國有企業(yè)資產(chǎn)管理體制改革的重要性及優(yōu)化方案

張喆

改革開放以來，中國經(jīng)濟已經(jīng)完成了國有企業(yè)、外資企業(yè)和民營企業(yè)三足鼎立的架構(gòu)，市場和資產(chǎn)配置的彈性和活力得到提高，促進了經(jīng)濟全面發(fā)展。近幾年，我國國有資產(chǎn)管理改革不斷發(fā)展，出臺了一系列國有資產(chǎn)管理的政策、法律和制度，我國國有資產(chǎn)管理體制已經(jīng)成功從單純的管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本，形成了以中央到地方各級國資委為中心的統(tǒng)一管理的國企集團，極大提升了國企在三足經(jīng)濟架構(gòu)中的地位，過程中雖經(jīng)歷了重組、關(guān)閉、破產(chǎn)、人員下崗等陣痛，但改革對于深層觸及企業(yè)內(nèi)部機制影響還不夠，為適應(yīng)不斷變化的國際經(jīng)濟形勢和市場經(jīng)濟，新一輪國企改革箭在弦上。本文嘗試從梳理國有企業(yè)資產(chǎn)管理體制改革的基本情況入手，正確認(rèn)識體制改革，從根本上解決誤區(qū)，發(fā)展優(yōu)勢，借此不斷完善國有資產(chǎn)管理體制，從而有效的促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。

一、明確我國國有資產(chǎn)管理體制改革方向的重要性

目前，我國社會市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，國有企業(yè)管理好國有資產(chǎn)，為其保值增值是促進我國經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定的重要因素。近年市場發(fā)展中，國有企業(yè)保持遵循國家政策，認(rèn)真履行基本職責(zé)，投入大量人力物力進行經(jīng)營，重組、關(guān)閉、破產(chǎn)、人員下崗等陣痛后獲得了突出效果。不過隨著經(jīng)濟發(fā)展，運營成本水漲船高，市場因素不斷變化，最近幾年部分國有企業(yè)的經(jīng)營出現(xiàn)了經(jīng)濟效益下滑，企業(yè)虧損率數(shù)據(jù)上升，負(fù)債額增長速度快的情況，于此同時，國企領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)經(jīng)濟問題的數(shù)量也逐漸增多，影響了國企的綜合實力和影響力。近年國企管理體制改革通過總結(jié)前期經(jīng)驗，已基本確定了改革方向。

1.建立符合市場經(jīng)濟要求的公司治理，提高競爭力、生命力。傳統(tǒng)國有企業(yè)中，由于國家作為資產(chǎn)的所有者地位較為虛化，容易造成作為代理人的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)擁有的權(quán)利和責(zé)任不對稱，企業(yè)經(jīng)營情況的好壞無法對應(yīng)實現(xiàn)激勵和約束，影響管理效率。隨著改革的不斷深入，部分國企已通過股份制改革，公司制改革進入資本市場，通過證券市場，投資人以及職業(yè)經(jīng)理人的相互管理和制約形成并有效促進資產(chǎn)管理監(jiān)督體系的建立，有效提高了企業(yè)的競爭力和生命力。

2.建立培育企業(yè)管理群體。目前部分國企管理層人員由上級任命，這樣較難保證可選出最合適的人員，針對這種情況，應(yīng)仿效市場化的方式改革企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的任命制、任期制和限薪制，賦予董事會權(quán)利選擇，任用干部，給予符合市場競爭力的薪酬和長期激勵政策，使支配和管理國有資產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)形成一大批企業(yè)專業(yè)管理群體。

3.經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和資產(chǎn)合理配置。過往國企考核往往以規(guī)模為導(dǎo)向，以產(chǎn)值排位，目前已造成一大批企業(yè)產(chǎn)能過剩，資產(chǎn)錯配的情況發(fā)生，超出了市場自身調(diào)節(jié)的能力，一定程度上扭曲了市場經(jīng)濟的發(fā)展，造成大量社會資源的浪費，也使得三足經(jīng)濟體的外資，民營企業(yè)營商環(huán)境受到影響。 應(yīng)及時調(diào)整國企的考核方式，通過市場化的公司治理體系和價值理念為驅(qū)動，實現(xiàn)利潤驅(qū)動和建立社會責(zé)任考核指標(biāo)，使得優(yōu)化自身資產(chǎn)管理的同時調(diào)整整體市場資源配置，優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)。

4.給整體中國經(jīng)濟構(gòu)筑帶來發(fā)展機遇。通過國有資產(chǎn)的市場化混合制改革，使具備條件的國企可通過遵循公司法和市場規(guī)則進一步深化公司制，股份制改革，將股份和資產(chǎn)上市交易，合理引入市場投資人共同參與資產(chǎn)運營，為企業(yè)運營改善資金情況，提高資產(chǎn)運營效率，共同監(jiān)督企業(yè)運營，真正意義上實現(xiàn)資產(chǎn)增值，實現(xiàn)國家與投資人分享經(jīng)營果實 。

二、新階段國有資產(chǎn)管理體制改革研究進展及優(yōu)化方案

通過“放活，管好，優(yōu)化，放大”四大重點推動國有資本做大做強是黨的十九大做出的重大決策，是國企國資改革發(fā)展理念和方式的重大變革。制定了由管理實物資產(chǎn)的國有企業(yè)向價值形態(tài)轉(zhuǎn)變兩步走的方案，第一步是推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變;第二步是擴大國有資本投資，運營公司試點，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制（彭華崗，2017）。2018年中央經(jīng)濟工作會議上再次強調(diào)要推進國有資產(chǎn)做大做強做優(yōu)，完善國企國資改革方案，圍繞管資本為主加快轉(zhuǎn)變國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能，推進兩類（資本投資公司，運營公司）的改革工作方案，進一步擴大試點范圍。投資公司及運營公司是在國有出資機構(gòu)（國資委）和實體企業(yè)間建立的國有獨資的，專業(yè)從事國有資本投資運營的法人單位，其作為鏈接國有資本出資機構(gòu)和國家出資企業(yè)的中樞，在控參股企業(yè)行使國家股東的權(quán)利，接受出資機構(gòu)的委托保障國有資產(chǎn)的保值增值。

國有資本投資公司的功能定位是開展產(chǎn)業(yè)資本融資，重大項目建設(shè)，通過產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的融合開展資本運作，并對持有資產(chǎn)進行經(jīng)營和管理。圍繞投資公司的改革主要涉及：①戰(zhàn)略定位;②產(chǎn)業(yè)格局;③管控模式小總部，大產(chǎn)業(yè)格局;④市場機制;⑤資源優(yōu)化;⑥黨建保障。

國有資本運營公司通過股權(quán)運作，價值管理，促進國有資本合理流動。定位于國有資本的運營，按財務(wù)管控方式管理控股和參股企業(yè)，推動國有資本的合理流動，改善國有資本的分布結(jié)構(gòu)和質(zhì)量效應(yīng)。

在了解最新政策進展同時需要厘清市場和政府的關(guān)系， 這是所有國有資產(chǎn)改革的重要依據(jù)和方向，通過界定不同類型的國有企業(yè)功能的基礎(chǔ)上分類設(shè)計各類國企的改制方案，分類監(jiān)管。不同國企的分類方式以及匹配的監(jiān)管方式是目前主要面臨的關(guān)鍵措施。通過準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)的功能，通過以管資本為主加強對企業(yè)的監(jiān)管，深入推進分類監(jiān)管，分類改革，分類推進各方面的改革。

隨著國企改革進程的不斷深化，對企業(yè)功能進行合理界定成“公益性”和“營利性”兩種逐漸成為一種共識。（2013，關(guān)于進一步深化上海國資改革促進企業(yè)發(fā)展的意見）公益性國有企業(yè)即以保障民生，服務(wù)社會，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為主要目標(biāo)而設(shè)立的自然壟斷行業(yè)，如能源，通信等。盈利性國有企業(yè)以增強國有經(jīng)濟活力，放大國有資本功能，實現(xiàn)保值增值為主要目標(biāo)，按照市場化要求實行商業(yè)化運作，依法獨立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，有序進退。

根據(jù)功能劃分出國有企業(yè)兩種類型后應(yīng)根據(jù)不同類型的特點因地制宜設(shè)計其實施方案。方案內(nèi)容應(yīng)著重考慮改革的四個基本要素：股權(quán)控制、治理結(jié)構(gòu)、人事管理和薪酬激勵以及考核機制。通過四個要素的綜合考量并結(jié)合實際情況，使改革得以順利實施。

1.股權(quán)控制。國家以管資本為方向?qū)衅髽I(yè)進行分類監(jiān)督管理，可靈活采用完全控股，部分控股，參股，優(yōu)先股，黃金股等多種架構(gòu)方案。對于公益性企業(yè)，可考慮采用利用社會資本認(rèn)購優(yōu)先股的股權(quán)融資和國家股東是有雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)中優(yōu)先表決權(quán)股兩種方式，進而穩(wěn)定對該類企業(yè)的控制權(quán)。對于營利性企業(yè)，國家無須利用國有資本占控股地位，可考慮根據(jù)企業(yè)運營情況在不同階段采用普通股、優(yōu)先股和黃金股等策略實現(xiàn)保值增值平穩(wěn)退出，實現(xiàn)股權(quán)多元化，這樣可緩解當(dāng)下國企中國有股比過高的情況，減輕捆綁負(fù)擔(dān)。

2.治理結(jié)構(gòu)。國有資產(chǎn)管理改革在區(qū)分營利性企業(yè)和公益性企業(yè)后應(yīng)當(dāng)重點理順國有企業(yè)政府領(lǐng)導(dǎo)和公司治理之間的關(guān)系。 十八屆三中全會指出“國有資本要加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面做出更大貢獻”，以及“國有資本投資運營公司要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全，國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”。這明確對這兩類企業(yè)要求需明確自身的改革方向，積極應(yīng)用于升級其治理結(jié)構(gòu)。公益性企業(yè)服務(wù)社會，保障民生，維穩(wěn)經(jīng)濟，是政府職能的延伸，國家要保障絕對穩(wěn)定的控制權(quán)。同時政府應(yīng)尊重營利性企業(yè)的專業(yè)管理，引導(dǎo)鼓勵其參與市場競爭，進行符合市場經(jīng)濟規(guī)律的改革和制定順應(yīng)企業(yè)發(fā)展規(guī)律的戰(zhàn)略。兩類企業(yè)共同服務(wù)于國家戰(zhàn)略發(fā)展，共同成為國家實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益有效結(jié)合的助推器。

3.人事管理和薪酬激勵。國企管理人員和公務(wù)員體系實現(xiàn)徹底脫鉤是改革的必經(jīng)之路，目前國企管理人員定位較為模糊，薪酬及職級未能與企業(yè)效益及市場情況匹配，企業(yè)自身或其董事會對高層管理人員無法直接委任及考核，甚至某些層面國企人員管理非常相似甚至等同公務(wù)員管理，這種制度設(shè)計對企業(yè)發(fā)展存在諸多限制。

4.考核機制。分開公益性及營利性企業(yè)后，可以更加明確其各自承擔(dān)的責(zé)任和任務(wù)，實現(xiàn)與其自身匹配的考核機制。這樣可以避免戰(zhàn)略任務(wù)和盈利目標(biāo)一刀切的弊端，保證公益性企業(yè)的基本服務(wù)功能，避免與民爭利，對于營利性企業(yè)要制定與之匹配的考核目標(biāo)，保證資產(chǎn)投資保值增值。

目前，我國國有資產(chǎn)管理體制的改革已經(jīng)取得了明顯的成效，但探索的道路還在不斷實踐和創(chuàng)新。我國當(dāng)前的國有資產(chǎn)管理體制改革雖仍然存在一些不足和漏洞，但仍然可以從不斷地改革變化中找到進步的力量，保證了國有資產(chǎn)管理體制的健康發(fā)展。 我們需要不斷地對國有資產(chǎn)管理體制改革進行優(yōu)化和完善，并有針對性地彌補這些漏洞，促進改革的有序進行。

（作者單位：招商局蛇口工業(yè)區(qū)控股股份有限公司）