商談建制化：完善人大代表與群眾聯系的制度路徑

一、問題的提出

最近，一則《廣州擬投近億元建“人大代表之家”》的新聞報道引發(fā)了廣泛關注。根據報道，廣州擬在市人大常委會辦公樓主樓旁建一棟“廣州市人大代表之家”，用于解決人大會議、羊城論壇等的場地需求，預計總投資9521.80萬元，全部由廣州市統(tǒng)籌資金安排解決。招標文件稱，該項目將解決人大會議用房不足、停車場地缺乏、使用功能滯后等問題[1]。但有民眾就質疑，“人大代表之家”只是一個面子工程，還是不建為好[2]。因為在實際情況中，一些代表被質疑與詬病，往往是因為長期“泡在”辦公室，不重視下基層傾聽民意、反映民意，進而代表民意發(fā)聲的功能和信任被削弱[3]。特別是在尚未實行專職代表制的當下，建立“人大代表之家”，是否為增進代表與群眾之間的聯系所必需？是加強人大代表和人民群眾之間聯系的剛性要求呢，還是名不副實的“面子工程”？黨在十八大報告中特別強調，“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”，“在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度”。那么，斥巨資打造的“人大代表之家”是否能夠不負眾望，真正成為加強人大代表與群眾聯系的“溫暖的家”？世界各國的經驗表明，密切代表或議員與民眾的聯系，當然需要固定的活動場所，更重要的是，將代表或議員與民眾之間的聯系制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，特別是二者之間的商談建制化，是密切代表或議員與群眾聯系的長效制度路徑。

二、保持與群眾的密切聯系：人大代表的憲法職責

我國現行憲法明確規(guī)定，國家的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。國家行政機關、審判機關和檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督。全國人民代表大會代表是最高國家權力機關組成人員，地方各級人民代表大會代表是地方各級國家權力機關組成人員。 全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，行使國家權力。由此可見，人大代表是構成人民代表大會的中堅力量，人大代表是否切實履行了憲法規(guī)定的代表職責，直接影響人民代表大會制度的施行效果。因此，明確并落實人大代表的憲法職責，尤為重要。

根據憲法和法律的規(guī)定，人大代表必須履行以下義務：（1）模范遵守憲法和法律，保守國家秘密，宣傳社會主義法治理念，協助憲法和法律的實施。代表法第三條規(guī)定：“代表必須模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密，在自己參加的生產、工作和社會活動中，協助憲法和法律的實施?！保?）密切聯系群眾和原選舉單位，傾聽廣大人民群眾的意見，經常列席原選舉單位的人民代表大會會議。憲法第七十六條規(guī)定：“全國人民代表大會代表應當同原選舉單位和人民保持密切的聯系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務。”代表法第四條規(guī)定：“代表應當與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務?！贝矸ǖ谌臈l規(guī)定：“縣級以上的各級人民代表大會常務委員會應當采取多種方式同本級人民代表大會代表保持聯系。”（3）接受原選舉單位和群眾的監(jiān)督。全國人大代表經原選舉單位過半數同意可以罷免其代表資格。代表法第五條規(guī)定：“代表受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督。選民或者選舉單位有權依法罷免自己選出的代表。被罷免的代表有權出席罷免該代表的會議申訴意見或者書面申訴意見?！庇缮鲜鲆?guī)定可以看出，人大代表是由人民群眾依照法律選舉產生，代表人民行使管理國家事務的權力代理者，在黨和國家同人民群眾的聯系中起著橋梁與紐帶的作用。人大代表如何才能正確地了解民情，廣泛地集中民意，及時地反映民心，關鍵是要看人大代表能否真正代表人民。人大代表只有走在群眾中間，深入群眾，才能了解群眾的真實感受；唯有密切聯系群眾，認真調查研究，才能從群眾的意見和建議中歸納問題，總結經驗；也唯有密切聯系群眾，才能從群眾的共同討論中汲取智慧，從群眾的協同互助中獲取力量。

實踐證明，人大代表只有深深扎根于人民之中，腳踏實地地走在群眾中間，才有底氣、有勇氣、有志氣真正為民履職。而這種底氣、勇氣與志氣，正來自于代表能夠及時與群眾取得聯系，始終把群眾利益放在第一位，并善于與群眾商談討論、溝通合作，擺正服務與被服務、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。人大代表要始終牢記，既然從群眾中而來，就必須到群眾中去，要牢固樹立“人民選我當代表，我當代表為人民”的公仆意識，真心實意地對人民負責，做到心里裝著群眾，凡事想著群眾；工作依靠群眾，一切為了群眾。那么，結合黨的十八大報告提出的新要求，如何從制度層面加強人大代表與群眾之間的聯系，實現代表聯系群眾制度的常態(tài)化、規(guī)范化呢？最近在西方學術界興起的商談民主理論可以為我們提供智識貢獻。

三、商談民主及其建制化：理論與價值

作為當代西方學術界為補強選舉代議民主的缺失而提出的應對方案，商談理論的核心觀點是，立法和公共決策的合法性應當源于自由平等公民間的理性協商，并通過國家的憲政制度設計以實現真實自治的民主理想。商談理論的集大成者哈貝馬斯在批判整合自由主義民主觀和共和主義民主觀的基礎上，創(chuàng)設出一種融合了保護公民權利的基本人權原則與切實維護公民倫理和政治自由權利的民主新范式，即立足于平等自由公民之間法律商談的協商政治模式。在哈貝馬斯看來，對立憲國家的規(guī)范解釋應當立足于公共意志和意愿形成的交往條件與協商過程的制度，立憲國家的立法和公共決策應該通過公民之間的面對面的協商、辯論、說服、審議的形式，充分實現和保障公民在立法與公共決策的過程中擁有的公開表達觀點、意見的權利?！懊裰鞯囊庖娦纬珊鸵庵拘纬蛇^程的程序與交往預設的作用，是為一個受法律和法規(guī)約束的行政部門的決策提供商談合理化的最重要渠道?！盵4]商談理論不僅為處于民主秩序中人們之間的可能關系提供了一種令人信服的描述，而且還為民主制度的政治合法性提供了有效的論證，這種合法性就建立在交往行動理論基礎上的民主商談的過程之中。通過建構有利于參與、交往和表達的條件而促進公民自由討論的社會與制度條件，以及通過建立確保國家權力以定期選舉、信息公開和司法監(jiān)督等機制形成的責任性概念使政治決策獲得合法性，經由商談從而實現民主成為國家立法和公共決策具有正當合法性的核心。通過商談程序，人民成為“一個能有效地促進政治精英和普通民眾進行有效互動的程序……它將有效地引導積極參與憲法討論的公民實現普通百姓和政治精英之間的對話——首先它將賦予持不同觀點的政治精英們闡明各自憲法觀點的機會；隨后，它會引導人民參與到憲法討論中來，并通過投票表明自己的立場”[5]。在立憲語境中，商談民主可以理解為一套有關立憲民主的理念與原則、決策程序和治理形式。它強調立憲體制下自由平等的公民是立法和公共決策的參與主體，公民應該在信息充分、機會平等與程序正義的條件下公開討論，以辯論、批判、說理、審議的方式通過個體目標策略的轉換和個人價值偏好的轉移，形成集體的公共理性，賦予立法和決策以合法性，并推動立憲國家中的多元社會開展持續(xù)性的互惠合作?！罢恰嗣褡约骸浻伤麄兊拇砣瞬⑴c之互動的運作——才有責任認可憲法得到了正確的解釋與執(zhí)行……人民應當保持憲法之能動主權。 ”[6]具體說來，商談民主以恢復公民文化為旨歸，力圖提高公共領域的民意話語在制定法律和政治決策中的作用，從而產生公共理性以推動有關問題的解決，促使公共權力運作的規(guī)范化和合理化。換言之，在立憲民主框架下的商談制度設計中，一般有四個價值目標：通過參與性和責任性增加立法和決策的合法性；通過互惠合作在政策審議上鼓勵富于公共利益和社會福祉的觀點；通過包容心態(tài)和商談行為提高多元社會主體間的公共推理；通過真實有效、內容豐富的辯論提高立法和公共決策的質量。

對于改善代表或議員與群眾的聯系，商談民主理論的價值是，在傳統(tǒng)的立憲框架中，選舉是自由代議民主制的中心，公民有權選擇他們的代理者，即代表或議員，但是很少能親身參與這些代理者所做選擇的討論活動并加以理解。由于現代社會便捷的信息技術與溝通手段，公民與代理者生活于同樣的信息環(huán)境之中，真正的民主治理僅僅依賴代議制似乎難以有效實現。而公民與其代理者之間就共同的國家事務與社會問題進行直接面對面的討論協商，是民主政治的基本要素和民主決策的重要環(huán)節(jié)。商談民主通過提供公民與其代理者之間的商談機制，堅持公共辯論議程的開放性，要求法治國家高度重視以憲法為中心的制度建設。通過代表或議員與群眾之間的商談，公民權利獲得了高于國家權力的價值屬性；通過對國家權力的程序規(guī)制，公民權利獲得了應有的尊重和有效的憲法保護。特別是以憲法程序為中心的商談過程，彌補了當代自由民主中流行的個人主義和自利道德的不足，更為注重對個人權利和自治的尊重，互敬互惠由此成為其合作原則。商談民主試圖對自由民主理論重視自由而忽視平等的傳統(tǒng)進行修正，側重研究那些先于選舉的相關意見和達成的意愿的論辯過程；認為凡是涉及重大立法及公共決策，在制定和實施之前必須由公民進行公開的討論和爭辯，讓各種不同甚至沖突的意見皆能呈現，通過擺事實講道理以促成共識。較之自由民主，商談民主能夠更好地促進公民與其代理者之間的理解，幫助因誤解而可能產生的錯誤的矯正。而且，通過論辯理由的相互妥協，代表、議員和民眾之間可以彼此學習，認識到自我的不足，消除誤解，從而形成更經得起檢驗的公共決策，這同時也彰顯了民眾在商談過程中作為核心力量的價值。

四、通過商談建制化加強人大代表與群眾的聯系

在我國，實現人民當家作主的民主形式多種多樣，不僅包括人民代表大會制度，而且包括比人民代表大會制度更加廣泛的多種形式。但在諸多民主形式中，人民代表大會制度是最基本、最根本的，這種優(yōu)越性集中體現在人民代表大會制度更便于人民參加國家管理，人大代表必須深入選民中了解他們的意愿，及時向選民或者原選舉單位報告自己的工作，聽取他們對自己工作的意見和要求；人大代表有權根據民主集中制的原則，討論和決定國家生活中的重大問題等等。黨的十八大報告中也指出，“必須堅持人民主體地位。中國特色社會主義是億萬人民自己的事業(yè)。要發(fā)揮人民主人翁精神，堅持依法治國這個黨領導人民治理國家的基本方略，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務、管理經濟和文化事業(yè)、積極投身社會主義現代化建設，更好保障人民權益，更好保障人民當家作主。”“人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度……在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度?！奔热蝗嗣翊泶髸贫仁俏覈鴮崿F社會主義民主的基本形式，是我國極具優(yōu)越性的根本政治制度，那么我們理所當然地必須予以堅持。然而，各種主客觀原因卻使各級人民代表大會及其常務委員會往往權力不實、威信不高，人大代表的憲法地位難以落實。因此，只有不斷完善和健全人民代表大會制度，切實加強人民代表大會制度建設，保證人民代表大會及其常委會依法履行職能，保證立法和決策更好地體現人民的意志，才能樹立其權威，從而充分發(fā)揮人民代表大會制度的作用。借鑒商談理論，使人大代表與群眾就國家和社會生活的重大問題與事項進行商談，并使之建制化，才能防止文章開頭提到的“人大代表之家”淪為“面子工程”的尷尬，督促人大代表真正代表人民行使好權力，以高質量的履職獲得公眾的認可與信任。

具體說來，通過商談建制化加強人大代表與群眾聯系應當把握好以下原則：（1）公開原則。在信息公開的前提下，人大代表與公民個人都需要公開合理地論證其觀點、主張與建議。群眾有權了解人大代表是如何履行其職責的，且國家的憲法制度設計應當為人大代表較好地履行其職責提供全面的保障?！盀榱梭w現公開的價值，協商的副本和信息手冊應該作為公開文本。這些公開文本能夠幫助法官和未來一代理解決策主體為何這樣做出決定，并理解至高無上的國家利益?！盵7]（2）平等原則。在人大代表與群眾就國家與社會生活的所進行的商談討論過程中，每位公民有同樣的機會來發(fā)表見解和采用其他任何人都可采用的表達方式，有同樣的進行辯論和商討相關領域問題的權利，并在決策過程中擁有平等的地位和權利?！安还軆热萑绾?，平等這個規(guī)范必須在民主協商和決策中發(fā)揮有效作用。”[8]（3）非專制原則。這要求商談過程中應避免任何公民的權利與利益被剝奪，決策應當通過深入的討論和廣泛的商談來作出，而不是通過金錢、賄賂、暴力、權力以及運用其他因素支配參與者的偏好。（4）互惠原則。指所有商談參與者應理性而互惠地思考，并基于公共利益和社會福祉的立場進行辯論、說服和審議。同時，這項原則也指在公共議題的協商過程中，各方用對方能夠接受的理由，陳述自己的觀點或立場，這也是尋求社會合作公平性的公民，彼此間應有的尊重和理解。（5）責任原則。責任性主要對人大代表提出，要求其言論及主張必須向人民負責任，提出其理論依據，不能信口開河。落實商談過程中的責任性原則，不僅可以辨別參與主體支持何種主張，而且還可以知曉怎樣的建議形成特定的方法路徑和決策結果。

事實上，我們的人大代表確實需要一個與群眾一起商談國家事務與社會問題的固定場所，需要一定的硬件設施來保障人大代表聯系群眾作用的實現，因此可以樂觀地期許，修建“人大代表之家”在一定程度上能夠加強人大代表與群眾的聯系，為人大代表與群眾之間的聯系提供了更好的對話平臺與商談場所，對于促進人大代表的認真履職具有積極意義。但更應當關注的是，如何充分利用人大代表與群眾聯系的場所，發(fā)揮人大代表聯系群眾的作用，使代表與群眾之間的制度化商談規(guī)范化、常態(tài)化。唯有如此，才能落實國家一切權力屬于人民的憲法規(guī)定，督促人大代表更好地履行憲法職責，充分保障人民的各項權益。

注釋：

[1]吳璇：《廣州擬投近億元建“人大代表之家”》，載《新快報》2012年12月17日。

[2]王傳濤：《人大代表之家，面子工程不建為好》，載《檢察日報》2012年6月4日。

[3]朱昌俊：《億元“人大代表之家”拿什么正名》，載《山東商報》2012年12月18日。

[4]【德】哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間：關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，北京三聯書店2003年版，第373頁。

[5]BruceA.Ackerman， We the People： Transformations， Harvard University Press， 1998， p.187.

[6]Larry D. Kramer， The People Themselves： Popular Constitutionalism andJudicial Review， Oxford University Press， 2004，pp.7-8.

[7]【美】伊森·里布：《美國民主的未來：一個設立公眾部門的方案》，中央編譯出版社2009年版，第100頁。

[8]【美】詹姆斯·博曼：《公共協商：多元主義、復雜性與民主》，中央編譯出版社2006年版，第32頁。

（作者單位：廣東商學院法治與經濟發(fā)展研究所。本文系廣東省哲學社會科學規(guī)劃項目“協同治理下憲法商談建制化研究” 〔批準號GD12YFX01〕的階段性成果）