非政府組織參與公共管理的路徑研究

李海濤

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院，湖南 長沙 410128)

一、非政府組織參與公共管理出現(xiàn)的問題

隨著我國改革開放的實(shí)施，市場經(jīng)濟(jì)下非政府組織和市場的協(xié)調(diào)和配合越來越密切，因此經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的合作也越來越緊密。但是隨著經(jīng)濟(jì)一體化的開展，區(qū)域內(nèi)的地方公共管理事務(wù)卻出現(xiàn)了很多問題，在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)區(qū)域的進(jìn)一步發(fā)展。

(一)地方保護(hù)政策大行其道

經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的非政府組織雖然在經(jīng)濟(jì)上對本地的發(fā)展提供了有力的推動作用，但是在當(dāng)?shù)氐墓补芾砩?，卻是缺少與其他地區(qū)的合作。很多非政府組織為了確保自身利益最大化，對于區(qū)域內(nèi)來自其他地方的資源、要素的處理過于謹(jǐn)慎，限制那些可能對本地區(qū)發(fā)展形成競爭威脅的資源流入，限制可能對本地區(qū)發(fā)展有利的資源流出，在很大程度上對于資源和要素的的自然流動造成了影響，地方保護(hù)主義大肆橫行。

(二)行政區(qū)域邊界經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足

在經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)由于非政府組織嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，在各地區(qū)之間的競爭和合作中，行政區(qū)域邊界地區(qū)往往也在很大程度上被視為經(jīng)濟(jì)邊界地區(qū)，因此各非政府組織往往對于這些邊界地區(qū)的財(cái)政撥款較少，防止鄰邊非政府組織從中獲利。各非政府組織都采取這種做法就使得行政區(qū)域內(nèi)的邊界地區(qū)由于財(cái)政投入不足導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，在一定程度上也嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。

(三)資源配置出現(xiàn)分層

由于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不夠健全，目前來看在資源配置方面起主要作用的還是非政府組織，因此各非政府組織不同的行政中心就容易發(fā)展成各個經(jīng)濟(jì)中心，也會由此產(chǎn)生按照行政等級劃分的各層經(jīng)濟(jì)等級。例如，在市級非政府組織的管轄區(qū)域下的資源和要素就由市級非政府組織來配置，讓各種資源僅僅為市級非政府組織和公民服務(wù)，這會阻礙經(jīng)濟(jì)資源和經(jīng)濟(jì)要素的進(jìn)一步流動和配置，使得資源配置不均衡。

二、非政府組織參與公共管理問題出現(xiàn)的原因

(一)各非政府組織追求自身利益最大化

各非政府組織作為最典型的理性人，制定的各項(xiàng)政策和制度都是出于自身利益最大化的原因，這屬于非政府組織的自然本能。非政府組織對于利益追求的錯位和扭曲是非政府組織政策失靈的主要原因。但是，由于在市場經(jīng)濟(jì)的體制下，非政府組織會是較為獨(dú)立的主體，分權(quán)讓非政府組織的職能更加廣泛，權(quán)限更加擴(kuò)張，因此非政府組織具有更大的資源配置的權(quán)利，這會在很大程度上幫助非政府組織追求最大化的利益，長此以往，在資源和要素均有限的競爭環(huán)境中，為追求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的最大化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展行政化的趨勢開始越來越明顯。

(二)政績和職能評估壓力過大

在我國，考核地方官員和非政府組織的一大指標(biāo)就是國民生產(chǎn)總值(GDP)，這一指標(biāo)占據(jù)著考核指標(biāo)的突出位置。而這種能夠通過數(shù)字進(jìn)行量化的考核指標(biāo)僅僅能夠反映經(jīng)濟(jì)總量的增長幅度，并不能綜合反映非政府組織和官員的政績。此外，最大程度決定地方官員仕途是否通暢的指標(biāo)就是政績的好壞，同時政績還關(guān)系著本地非政府組織在國家權(quán)力層級中的地位。這樣就導(dǎo)致非政府組織和官員一味追求高GDP，而不考慮當(dāng)?shù)氐墓补芾硎聞?wù)是否做到位，公共管理能力是否得到有效提高。由此可見，高壓力的政績考核體系會在很大程度上影響公共管理的效率和效果。

三、非政府組織參與公共管理創(chuàng)新對策

部分區(qū)域經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)意識到當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體下地方公共管理存在的問題，也及時采取了相應(yīng)的解決措施，這些措施往往就是通過合并、分割行政區(qū)域來重新分配非政府組織的職能。然而長遠(yuǎn)來看，這些做法其實(shí)并不能從根本上解決問題，因?yàn)樵谥匦逻M(jìn)行合并和分割行政區(qū)域一段時間后，這些問題還是會重新顯現(xiàn)出來。因此為了從根本上解決這些問題，就要摒棄傳統(tǒng)的思路，尋找公共管理的創(chuàng)新對策。

(一)加強(qiáng)非政府組織間的合作

上文提到了復(fù)合行政，這是通過非政府組織治理理念的創(chuàng)新促進(jìn)非政府組織和社會主體之間的良性互動。但是，為進(jìn)一步創(chuàng)新非政府組織公共管理體系和手段，就要加快各非政府組織之間的合作。在非政府組織之間的合作中容易出現(xiàn)囚徒困境，這是一種博弈論，是指在各個非政府組織進(jìn)行決策時，能夠讓自身利益最大化的決策卻會造成區(qū)域的利益最小化。只有各非政府組織能夠長期合作，或者各非政府組織能夠在外界力量的約束下，各個非政府組織才有可能制定出對自身和區(qū)域整體都有利的決策。如果能夠加強(qiáng)各非政府組織之間的長期合作，促進(jìn)之間的良性互動，就能夠很好的解決囚徒困境。

而決定各非政府組織是夠能夠保持長期合作的重要因素之一就是良好的制度環(huán)境和合理的組織安排。這是因?yàn)?，各非政府組織之間的合作和互動往往是通過上級非政府組織的指令和引導(dǎo)形成的，但是這一傳統(tǒng)做法使得各非政府組織處于被動地位，因此，加大各非政府組織之間的溝通和協(xié)調(diào)，用以代替?zhèn)鹘y(tǒng)的上級下達(dá)命令下級執(zhí)行命令的方式，能夠最大程度確保政策的有效執(zhí)行，從而有利于地方公共管理的有效運(yùn)行。

(二)從實(shí)際出發(fā)，制定科學(xué)合理的公共管理政策

要從實(shí)際情況出發(fā)，全面分析研究當(dāng)?shù)胤钦M織公共管理事務(wù)的現(xiàn)實(shí)問題，建立經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的公共資源管理體制，健全公共管理機(jī)制。此外，由于僅僅追求當(dāng)?shù)胤钦M織的利益最大化并不能確保區(qū)域整體的利益最大，甚至可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的公共管理政策失調(diào)。因此，要因地制宜地建立起公共管理治理體系，從根本上解決當(dāng)?shù)胤钦M織的公共管理問題。

四、結(jié)束語

創(chuàng)新公共管理，實(shí)現(xiàn)資源、要素、管理權(quán)限的科學(xué)合理分配，確保各非政府組織之間的合作達(dá)成共識，實(shí)現(xiàn)治理能力和治理體系的多元化和現(xiàn)代化，是目前各非政府組織需要重視的問題。這一進(jìn)程中，需要各級非政府組織打破傳統(tǒng)思想的束縛，破除等級森嚴(yán)的權(quán)利制度，加強(qiáng)與區(qū)域內(nèi)其他非政府組織之間的交流和合作，通過協(xié)調(diào)和協(xié)商的手段對公共管理事務(wù)進(jìn)行處理，從根本上促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)一步發(fā)展。