淺析政府投資基金運(yùn)行問題及研究對(duì)策

陳昱潤(rùn) 高帥兵

[摘 要]近年來，我國(guó)政府投資基金發(fā)展迅速，制度日益完善，作用也日漸凸顯，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了很大益處。但是，各地政府投資基金在運(yùn)行過程中仍然存在許多問題，制約了基金穩(wěn)定發(fā)展，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大影響。因此，本文以問題為導(dǎo)向，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，深刻剖析了我國(guó)政府投資基金面臨的問題，并提出相應(yīng)對(duì)策方案。

[關(guān)鍵詞]政府投資基金;經(jīng)濟(jì);發(fā)展

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.24.057

[中圖分類號(hào)]F832.48;F276.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2019）24-0-02

1 ? ? 政府投資基金基本現(xiàn)狀

1.1 ? 發(fā)展概況

20世紀(jì)80年代初，在改革開放初期，我國(guó)政府投資基金開始起步，后續(xù)10年間，各地政府開始借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，開啟了我國(guó)產(chǎn)業(yè)投資政策的探索道路。1995年，國(guó)家計(jì)委首次對(duì)“產(chǎn)業(yè)投資基金”進(jìn)行定義。在此后的時(shí)間里，逐步對(duì)產(chǎn)業(yè)投資基金進(jìn)行試點(diǎn)探索，規(guī)范化運(yùn)行，直到2011年后全面推行發(fā)展。2015年，政府引導(dǎo)基金根據(jù)頒布的《政府投資基金暫行管理辦法》，改名為政府投資基金。近5年來，從政府引導(dǎo)基金逐步擴(kuò)大規(guī)模、逐漸增強(qiáng)引導(dǎo)作用、愈加完善的運(yùn)作模式等方面，較之前來看，都有了長(zhǎng)足發(fā)展。

1.2 ? 政府投資基金發(fā)展速度較快

如圖1所示，中國(guó)政府基金設(shè)立數(shù)量逐年增多，2014年，我國(guó)政府引導(dǎo)基金數(shù)量?jī)H200余支，但在2015-2016年，引導(dǎo)基金數(shù)量急速增長(zhǎng)至1 000支以上，增速達(dá)90%以上。近年來，雖然我國(guó)基金數(shù)量增速有所減緩，但總體仍處于增長(zhǎng)階段，截至2018年底，國(guó)內(nèi)共成立1 500余支政府引導(dǎo)基金。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府投資基金的數(shù)量也大幅增加，說明政府投資基金在我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)發(fā)展中起著重要作用，通過數(shù)據(jù)可以預(yù)測(cè)，我國(guó)政府投資基金的數(shù)量在未來幾年里仍會(huì)有所增加，但增加速度會(huì)逐漸降低。

1.3 ? 政府投資基金運(yùn)行模式多樣化

政府投資基金采用市場(chǎng)化運(yùn)作方式，政府部門不直接參與投資基金的日常經(jīng)營(yíng)管理和投資決策。各出資方以“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”為原則進(jìn)行損益分擔(dān)。主要有5種運(yùn)作模式，分別是參股、跟進(jìn)投資、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助、投資擔(dān)保和融資擔(dān)保。

1.3.1 ? 參股

參股也叫階段參股，目前是引導(dǎo)基金的主要運(yùn)作模式，指政府引導(dǎo)基金作為母基金按事先約定的條件和規(guī)定的期限，向子基金或具體企業(yè)、項(xiàng)目進(jìn)行股權(quán)投資，并在約定的時(shí)間內(nèi)退出。以發(fā)起設(shè)立新的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)（即子基金）來引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)行投資，從而擴(kuò)大投資總量為主要目的。在此過程中，創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)（即子基金）的日常管理不歸母基金管控，政府引導(dǎo)基金以“參股不控股”為原則參股創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)，參股比例不超過全部股份的20%～30%，且不能成為第一大股東。

1.3.2 ? 跟進(jìn)投資

跟進(jìn)投資指政府投資基金通過與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)（即子基金）共同向社會(huì)需要發(fā)展的或政府重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行投資，以此降低子基金的投資風(fēng)險(xiǎn)。通常情況下低于子基金投資總額的30%～50%，是母基金可向該目標(biāo)企業(yè)進(jìn)行投資的額度。子基金在母基金的委托下對(duì)其投資所獲股權(quán)進(jìn)行管理，委托期間所產(chǎn)生的管理費(fèi)和效益獎(jiǎng)勵(lì)將由母基金按照投資收益的一定比例向子基金提供。

1.3.3 ? 風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助

風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助指母基金為了增強(qiáng)子基金抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)已投資創(chuàng)業(yè)初期的中小型科技企業(yè)的子基金給予一定補(bǔ)助，該補(bǔ)助一般是在子基金已經(jīng)投資完成后自行向母基金申請(qǐng)的。

1.3.4 ? 投資保障

投資保障指子基金對(duì)正在進(jìn)行高新技術(shù)研發(fā)且有投資潛力但有一定風(fēng)險(xiǎn)的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)進(jìn)行投資的同時(shí)，母基金為解決子基金的風(fēng)險(xiǎn)顧慮問題而對(duì)該企業(yè)再給予二次補(bǔ)助。這對(duì)于科技企業(yè)孵化器等中小型創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)非常適用。

1.3.5 ? ?融資擔(dān)保

融資擔(dān)保是政府投資基金在對(duì)創(chuàng)投企業(yè)進(jìn)行投資前，對(duì)信用度進(jìn)行調(diào)查，對(duì)信用度較高的企業(yè)，以融資擔(dān)保的方式，支持其通過債權(quán)融資提高投資能力。但由于我國(guó)信用體系不健全，融資擔(dān)保模式在實(shí)踐中并不常用。

2 ? ? 政府投資基金現(xiàn)存問題

2.1 ? 基金使用效率低下

近年來，中國(guó)政府投資基金發(fā)展迅速，有數(shù)十億資金涌入，但從運(yùn)營(yíng)結(jié)果來看，使用效率尚未達(dá)到預(yù)期。這主要是因?yàn)榈胤秸顿Y基金普遍將大部分份額投資在本地，但許多本地工業(yè)和金融環(huán)境不足以支持這么大的基金規(guī)模。此外，政府投資基金存在分布不均勻的情況，我國(guó)大部分投資資金分布在東南沿海及華北華東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，亟須政府投資基金注入以激活市場(chǎng)的西南、西北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)較少。由此造成供給與需求互不匹配，政府投資基金的使用效率低下。

2.2 ? 管理制度混亂

目前，我國(guó)政府投資基金的管理制度依舊不完善。在同一政府投資基金管理單位，不同部門職能重復(fù)、管理交叉現(xiàn)象仍然存在，造成各部門職能不清，日常工作互相推諉，出了問題互相推卸責(zé)任的狀況。此外，還會(huì)造成決策周期過長(zhǎng)、基金使用效率低下等問題，同時(shí)，在基金如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌管理、統(tǒng)一考核、協(xié)同推進(jìn)等方面也會(huì)對(duì)各地政府造成不小的困難。

2.3 ? 投資基金落地困難

在政府投資基金運(yùn)作過程中，政府除了面臨不可避免的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)外，還將面臨更加復(fù)雜的運(yùn)作模式風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)政府投資基金的大部分運(yùn)作模式是基金托管人委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管 在這種模式下，逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)無法消除，但政策目標(biāo)與利潤(rùn)目標(biāo)之間的沖突放大了這種運(yùn)作模式所固有的風(fēng)險(xiǎn)。雙方都有不同的側(cè)重點(diǎn)。如果政府占主導(dǎo)地位，就會(huì)削弱社會(huì)資本的盈利能力，無法充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，各級(jí)政府設(shè)立的產(chǎn)業(yè)投資基金最終無法落地;如果社會(huì)資本占主導(dǎo)地位，財(cái)政資金安全和資金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)必然會(huì)受影響。

3 ? ? 政府投資基金對(duì)策探析

3.1 ? 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)投資方向

有效整合社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)是政府投資基金的主要目的，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)離不開不同投資機(jī)構(gòu)及多個(gè)管理部門的協(xié)同配合，單單依靠某個(gè)部門是行不通的。為提高政府投資基金運(yùn)作效率，要建立完善的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，避免資金使用過于碎片化。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)投資方向，針對(duì)有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)進(jìn)行投資，不得拘泥于“肥水不流外人田”，避免近水樓臺(tái)先得月，提高政府投資基金的使用效率。

3.2 ? 因地制宜規(guī)劃投資

目前，同質(zhì)化現(xiàn)象在各地政府投資基金中屢見不鮮。例如，國(guó)家要重點(diǎn)扶持某個(gè)行業(yè)或領(lǐng)域，各地政府投資基金就會(huì)將資金紛紛投放該行業(yè)或領(lǐng)域，而有些地方根本不具備發(fā)展該行業(yè)或領(lǐng)域的條件，不合理地投放資金只會(huì)導(dǎo)致使用效率低下。要想解決這個(gè)問題，必須根據(jù)當(dāng)?shù)氐臈l件制定發(fā)展戰(zhàn)略。政府投資基金政策目標(biāo)的確立應(yīng)著眼于地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。不僅如此，后期包括管理團(tuán)隊(duì)選擇、運(yùn)營(yíng)模式設(shè)計(jì)、管理機(jī)制制定、投資領(lǐng)域限定等，都應(yīng)根據(jù)目標(biāo)進(jìn)行投資規(guī)劃。同時(shí)，當(dāng)?shù)靥厥饨鹑诃h(huán)境、相關(guān)財(cái)政稅收政策等客觀因素也應(yīng)在統(tǒng)籌考慮的范圍，通過各方面各行業(yè)所形成的合力實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

3.3 ? 加大市場(chǎng)化管理

目前，仍有許多政府投資基金管理采用行政管理方式，市場(chǎng)化程度不高。許多基金都設(shè)立了管理委員會(huì)（理事會(huì)）。由于涉及部門較多，制定相關(guān)決策等均要協(xié)調(diào)各部門的利益，資金運(yùn)行效率低下，同時(shí)市場(chǎng)化程度也比較低。因此，政府應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)，提高政府投資基金的市場(chǎng)化程度，靈活使用多種管理模式，特殊問題特殊處理，形成單線、垂直的管理機(jī)制，縮短決策周期，提高決策效率，加快政府投資基金切實(shí)落地。

4 ? ? 結(jié) 語

在全面深化改革和轉(zhuǎn)變政府職能的新形勢(shì)下，政府投資基金的發(fā)展與改革對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，應(yīng)大力完善我國(guó)政府投資基金管理制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地政府基金投放比例，加快政府投資基金管理部門內(nèi)部改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，提高市場(chǎng)參與度，因地制宜，靈活投資，提高政府投資基金使用效率。同時(shí)，可利用財(cái)政資金的杠桿作用，對(duì)社會(huì)資本投向進(jìn)行有效引導(dǎo)，形成合力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

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