通向鄉(xiāng)村善治之路

國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部部長 葉興慶

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中一個很重要的要求，就是治理有效。在中國這樣一個國家，要實現治理體系和治理能力的現代化，我們認為對鄉(xiāng)村善治的重要性怎么強調都不過分。實現鄉(xiāng)村善治，要明白我們正在經歷什么變化、是在什么基礎上追求善治的目標。

第一個大的變化，是農民跟土地的關系。改革開放初期，土地所有權跟土地承包經營權分離，把農民從集體統(tǒng)一勞動、統(tǒng)一分配的體制中解放出來，農民獲得了自由勞動的權利?！叭龣喾种谩卑艳r民從家家包地、戶戶種田的困境中解放出來。最大的制度性成果是讓農民可以自由支配勞動時間，也為后來農民的市民化提供了制度基礎。

第二個大的變化，是農民與國家的關系。農業(yè)作為一個產業(yè)來說，原來是要收稅的，2004年以后不僅不收稅，還給農民補貼。在農村基礎設施和公共服務領域，以前是靠加重農民負擔來維持的。從十六大以后，不斷推出了新農合制度、農村義務教育“兩免一補”制度、農村低保制度，還有新農保制度等。農民與國家關系的歷史性變化，實質是把農業(yè)從工業(yè)化原始積累者的角色中解放出來，把農民從非國民待遇的歧視性地位中解放出來。

第三個大的變化，是農民跟村社的關系。取消人民公社后，農村實行“鄉(xiāng)政村治”的治理體制，鄉(xiāng)一級建立政府組織，村一級建立自治組織。這個體制在過去30多年中發(fā)揮了重要作用，在未來促進鄉(xiāng)村振興、建立現代化強國的進程中還會繼續(xù)發(fā)揮巨大作用。

隨著時代的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理體制會面臨很多困難。必須以改革創(chuàng)新的思路，進一步健全鄉(xiāng)村治理體制機制。核心是堅持自治、法治、德治相結合。

在自治方面，最根本的是要根據時代的變化，根據發(fā)展階段的變化，厘清村級自治組織功能的變化。比較重要的一點就是推動鄉(xiāng)村治理重心的下移，根據村務內涵的變化來設置治理的半徑。還要注意的是，在自治體系里，除了村民委員會這樣一個法定組織以外，還有大量新型的社會組織，包括各種理事會，要充分發(fā)揮它們的作用。對新的治理主體，包括告老還鄉(xiāng)的干部、教師，他們是新鄉(xiāng)賢，要注重發(fā)揮他們在鄉(xiāng)村自治中的作用。另外，要深化集體產權制度改革。從長遠看，集體經濟組織承擔的很多公共產品供給職能，應該交給政府；集體經濟組織也承擔著很多村民自治的功能，應該剝離出來交給村民自治組織。通過這樣“兩個剝離”以后，集體經濟組織本身就變?yōu)橐粋€純粹的市場主體，這是改革的方向。

在法治方面，要樹立依法治村、依法治鄉(xiāng)的理念。重視法治的作用，有一個前提或者是有一個基礎，就是要有良法可依。沒有良法，法治是無源之水、無本之末?，F在的《農業(yè)法》《農村土地承包法》和《土地管理法》等一系列法律都需要修改，還有新的法律空白需要填補，包括《鄉(xiāng)村振興促進法》《農村集體經濟組織法》等。

在德治方面，要強化道德教化作用。引導農民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家。要建立道德激勵約束機制，引導農民自我管理、自我教育、自我服務、自我提高，實現家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽。德治與法治、自治最大的區(qū)別，是約束力不強，但有利于降低自治和法治的成本。

“三治”各有適用范圍，必須把握好各自的邊界。從長遠看，按照依法治國的理念，適用自治的事情會逐步衰減，鄉(xiāng)村的村落共同體與城市的社區(qū)共同體在基本職能和運行機制上應是逐步趨同的。