淺談民生檔案資源體系建設(shè)

黃艷

（宜昌市環(huán)境監(jiān)控與應(yīng)急指揮中心，湖北 宜昌 443000）

黨的十九大報告明確提出：必須堅持以人民為中心。民生是黨和國家的頭等大事，服務(wù)民生顯然也是檔案工作的頭等大事。民生檔案資源體系是檔案工作服務(wù)民生的重要基礎(chǔ)和前提。經(jīng)過幾年的努力，民生檔案資源體系建設(shè)雖然取得長足進展，但由于歷史的原因和諸多因素的制約，普遍存在著文件材料應(yīng)歸檔未歸檔、檔案應(yīng)進館未進館以及規(guī)范化管理程度低、信息化管理程度低、資源整合與共享程度低等“短板”，民生檔案資源體系建設(shè)缺乏戰(zhàn)略思考，離國家的戰(zhàn)略目標尚有相當?shù)木嚯x。基于此，筆者以為，我們目前最需要做的是站在戰(zhàn)略高度，進一步解放思想、更新理念、打破常規(guī)，全面推進民生檔案資源體系建設(shè)，使其更好地適應(yīng)檔案工作服務(wù)民生的需要。

一、基本原則概述

本文所稱民生檔案，是一個集合概念，是指直接涉及民生方面檔案的總稱。其主體由教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、社會救濟等領(lǐng)域以及村街基層政權(quán)組織形成的大量專門檔案構(gòu)成。根據(jù)其形成規(guī)律和特點，在進行資源體系建設(shè)時，應(yīng)始終堅持以下基本原則：

（一）廣泛性原則。

民生檔案涉及領(lǐng)域十分寬泛、涉及人口眾多，這就要求我們在開展建檔歸檔、接受征集等工作時堅持做到應(yīng)收盡收，確保民生檔案的齊全完整，并根據(jù)民生領(lǐng)域和范圍的不斷拓展及時調(diào)整歸檔范圍。對于暫時無法接收的那部分民生檔案，也應(yīng)先行接收檔案數(shù)據(jù)，建立民生檔案數(shù)據(jù)庫。唯其如是，才能確保我們建立的民生檔案體系能夠覆蓋涉及民生的各個領(lǐng)域，覆蓋最廣大的人民群眾。

（二）多元化原則。

一是檔案保管體系多元化。民生檔案形成分散、種類繁多，涉及的檔案構(gòu)成者也極其復雜。由于社會管理體制（包括行政管理體制）和物質(zhì)條件所限，不可能也沒有必要把所有檔案實體集中到一個地方保管。多保管主體、多層面集中統(tǒng)一管理的模式才是我們正確的選擇。二是收集渠道多元化。除了依法依規(guī)接收進館和歸檔外，還應(yīng)采取征集、征購、代管等多種渠道進行收集。三是館（室）藏檔案門類多元化。不僅要將文書檔案收集進館（室），更重要的是要將民生檔案的主體——各類直接涉及民生的專門檔案收進館（室）。就檔案載體而言，除了傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案外，還應(yīng)將電子、音像等新型或特殊載體的檔案收進館（室）。

（三）基層原則。

一般而言，基層的政權(quán)組織和其他社會管理組織的職能活動與廣大人民群眾的切身利益都有密切關(guān)系，其形成的檔案構(gòu)成了民生檔案的主體，是民生檔案資源的主渠道和源頭。因此，民生檔案資源體系建設(shè)的重心必須放在基層，在督導服務(wù)和資源配置等方面應(yīng)向基層檔案館和立檔單位特別是社區(qū)、行政村傾斜。

（四）優(yōu)先原則。

進入本世紀以來，隨著社會發(fā)展水平的提高，廣大人民群眾民生檔案利用需求急劇增長，而民生檔案資源體系建設(shè)卻明顯滯后。這就要求民生檔案資源體系建設(shè)必須實現(xiàn)跨越式發(fā)展，才能盡快縮小這種“剪刀差”。鑒于此，我們必須在經(jīng)費、人力、設(shè)備等資源有限的情況下，優(yōu)先滿足民生檔案資源體系建設(shè)的需要。具體而言，就是要求各級各類檔案館（室）將民生檔案優(yōu)先歸檔、優(yōu)先進館、優(yōu)先進行規(guī)范化整理和數(shù)字化處理。

（五）合法原則。

大力加強民生檔案資源體系建設(shè)，是惠及民生的大好事，但工作中也必須依法依規(guī)辦事，始終堅持有所為有所不為，合法的大力為之，違法的堅決不為，如此才能把好事辦好。主要有二：其一，在資源整合過程中，嚴格遵守《保守國家秘密法》，確保國家秘密的絕對安全；其二，在建檔歸檔時，嚴格依法辦事，注意維護公民包括隱私權(quán)、名譽權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)等在內(nèi)的合法權(quán)益。

二、主體架構(gòu)揮略

與一般檔案一樣，整個民生檔案資源體系由檔案實體管理系統(tǒng)和檔案信息共享系統(tǒng)承載。

民生檔案實體管理系統(tǒng)的骨架，由各級各類檔案館、各級涉民主管部門、基層各涉民組織單位等檔案實體保管主體組成，呈多層級“樹狀結(jié)構(gòu)”。從職能和功能定位看：各級各類檔案館是樞紐；各級涉民主管部門是主渠道；基層各涉民組織和單位是源頭。此外，民間組織、民營企業(yè)、家庭和個人等檔案實體保管主體是民生檔案實體管理系統(tǒng)的補充結(jié)構(gòu)。

民生檔案信息共享系統(tǒng)，以各級各類檔案館、各級涉民主管部門、基層各涉民組織單位等立檔單位為信息供體，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，組成網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的民生檔案信息互聯(lián)系統(tǒng)。一個完備的民生檔案信息共享系統(tǒng)，可以實現(xiàn)可公開民生檔案信息的跨庫檢索和信息資源共享。

各類主體、供體在民生檔案實體管理系統(tǒng)和信息共享系統(tǒng)中的功能、職能和主要任務(wù)，互相聯(lián)系又各不相同且互為補充。具體如下：

（一）各級各類檔案館。

作為民生檔案實體管理系統(tǒng)的樞紐和民生檔案信息的重要供體，檔案館在民生檔案資源體系建設(shè)中主要擔負下列職能和任務(wù)：一是提出民生檔案資源體系建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃。為了適應(yīng)服務(wù)社會特別是服務(wù)民生的需要，各級各類國家綜合檔案館應(yīng)嚴格按照國家檔案局要求，全方位制定民生檔案資源體系建設(shè)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌規(guī)劃民生檔案體系建設(shè)的總體規(guī)模、構(gòu)成要素、建設(shè)進度和預期效果，努力構(gòu)建真正覆蓋人民群眾的門類齊全、內(nèi)容豐富、載體多樣的民生檔案資源體系。各類專業(yè)檔案館也應(yīng)按照檔案行政管理部門統(tǒng)一規(guī)劃和行業(yè)專業(yè)主管部門的要求，制定適合本行業(yè)本專業(yè)民生檔案的發(fā)展戰(zhàn)略。二是建立面向民生的多元館藏體系。要圍繞民生需要，調(diào)整館藏收集導向，改變過去以接收黨政機關(guān)文書檔案為主的做法，強化民生檔案在檔案資源建設(shè)中的地位，突出抓好涉民專門檔案的收集。三是建立適應(yīng)民生檔案管理的技術(shù)保障體系。五是制定科學的技術(shù)規(guī)范和管理制度。四是建立覆蓋民生的信息共享體系。按照優(yōu)先原則，優(yōu)先對已進館的民生檔案進行數(shù)字化處理，建立數(shù)據(jù)庫；按照廣泛性原則，對于暫時無法接收的那部分民生檔案，先行接收檔案數(shù)據(jù)，建立民生檔案信息數(shù)據(jù)庫；以互聯(lián)網(wǎng)站為平臺，建立民生檔案的查閱利用體系，努力實現(xiàn)民生檔案信息的一站式“云檢索”。五是建立惠及民生的指導服務(wù)體系。在取得指導服務(wù)對象有關(guān)單位理解和支持的前提下，為基層涉民單位、社區(qū)、行政村、民營企業(yè)、家庭或個人等建檔管檔提供切實有效的指導和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（二）各級涉民主管部門。

作為民生檔案資源體系建設(shè)的主渠道，涉民主管部門主要擔負以下職能和任務(wù)：一是統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、整體推進主管范圍內(nèi)的民生檔案資源建設(shè)工作。一是要建立健全民生檔案工作規(guī)章制度并嚴格監(jiān)督執(zhí)行。二是要切實加強對民生檔案工作的督導，做到“三同時”：在規(guī)劃、計劃民生工作的同時，規(guī)劃、計劃民生檔案工作；在檢查指導民生工作的同時，檢查指導民生檔案工作；在總結(jié)驗收民生工作的同時，總結(jié)驗收民生檔案工作。三是為基層民生檔案工作排憂解難，提供強有力的保障，營造良好的環(huán)境。二是規(guī)范抓好本單位的民生檔案工作，確保檔案的齊全完整、安全保管和有效利用。三是抓好本系統(tǒng)民生檔案信息資源的整合工作。就基層涉民主管部門而言，應(yīng)按照服務(wù)民生的需要，將本單位庫存的檔案信息與保存在下屬單位的檔案信息進行整合，規(guī)范建立本系統(tǒng)統(tǒng)一的民生檔案信息數(shù)據(jù)庫，方便人民群眾進行一站式檢索。

（三）涉民基層組織和單位。

各涉民基層組織和單位主要包括涉民主管部門的下屬單位、社區(qū)、行政村等單位和組織。作為民生檔案的源頭，在民生檔案資源建設(shè)方面，其共性的職能和任務(wù)主要是：一是建立健全民生檔案工作。將檔案工作納入工作計劃、納入議事日程、納入有關(guān)人員的崗位責任制，起碼應(yīng)做到“有制度、有庫房、有柜架、有專人負責”，集中統(tǒng)一管理本單位形成的全部民生檔案。二是規(guī)范做好文件材料的形成、積累與歸檔工作。當前，就社區(qū)而言，應(yīng)以社區(qū)檔案室為依托，建立健全城市低保戶檔案、“零就業(yè)”家庭檔案等民生檔案，使之成為保管和利用城市民生檔案的基礎(chǔ)平臺。就行政村而言，應(yīng)重點抓好村民檔案、雇主雇工檔案、低收入農(nóng)戶檔案、民情檔案等民生熱點領(lǐng)域建檔工作，使之成為保管和利用農(nóng)村民生檔案的基礎(chǔ)平臺。三是依法依規(guī)做好民生檔案移交進館工作。

三、運作機制綱要

民生檔案資源體系建設(shè)涉及社會很多層面，需要建立和完善的運作機制很多，但就目前而言，亟待建立和完善以下三大機制：

（一）齊抓共管機制。

民生檔案資源體系建設(shè)是一項巨大的社會工程，單靠檔案部門或某幾個部門是遠遠不夠的，必須明確責任，建立齊抓共管的運作機制。各地檔案部門應(yīng)加強與涉民主管部門的溝通和協(xié)作，在當?shù)攸h委、政府的組織領(lǐng)導和綜合協(xié)調(diào)下，將民生檔案資源體系建設(shè)納入本地民生工作的總體部署，納入社會保障、民政、衛(wèi)生、教育、城建等涉民主管部門年度綜合目標管理考核的范圍，形成各負其責、各司其職、齊抓共管的工作格局。

（二）資源整合機制。

民生問題涉及面廣，民生檔案形成主體多而復雜，致使民生檔案資源分散保存于不同的部門和單位，為了實現(xiàn)民生檔案資源最大限度滿足民生需求，必須建立民生檔案資源整合機制。一是建立健全法律規(guī)章和制度體系，科學界定歸檔范圍、進館范圍，明確規(guī)定各類民生檔案的歸屬流向、移交辦法。二是嚴格按規(guī)定將民生檔案實體移交進館。對一時難以進館的重要民生檔案，通過電子文件報送、全文數(shù)字化、目錄移交等方式整合轄區(qū)內(nèi)各類涉及民生的檔案信息和現(xiàn)行文件。三是建立區(qū)域性、多層次、分布式、規(guī)范化的各類民生檔案集群數(shù)據(jù)庫。

（三）良性互動機制。

民生檔案資源體系建設(shè)既是檔案工作的重要組成部分，又是民生工作的重要環(huán)節(jié)，各涉民主管部門暨各司其職又互相聯(lián)系，因此，檔案部門與各涉民主管部門之間、各涉民主管部門之間必須建立良性互動機制，才能全面抓好、整體推進民生檔案資源體系建設(shè)。首先，應(yīng)明確各自的工作重心：檔案部門側(cè)重統(tǒng)籌規(guī)劃和業(yè)務(wù)指導，各民生主管部門側(cè)重抓好本部門本行業(yè)的組織發(fā)動和條件保障工作。二是通過聯(lián)席會議、網(wǎng)絡(luò)在線互動等方式，交流溝通、協(xié)商對話，協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題。三是通過聯(lián)合調(diào)研、聯(lián)合行文等形式，規(guī)范民生檔案資源建設(shè)，協(xié)調(diào)解決民生檔案資源建設(shè)中跨部門跨行業(yè)的檔案歸屬流向等問題。

綜上所述，加強民生檔案資源體系建設(shè)，必須始終堅持前述“五大原則”，必須準確把握三個層面民生檔案保管利用主體的職能和任務(wù)，必須建立和完善“三大機制”，如此才能充分發(fā)揮民生檔案資源體系的整體社會效益，使其真正實現(xiàn)覆蓋廣大人民群眾，最大限度滿足民生需求。