地：若是將扶貧資金全部發(fā)放給貧困戶(hù)，則當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展就會(huì)受到限制，這樣一來(lái)，反而加大了貧困人口的增多，同時(shí)也會(huì)存在管理問(wèn)題，甚至存在“冒領(lǐng)”的現(xiàn)象;而若是把數(shù)額有限的扶貧資金集中起來(lái)，用到公共設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資上，又存在“囊中羞澀”的問(wèn)題以及采用走形式的招投標(biāo)等方法套取國(guó)家資金的情況。扶貧資金使用的“精”、“準(zhǔn)”問(wèn)題是審計(jì)機(jī)關(guān)所要關(guān)注的重點(diǎn)。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加大對(duì)各級(jí)政府扶貧資金的使用情況的審計(jì)力度。

3.精準(zhǔn)扶貧實(shí)施的成果、效果。制定精準(zhǔn)扶貧政策措施、設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金等，都是為了“打贏”這場(chǎng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。那么在政策出臺(tái)后、財(cái)政款項(xiàng)撥發(fā)后取得的成果是什么，換言之，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)完成的怎么樣，是國(guó)家審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)審計(jì)財(cái)政資金的使用，是否遵循了國(guó)家和地方的明確規(guī)定要求;以及重點(diǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投入使用情況：特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、危房改造等;關(guān)注貧困居民生活條件改善情況：貧困居民收入提高情況等。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注不從實(shí)際出發(fā)、代理人因?yàn)槊つ繘Q策所造成的重大損失情況;關(guān)注貧困居民的受益情況，以及貧困居民脫貧之后的退出機(jī)制是否落實(shí)。重點(diǎn)揭示因代理人的錯(cuò)誤決策、資金管理配置及使用不善等人為因素造成的浪費(fèi)、使用財(cái)政資金后發(fā)生效益差、嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)的問(wèn)題，以期能夠促進(jìn)重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目發(fā)揮真正實(shí)效。

二、精準(zhǔn)扶貧背景下審計(jì)證據(jù)的獲取方式

1.精準(zhǔn)扶貧背景下委托代理關(guān)系。從整體來(lái)看，國(guó)家是一個(gè)大的公共組織，所屬于國(guó)家的各個(gè)職能機(jī)構(gòu)也是公共組織。而大多數(shù)的公共組織都會(huì)有“用別人的錢(qián)辦別人的事”的屬性，所以都存在委托代理關(guān)系。在精準(zhǔn)扶貧背景下，從最初源頭來(lái)說(shuō)，公眾委托代議機(jī)構(gòu)對(duì)我國(guó)貧困地區(qū)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，實(shí)現(xiàn)共同富裕，基于以上要求，公眾會(huì)將一定的資金、權(quán)利等委托給代議機(jī)構(gòu)，而作為代理人的代議機(jī)構(gòu)再將這項(xiàng)任務(wù)和相關(guān)資金權(quán)利委托給政府來(lái)完成。而政府想要完成這項(xiàng)任務(wù)，就需要建立相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)，將資金等分配給各個(gè)政府機(jī)構(gòu)，并劃分每個(gè)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的精準(zhǔn)扶貧的工作任務(wù)。然而，由于信息不對(duì)稱(chēng)等原因，代理人必然存在機(jī)會(huì)主義行為。為了應(yīng)對(duì)代理人的上述行為，需要采取相應(yīng)的治理機(jī)制。審計(jì)處在應(yīng)對(duì)機(jī)會(huì)主義行為第二道防線(xiàn)，針對(duì)剩余機(jī)會(huì)主義行為。

2.精準(zhǔn)扶貧背景下審計(jì)主題的確定。審計(jì)人員所要發(fā)表意見(jiàn)的對(duì)象稱(chēng)為審計(jì)主題，審計(jì)主題可以被劃分為信息主題和行為主題。而信息主題可以進(jìn)一步劃分為財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息;行為主題可以進(jìn)一步劃分為特定行為和約束行為的制度。審計(jì)目標(biāo)主要包括真實(shí)性、合規(guī)性和合理性。對(duì)于信息主題來(lái)說(shuō)，真實(shí)性和合理性是其所承載的目標(biāo);對(duì)于行為主題來(lái)說(shuō)，合規(guī)性和合理性是其所承載的目標(biāo)。

對(duì)于國(guó)家審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注的精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)情況來(lái)說(shuō)，是否實(shí)現(xiàn)了真正的精準(zhǔn)扶貧，這里涉及的審計(jì)目標(biāo)是政策落實(shí)的真實(shí)性;地方各級(jí)政府是否按照貧困居民的意愿，因地制宜的精準(zhǔn)安排扶貧項(xiàng)目，這里涉及的是政策落實(shí)的合理性。綜上所述，對(duì)于政策落實(shí)情況來(lái)說(shuō)，非財(cái)務(wù)信息主題是其審計(jì)主題。

對(duì)于國(guó)家審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注的財(cái)政資金的使用情況來(lái)說(shuō)，財(cái)政資金的發(fā)放是否真實(shí)、扶貧項(xiàng)目投資是否真實(shí)，這里涉及的是財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性;而各級(jí)政府根據(jù)實(shí)際情況，是否合理的使用了財(cái)政資金，這里涉及的是信息的合理性。綜上所述，財(cái)務(wù)信息主題是審計(jì)政策落實(shí)情況的審計(jì)主題。

對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的成果、效果這一關(guān)注重點(diǎn)，財(cái)政資金的使用是否遵循了法律法規(guī)以及國(guó)家地方的有關(guān)規(guī)定，這里涉及的是行為的合規(guī)性;重點(diǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投入使用是否達(dá)到脫貧致富的效果，這里涉及的是行為的合理性。綜上所述，對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的成果、效果這一關(guān)注重點(diǎn)的審計(jì)主題是行為主題。

3.精準(zhǔn)扶貧背景下審計(jì)證據(jù)的獲取方式。由于審計(jì)事項(xiàng)是真實(shí)存在的，審計(jì)取證實(shí)際上就是一個(gè)驗(yàn)證事實(shí)的一個(gè)過(guò)程。而所要驗(yàn)證的事項(xiàng)本身的信息存儲(chǔ)方式?jīng)Q定著驗(yàn)證方式的選擇，信息存儲(chǔ)方式可以分為電子數(shù)據(jù)與非電子數(shù)據(jù)，并在此基礎(chǔ)上，都劃分為兩種形式：有支撐載體和沒(méi)有支撐載體。任何審計(jì)主題都有相應(yīng)的信息載體，而審計(jì)主題可以采用影響審計(jì)載體的方式，來(lái)影響審計(jì)的取證方式。

關(guān)于政策落實(shí)情況的非財(cái)務(wù)信息主題，對(duì)于貧困居民是否實(shí)施了精準(zhǔn)扶貧，有電子數(shù)據(jù)作為審計(jì)載體，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過(guò)貧困人口建檔立卡的信息記載來(lái)獲取相關(guān)數(shù)據(jù)證據(jù)并對(duì)其進(jìn)行分析取證，也可以通過(guò)實(shí)地考察來(lái)了解實(shí)際情況取得證據(jù);扶貧項(xiàng)目的安排是否精準(zhǔn)合理，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以查閱相關(guān)安排決定書(shū)等資料，了解具體扶貧項(xiàng)目的安排情況，并考察當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，將本地扶貧項(xiàng)目安排與取得一定成果的標(biāo)桿地區(qū)進(jìn)行對(duì)比，判斷其扶貧項(xiàng)目安排的合理性。

關(guān)于財(cái)政資金使用情況的財(cái)務(wù)信息主題，財(cái)務(wù)信息主題是有系統(tǒng)載體的，并且有原始記錄可以查詢(xún)。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以根據(jù)財(cái)政資金的余額、列報(bào)等相關(guān)財(cái)務(wù)信息獲取證據(jù)，以此來(lái)發(fā)現(xiàn)是否存在私吞財(cái)政資金、套取國(guó)家資金的情況;財(cái)政資金使用情況是否精準(zhǔn)合理，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，將本地財(cái)政資金的使用情況與標(biāo)桿地區(qū)進(jìn)行對(duì)比，判斷其合理性。除此之外，獲取審計(jì)證據(jù)還可以采用審閱財(cái)政資金撥款記錄、扶貧項(xiàng)目的合同等相關(guān)財(cái)務(wù)信息、詢(xún)問(wèn)當(dāng)?shù)鼐用?、觀察、調(diào)查、重新計(jì)算、等審計(jì)程序。

關(guān)于精準(zhǔn)扶貧實(shí)施的成果、效果的行為主題，大多數(shù)沒(méi)有系統(tǒng)的載體。對(duì)于法律法規(guī)的遵循，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以查閱相關(guān)的法律法規(guī)、國(guó)家及地方的相關(guān)規(guī)定，觀察實(shí)際情況，以此來(lái)獲取審計(jì)證據(jù)。對(duì)于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投入使用情況，可以采用詢(xún)問(wèn)、觀察、調(diào)查等方式獲取審計(jì)證據(jù)。除此以外，還可以采用問(wèn)卷調(diào)查、設(shè)立意見(jiàn)箱、座談會(huì)等方法。對(duì)于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投入使用情況，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以采用穿行測(cè)試或者重新執(zhí)行等方法獲審計(jì)證據(jù)。

（作者單位：新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院）