農(nóng)村生活垃圾分類政策優(yōu)化研究

彭衛(wèi)娟

摘 要：近幾年，很多地方農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量迅猛增長，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境隱患日益突出，已經(jīng)逐漸成為阻礙新農(nóng)村建設的因素。浙江省安吉縣農(nóng)村生活垃圾分類處理工作有力推進，對農(nóng)村廢棄物分類管理體制和管理機制進行大膽探索和嘗試。安吉的農(nóng)村生活垃圾分類政策對其他縣域的生活垃圾分類政策的制定、執(zhí)行、評估和修正都有比較有價值的參考借鑒意義，在中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大環(huán)境下，對改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和促進農(nóng)村生活垃圾分類工作能夠有一定的推動作用。

關鍵詞：農(nóng)村生活垃圾分類;政策優(yōu)化;安吉縣

中圖分類號：F323.22? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）34-0021-03

一、研究背景及意義

近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，農(nóng)民可支配收入不斷提高。農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式都發(fā)生了巨大的變化，農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量迅猛增長，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境隱患日益突出，已經(jīng)逐漸成為阻礙新農(nóng)村建設的因素，成為鄉(xiāng)村振興的一個隱患。浙江省安吉縣自2002年建立農(nóng)村生活垃圾一體化處理體系至今，農(nóng)村生活垃圾集中處理的效率一直保持在較高水平。為進一步促進農(nóng)村生活垃圾的減量化，實現(xiàn)無害化處理和資源化利用，2013年開始安吉逐步在原來的農(nóng)村生活垃圾分類工作的基礎上進行升級，對農(nóng)村生活垃圾分類管理體制和管理機制上進行大膽探索和嘗試。浙江省安吉縣作為“兩山”理念的發(fā)源地，中國新農(nóng)村建設的典范，美麗鄉(xiāng)村建設正如火如荼，農(nóng)村生活垃圾分類處理工作走在全國前列，對其他縣域的生活垃圾分類政策的制定、執(zhí)行、評估和修正都有比較有價值的參考借鑒意義。

二、農(nóng)村生活垃圾的概念及相關基本理論

1.農(nóng)村生活垃圾的概念。農(nóng)村生活垃圾的定義是指在農(nóng)村的日常生活中或者為農(nóng)民日常生活提供服務的活動中產(chǎn)生的固體廢物以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為生活垃圾的固體廢物。

2.公共物品理論。農(nóng)村生活垃圾作為一種低品質資源，對其進行處理具有準公共物品屬性，政府介入管理勢必成為必然，農(nóng)村生活垃圾的處理也必然是一項政府的公共事務。政府的職責是努力降低農(nóng)村生活垃圾處理的邊際成本和盡可能提高工作效率，但由于各級地方政府收到自身財政投入和精力付出的限制，所以政府部門就會通過引入其他主體，與其他主體和私人部門等組成一個多元化的治理模式的方式來共同解決公共物品的“負外部性”的問題。

3.循環(huán)經(jīng)濟理論。循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展遵循“Reduce，Recycle，Resource”的“3R”原則，垃圾分類則是在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展原則的基礎上延伸出“減量化，資源化，無害化”的原則，對生活垃圾進行分類是循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展概念中非常重要的一部分。對循環(huán)經(jīng)濟理論的研究是近年來垃圾分類的理論研究基礎，很多國家很早就已經(jīng)開始以“避免和減少垃圾產(chǎn)生”的減量化觀念作為垃圾治理的指導思想，垃圾分類處理走在國際前列的國家往往都是那些率先走循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展道路的國家。

三、國內(nèi)外農(nóng)村生活垃圾處理經(jīng)驗及現(xiàn)狀

1.國外農(nóng)村生活垃圾分類處理經(jīng)驗。很多發(fā)達國家都是從1970年之后開始逐漸重視農(nóng)村生活垃圾的處理，這個時候開始部分國家出現(xiàn)專業(yè)對生活垃圾進行收運與處理的機構，開始注重控制農(nóng)村生活垃圾帶來的污染。20世紀八九十年代，“盡量避免和減少垃圾產(chǎn)生”的減量化觀念開始在德國和日本等國家萌芽。德國1986年通過了《廢棄物控制及廢棄物管理法》，通過立法把生活垃圾的處理理念從末端處理開始轉移到如何從源頭上減少垃圾產(chǎn)量上來，同時從過去的專業(yè)機構管理逐步延伸到全社會民眾參與到減量和分類的層面上來。20世紀90年代初，一些發(fā)達國家開始重視有利用價值物質的循環(huán)再利用，即垃圾的資源化，德國、日本等專門制定通過了與包裝容器、家用電器等廢棄物回收利用有關的法律法規(guī)。如德國分別于1991年和1994年通過了《包裝廢棄物管理法》和《循環(huán)經(jīng)濟及廢棄物管理法》，日本分別在1997年和1998年開始實施《關于促進容器包裝的分類回收及再利用化的法律》（國內(nèi)一般稱《容器包裝再利用法》）和《特定家庭用機器再商品化法》（國內(nèi)一般稱《家用電器回收法》），完善的法律法規(guī)體系使得這些國家垃圾分類和資源回收利用率有了很大提升，從此開始走上了循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展道路。

2.國內(nèi)農(nóng)村生活垃圾處理現(xiàn)狀。從十六屆五中全會啟動社會主義新農(nóng)村建設到十九大后中央農(nóng)村工作會議以中央一號文件通過了鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略，很多地方政府不斷增加農(nóng)村生活垃圾治理的投入，從資金、技術和政策等方面傾斜助推農(nóng)村生活垃圾分類和無害化處理工作。目前我國大部分農(nóng)村生活垃圾主要采取混合收集、統(tǒng)一運輸和集中處理的形式，越來越重視垃圾分類的宣傳推廣，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境有了較大的提升，生活垃圾處理有一定成效，但在部分經(jīng)濟條件落后的偏遠農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委往往無力承擔建造生活垃圾處理設施和清運處理的高額費用。由于地方政府管理理念、經(jīng)濟發(fā)展水平和不同地區(qū)生活習慣的差異，目前我國各個地方的農(nóng)村生活垃圾管理方式不盡相同，管理水平不一。總的來說，我國大部分農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境正在逐步改善，不過農(nóng)村生活垃圾處理問題仍然任重道遠。

四、浙江省安吉縣農(nóng)村生活垃圾分類政策及實踐現(xiàn)狀

安吉縣自2002年實施生態(tài)立縣發(fā)展戰(zhàn)略、開展美麗鄉(xiāng)村建設以來，創(chuàng)造性地探索美麗鄉(xiāng)村長效管理機制，在2003年就開始在農(nóng)村推行“戶集、村收、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中轉、縣處理”的生活垃圾處理模式，生活垃圾有效集中處理的農(nóng)村比率較高。

1.注重頂層設計，三步走引領。第一步，建立政策體系。安吉縣委縣政府以生態(tài)立縣發(fā)展戰(zhàn)略為起點出發(fā)，把農(nóng)村生活垃圾分類處理工作的推進跟美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建工作結合起來，先后出臺了《中國美麗鄉(xiāng)村生活垃圾分類處理實施辦法》《安吉縣農(nóng)村生活垃圾分類處理規(guī)范》和《中國美麗鄉(xiāng)村生活垃圾分類指導手冊》等一系列文件通知、政策標準和宣傳指導意見，科學、有序推進農(nóng)村生活垃圾分類工作。2014年以來，全縣下發(fā)的各類與農(nóng)村生活垃圾分類有關的文件通知、政策標準和宣傳指導意見多達28個。第二步，落實資金保障。安吉縣新農(nóng)辦為了推動垃圾分類的實時，對創(chuàng)建美麗鄉(xiāng)村過程中能夠落實好垃圾分類工作的行政村，在美麗鄉(xiāng)村長效管理獎勵資金的基礎上額外增加一定比例作為補助。第三步，引導全民參與。在全縣營造鼓勵綠色、低碳生活方式的輿論氛圍，召開農(nóng)村生活垃圾分類專項工作會議，從多方面多角度發(fā)動農(nóng)民進行生活垃圾分類。通過縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村各個層面舉辦形式豐富、活動多樣的垃圾分類比賽來撬動村民參與生活垃圾分類的熱情，激發(fā)農(nóng)民參與并逐步推進垃圾分類工作的積極性和自覺性。

2.科學規(guī)劃布局，穩(wěn)步推進。一是強化部門聯(lián)動。農(nóng)村生活垃圾分類工作量大、牽涉面廣，安吉縣在工作推進中充分調動新農(nóng)辦、城管局、文明辦等各部門共同合作，將《中國美麗鄉(xiāng)村生活垃圾分類指導手冊》《安吉縣農(nóng)村生活垃圾分類處理規(guī)范》等實施標準嚴格落實到位，將垃圾分類工作的開展實施和長效管理納入美麗鄉(xiāng)村長效管理督查。二是鼓勵試點先行。2013年先選取7個積極性最高的行政村開展進行試點，同時把生活垃圾分類納入農(nóng)民培訓計劃，在試點率先進行垃圾分類專項培訓。對試點工作成效和經(jīng)驗進行總結和提煉，形成了廚余垃圾沼氣利用、堆肥處理、烘干碾碎集中處理和生物菌高效處理等五大處理模式，為全縣推廣農(nóng)村生活垃圾分類工作提供了示范和經(jīng)驗。三是堅持有序推進。在鼓勵試點先行的基礎上，有計劃、有步驟地在全縣推開農(nóng)村生活垃圾分類工作。2014—2017年又逐步新增和擴大農(nóng)村生活拉圾分類實施村的數(shù)量范圍，到2017年9月底實現(xiàn)全覆蓋。

3.勇于探索創(chuàng)新，多措并舉。一是村級自主創(chuàng)新。安吉在農(nóng)村生活垃圾分類工作的實施和推進過程中，由于濃厚的“趕學比超”氛圍，涌現(xiàn)出很多村自主創(chuàng)新的模式，如孝豐鎮(zhèn)的橫溪塢村開展的“垃圾不出村”模式，是沒有借鑒的國內(nèi)首創(chuàng)。橫溪塢村的村兩委班子和黨員帶頭，向村民發(fā)放“垃圾要回家，請你幫助它”垃圾分類倡議書和自制的圖文并茂、通俗易懂的垃圾分類方法宣傳冊，同時開設宣傳垃圾分類和指導村民將垃圾變廢為寶的“蛹工坊”，在每月的黨員活動日召集全村的黨員將垃圾變成各種實用美觀的工藝品，通過各種方式實現(xiàn)生活垃圾在村內(nèi)的生態(tài)循環(huán)處理。二是注重技術創(chuàng)新。在常規(guī)方式基礎上，利用互聯(lián)網(wǎng)技術與農(nóng)村生活垃圾分類工作相結合，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術的作用來實施美麗鄉(xiāng)村長效管理，開發(fā)了集管理、監(jiān)督、服務、展示于一體的微信公眾號“鄉(xiāng)村衛(wèi)事”，在微信公眾號上對生活垃圾分類工作做得有特點有成效的行政村進行宣傳。同時，號召市民看到垃圾分類工作沒做好的村進行實時拍攝上傳到公眾號進行爆料，引導村民積極參與農(nóng)村生活垃圾分類和美麗鄉(xiāng)村環(huán)境管護。該微信公眾號自2018年6月1日開始上線，已成為群眾參與監(jiān)督、管理環(huán)境衛(wèi)生的高效手段之一。三是注重模式創(chuàng)新。2016年開始創(chuàng)新試點先行開展垃圾不落地模式，在上墅鄉(xiāng)和天荒坪鎮(zhèn)的余村探索定點投放和定時收集的的新模式，收集過程中確保無垃圾暴露、無落地轉運和無沿途滲漏的“三無”原則，使農(nóng)村生活垃圾管理在垃圾分類基礎上進一步提高。通過試點，總結“余村模式”和“上墅模式”兩種垃圾不落地收集模式的經(jīng)驗，并在全縣及省內(nèi)部分縣市進行了推廣。

4.取得的成效。四年來，安吉縣的農(nóng)村生活垃圾分類工作成效明顯，農(nóng)村環(huán)境質量在原有基礎上進一步提升，農(nóng)民衛(wèi)生習慣和文明素養(yǎng)進一步提升，垃圾資源得到了有效的開發(fā)利用，推動了縣域、特別是鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。

第一，縣域環(huán)境得到顯著提升。通過推進垃圾分類工作更好地實現(xiàn)了農(nóng)村生活垃圾的“減量化、資源化和無害化”，減少了對土壤、水源等環(huán)境的二次污染，減輕了全縣生活垃圾處理的壓力，全面提升了農(nóng)村生活環(huán)境。

第二，農(nóng)民素養(yǎng)得到較好提升。很多村通過婦女主任組織婦女同志開展垃圾分類知識的培訓來帶動村村戶戶的家庭積極參與垃圾分類，通過組織培訓和比賽活動使越來越多的村民養(yǎng)成良好的垃圾分類習慣，培養(yǎng)他們環(huán)境保護的先進理念和生態(tài)文明意識，從整體上提升村民的精神文明素質。

第三，美麗鄉(xiāng)村長效管理體系更加優(yōu)化。在國內(nèi)城市垃圾分類效果不明顯的情況下，率先開展農(nóng)村生活垃圾分類工作，在農(nóng)村垃圾管理體制機制、分類方式、管理體系等方面進行了大膽的探索與創(chuàng)新，有力推動了生態(tài)文明和精神文明建設，持續(xù)保持了美麗鄉(xiāng)村建設引領示范作用，取得了良好的績效。

五、安吉縣農(nóng)村生活垃圾分類政策評價

調研結果顯示，垃圾分類制度實施后，全縣統(tǒng)一部署動員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）大力推進，各行政村積極宣傳和推廣，村民的垃圾分類意識較好，生活環(huán)境與以前相比有顯著改善，但也存在一些問題。

1.長效管理機制不夠完善。垃圾分類是一項持續(xù)的、艱巨的、系統(tǒng)的工作，一方面，安吉的農(nóng)村垃圾分類工作在全省和國內(nèi)都算做得比較出色的;但從另一方面可以看出，安吉目前經(jīng)得起時間考驗的長效管理還有待加強。垃圾分類收運體系長效發(fā)揮作用的體制機制尚不夠完善，確實給長效管理帶來了難度，垃圾分類實施村在實施年之后開展垃圾分類情況的考評機制還有待進一步的完善。

2.宣傳和培訓政策不夠完善。大多數(shù)城鎮(zhèn)和村莊都非常注重基礎設施建設，但不太重視末端的垃圾分類，沒有廣泛地開展組織和動員村民去做具體的垃圾分類工作，導致很多村民參與的積極性不高，并沒有真正形成植根于內(nèi)心的垃圾分類意識。有些農(nóng)戶甚至認為垃圾分類與自己無關，是保潔員的責任，導致一些村的垃圾分類工作處于被動，缺乏長效堅持的群眾基礎。

3.收運體系和機制不夠完善。安吉是“兩山”理念發(fā)源地，實施生態(tài)立縣發(fā)展戰(zhàn)略已久，村民大都具有較強的環(huán)境保護意識，可如果沒有完整、有序的收集、運輸和處置等組成的垃圾末端處置及再利用體系的支持，垃圾分類工作很可能是曇花一現(xiàn)，最終成為勞民傷財?shù)目彰睢?/p>

六、安吉縣農(nóng)村生活垃圾分類政策的優(yōu)化建議

1.加強監(jiān)督和考評，建立健全激勵和懲罰機制。引入相應的激勵和懲罰措施，將考評結果與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及相關人員的績效聯(lián)系起來。建立對居農(nóng)戶的激勵措施，可根據(jù)實際情況通過表彰、發(fā)放獎品、日用品兌換等方式，以獎勵生活垃圾分類做得好的家庭和個人。

2.加大宣傳力度，強化源頭分類意識。農(nóng)村生活垃圾涉及的人多面廣，必須充分發(fā)揮各級部門、新聞媒體的作用，發(fā)揮各類志愿者社會組織的作用，大張旗鼓地開展宣傳，營造氛圍，加大對農(nóng)戶的垃圾分類的宣傳和指導，提升農(nóng)戶參與自覺性和分類準確性。

3.進一步加大創(chuàng)新力度，深化末端分類的長效機制。勇于創(chuàng)新，積極探索各種實施垃圾分類的各種制度和措施，開展垃圾分類的創(chuàng)意比賽，征集大量好的想法，好的做法，好的經(jīng)驗，因村制宜，做出特色，在垃圾分類收運體系長效發(fā)揮作用上尋找更有力的方法和途徑。

4.改革經(jīng)營管理機制，推動發(fā)展垃圾經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)。轉變過去垃圾處理完全由政府控制和單一經(jīng)營的政府職能，由政府主導逐步向政策引導和市場監(jiān)管轉變，制定促進垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的法規(guī)、政策，通過減免稅收、貸款補貼等鼓勵政策促進相關企業(yè)進入該產(chǎn)業(yè)。

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