鄉(xiāng)村振興中的地方精準(zhǔn)治理：?jiǎn)栴}、機(jī)理與路徑

洪娜

一、問(wèn)題提出和文獻(xiàn)綜述

1.問(wèn)題提出。精準(zhǔn)治理作為一種新型社會(huì)治理范式，在頂層設(shè)計(jì)中上升到了新高度。2015年，習(xí)近平總書記提出：“各地都要扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)?！秉h的十九大報(bào)告提出：“按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。”精準(zhǔn)治理是政府實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興最基本的舉措，也是地方政府最重要的治理活動(dòng)之一?；诖?，本文通過(guò)H省W村的長(zhǎng)時(shí)段考察，具體分析H省W村在鄉(xiāng)村振興中是如何實(shí)施精準(zhǔn)治理，并對(duì)精準(zhǔn)治理的有效實(shí)踐路徑提出思路。

2.文獻(xiàn)綜述。隨著精準(zhǔn)治理的全面實(shí)施，理論界對(duì)精準(zhǔn)治理的關(guān)注逐漸增多，這對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)具有重要的指導(dǎo)作用。在現(xiàn)實(shí)需求層面，精準(zhǔn)治理突破傳統(tǒng)的“公共行政范式”，實(shí)現(xiàn)重視民眾需求、關(guān)注知識(shí)挖掘和政策匹配的目標(biāo)。在精細(xì)化管理“過(guò)制度化”危機(jī)的基礎(chǔ)上提出精準(zhǔn)化治理，通過(guò)精簡(jiǎn)制度、多渠道參與，激發(fā)基層活力。在經(jīng)驗(yàn)操作層面，采用信息化手段確保救助精準(zhǔn)，建檔立案、分析數(shù)據(jù)、揭示關(guān)聯(lián)，形成“數(shù)據(jù)包”。在實(shí)踐困難層面，村民代表投票和村干部評(píng)選貧困戶，往往會(huì)出現(xiàn)偏差。對(duì)社會(huì)短板問(wèn)題進(jìn)行精準(zhǔn)定位后，構(gòu)成精準(zhǔn)目標(biāo)、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)施策的治理模式，來(lái)解決空心村衰敗的難題。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理，大部分學(xué)者的研究停留在精準(zhǔn)治理模式的轉(zhuǎn)變、治理經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐困難的描述上，很少對(duì)其長(zhǎng)期成效進(jìn)行關(guān)注。將精準(zhǔn)治理理論與治理有效性理論融合分析，增強(qiáng)對(duì)精準(zhǔn)治理過(guò)程中治理失效性問(wèn)題和內(nèi)在機(jī)理的剖析力度，對(duì)于優(yōu)化地方精準(zhǔn)治理的實(shí)現(xiàn)路徑具有重要意義。

二、解釋框架：精準(zhǔn)治理與治理有效性分析

1.精準(zhǔn)治理的要義及其特點(diǎn)。精準(zhǔn)治理是指各類公私治理主體協(xié)同合作，運(yùn)用合適的制度和現(xiàn)代化信息技術(shù)來(lái)收集治理底層的個(gè)性化信息，分析公共問(wèn)題、處理公共事務(wù)和促進(jìn)公共利益最大化。它有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是可操作性。制定相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)治理主體進(jìn)行多方面的量化評(píng)估。二是可追溯性。對(duì)底層數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，使政策的產(chǎn)生更有依據(jù)。三是可預(yù)知性。對(duì)知識(shí)源回溯挖掘和專業(yè)推理，提前得到突發(fā)事件的預(yù)案。

2.治理有效性彌補(bǔ)精準(zhǔn)治理不足。治理有效發(fā)揮了一種結(jié)果導(dǎo)向作用，要求治理有效用和有價(jià)值，與治理投入呈正相關(guān)關(guān)系。治理過(guò)程的有效性決定了精準(zhǔn)治理的可適用性，也彌補(bǔ)了精準(zhǔn)治理能力的不足。第一，治理主體：政府主導(dǎo)，多元合作化。傳統(tǒng)的公共事務(wù)由政府管理，雖然可以保證信息的權(quán)威和集中，但是，公民參政意識(shí)覺(jué)醒、非政府組織發(fā)展，也對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理中有著重要作用。第二，治理客體：受眾明晰，目標(biāo)確定化。在精準(zhǔn)識(shí)別受眾方面，容易出現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)人”效應(yīng)，損害到真正受眾者的利益。比如，農(nóng)民家庭的收入無(wú)法準(zhǔn)確計(jì)算，很難根據(jù)統(tǒng)計(jì)收入來(lái)精準(zhǔn)識(shí)別低收入家庭。第三，治理效果：預(yù)防監(jiān)測(cè)，避免長(zhǎng)尾效應(yīng)。由于任務(wù)導(dǎo)向、村干部能力不足和地方政府間趨利避害的上下共謀，限制了精準(zhǔn)治理效率的提高。所以，有必要加強(qiáng)對(duì)過(guò)程的監(jiān)管和控制，避免出現(xiàn)連鎖破壞性事件。

三、H省W村精準(zhǔn)治理的個(gè)案考察

1.W村的精準(zhǔn)治理成效。①政治引導(dǎo)與人才隊(duì)伍精細(xì)化。首先，成立黨建工作室。村兩委由2人充實(shí)到6人，其中1人推選為市人大代表。其次，建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。規(guī)范四議兩公開工作法，促使村務(wù)信息公開透明化。再其次，發(fā)展黨員隊(duì)伍，破解農(nóng)村黨員隊(duì)伍“青黃不接”的難題。②多元參與和志愿組織精巧化。在政社合作上，鼓勵(lì)村民加入合作社，適度流轉(zhuǎn)土地發(fā)展高效農(nóng)業(yè);在政企合作上，發(fā)展軟籽石榴經(jīng)濟(jì)作物，“公司+農(nóng)戶”統(tǒng)一管理和銷售。在政民合作上，成立村民環(huán)保清潔隊(duì)、留守婦女歌舞團(tuán)、十九大精神宣講團(tuán)。③經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃精明化。首先，成立德孝傳播文化有限公司。以股東投資、村民入股的方式，增加實(shí)際收入。其次，舉辦小龍蝦節(jié)和軟籽石榴節(jié)。以“媒體+電商+第一書記”，打響“孝心農(nóng)業(yè)”品牌。再其次，打造荷塘月色園、玫瑰園。以線帶面增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)吸引力，帶動(dòng)村內(nèi)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

2.W村精準(zhǔn)治理過(guò)程中的“失效性”問(wèn)題。①基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。路基路面受損，嚴(yán)重影響村民出行。扶貧干部提到，“我們想通過(guò)文化宣傳，讓外界了解村莊的特色和規(guī)劃，有的企業(yè)也有意愿落地這里。道路損毀，是項(xiàng)目落地困難的原因之一”，這也在一定程度上制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。②項(xiàng)目管理存在漏洞。項(xiàng)目管理技術(shù)上的缺乏，使駐村幫扶干部無(wú)法高效的協(xié)調(diào)項(xiàng)目和資金。部分貧困戶由于技能薄弱不愿意參與養(yǎng)殖項(xiàng)目，面臨完成任務(wù)的壓力，基層干部不得不將指標(biāo)分配給其他有意愿參與項(xiàng)目的非貧困戶。③資金使用缺少連接。W村有愛(ài)心企業(yè)捐款，這筆資金的使用須經(jīng)過(guò)“三資管理”程序。遇到急用資金，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)允許先用多余的資金，然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)不通過(guò)，縣級(jí)無(wú)法給予批示。在資金的有效使用問(wèn)題上，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政撥款靈活性不足。

3.“失效性”的原因分析。①政府部門協(xié)同欠缺。一方面，產(chǎn)業(yè)扶貧注重前期資金投入，后期的維護(hù)和管理技術(shù)缺乏與當(dāng)?shù)剞r(nóng)林、科技等部門的有效連接。另一方面，村干部在工作中面臨著不對(duì)等的權(quán)力和責(zé)任，這些限制了村級(jí)干部在工作上的自主權(quán)。②公共參與性不足。我國(guó)非政府組織處于發(fā)展早期階段，資源上高度依賴政府部門。社會(huì)企業(yè)在參與的過(guò)程中表現(xiàn)出“趨利化”的行動(dòng)邏輯。試圖通過(guò)政策支持，進(jìn)行“利益交換”、“廣告宣傳”。由于缺乏志愿服務(wù)和專業(yè)人員，社會(huì)動(dòng)員力量十分有限。③考核體系不健全。各級(jí)干部在檢查前已經(jīng)熟悉好本村的情況，對(duì)自己負(fù)責(zé)的貧困戶進(jìn)行安排，確保所負(fù)責(zé)的片區(qū)安全。由于大多的檢查是在基層干部的安排下進(jìn)行，即使存在各種問(wèn)題，仍然可以順利通過(guò)考核，考核的精準(zhǔn)度并不高。

四、鄉(xiāng)村振興中地方精準(zhǔn)治理有效性的實(shí)現(xiàn)路徑

1.創(chuàng)新人才培育的長(zhǎng)效機(jī)制。精準(zhǔn)治理歸根結(jié)底要落實(shí)到人的治理。一是要加強(qiáng)對(duì)基層干部的培訓(xùn)。找準(zhǔn)培訓(xùn)的方向，圍繞村務(wù)治理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面開展技術(shù)性培訓(xùn)。二是提高基層干部的思想觀念。通過(guò)宣傳教育和黨性鍛煉，將新的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)理念落實(shí)到基層干部的頭腦和行動(dòng)中。三是吸引優(yōu)秀人才到村任職。在人才“內(nèi)引”的基礎(chǔ)上加強(qiáng)人才“外引”，不斷增強(qiáng)人才待遇保障。H省W村的“駐村干部”制度，在增強(qiáng)村兩委干部積極性的同時(shí)，也提升了W村的整體治理水平。

2.動(dòng)態(tài)整合治理主體的功能。給予基層干部執(zhí)行空間。對(duì)基層干部適當(dāng)授權(quán)，鼓勵(lì)做好資源分配規(guī)劃，確保項(xiàng)目與貧困戶的需求無(wú)縫銜接。第二，加強(qiáng)部門間的合作。建立以扶貧辦事處為牽頭單位，其他農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技部門的參與模式。第三，對(duì)社會(huì)力量的整合。推動(dòng)公益組織和慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)駐精準(zhǔn)治理工作隊(duì)伍，積極培育志愿者。W村在精準(zhǔn)治理過(guò)程中，村干部面臨權(quán)責(zé)不對(duì)等的難題，亟需整合治理主體功能來(lái)解決實(shí)現(xiàn)。

3.優(yōu)化資源配置的技術(shù)路線。首先，農(nóng)民應(yīng)該有效地參與精準(zhǔn)治理的各個(gè)方面。尊重農(nóng)民在整個(gè)精準(zhǔn)治理過(guò)程中的“主人翁”地位，致力于滿足真實(shí)的貧困需求。其次，構(gòu)建精準(zhǔn)治理的大數(shù)據(jù)平臺(tái)。在為貧困戶建檔立卡的過(guò)程中，做到幫扶對(duì)象的識(shí)別、管理、考核等流程的信息公開化、透明化。再其次，針對(duì)特殊的農(nóng)村人文環(huán)境，無(wú)論個(gè)別政策執(zhí)行人員是否為了個(gè)人利益，都需要有明確的法律法規(guī)進(jìn)行約束和懲罰。

五、結(jié)論與展望

通過(guò)對(duì)H省W村長(zhǎng)時(shí)段的考察，得出以下結(jié)論：實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，絕非一朝一夕就能完成，在鄉(xiāng)村振興中精準(zhǔn)治理和治理有效性不可或缺。把握精準(zhǔn)治理有效性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，創(chuàng)新人才培育引入機(jī)制、動(dòng)態(tài)整合治理主體的功能、優(yōu)化資源配置的技術(shù)路線。目前，W村的精準(zhǔn)治理模式以及需要規(guī)避的問(wèn)題，在同類型的地區(qū)具有借鑒性和適用性。

本文結(jié)合H省W村的治理實(shí)踐，探討了地方精準(zhǔn)治理有效性的實(shí)現(xiàn)路徑，并不足以囊括當(dāng)代地方精準(zhǔn)治理的總體情況。聚焦地方特色的精準(zhǔn)治理，一直都是鄉(xiāng)村振興地方治理有價(jià)值的研究主題，精準(zhǔn)治理的特點(diǎn)和治理有效性因素，將相互建構(gòu)相互推進(jìn)，共同推動(dòng)理論與實(shí)踐的深化發(fā)展。

（作者單位：福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院）