邁向有效治理：社區(qū)治理的制度邏輯與實(shí)踐策略
——基于S市社區(qū)書記的訪談研究

于鐵山

（東莞理工學(xué)院法律與社會(huì)工作學(xué)院，廣東 東莞，523808）

社區(qū)是城市的神經(jīng)末梢，也是城市治理的基石，所謂“社區(qū)不牢，地動(dòng)山搖”。隨著社會(huì)治理權(quán)力和重點(diǎn)不斷向社區(qū)下沉，社區(qū)治理的重要性日益凸顯；與之相對(duì)的，社區(qū)在治理體系中的制度定位與社區(qū)治理的專業(yè)性存在一定的張力，從而深刻地影響著社區(qū)治理的效果。社區(qū)治理的內(nèi)容包羅萬象，大致涵蓋了安全、法制、健康、人口與計(jì)生、出租屋管理、群體性事件與上訪、社會(huì)保障、文化、環(huán)境衛(wèi)生、市容秩序、小區(qū)消防設(shè)施以及上級(jí)交辦的事務(wù)等。面對(duì)如此繁縟的治理任務(wù)，作為社區(qū)治理重要角色的社區(qū)書記是如何行動(dòng)的？對(duì)于他們而言，既實(shí)現(xiàn)對(duì)上按照制度辦事，又對(duì)下能滿足社區(qū)居民的真正需求的治理何以可能？在這個(gè)意義上，本研究的核心問題是以社區(qū)書記為核心治理主體的社區(qū)治理是在什么樣的實(shí)踐邏輯下進(jìn)行的。

一、文獻(xiàn)回顧與研究框架

長期以來，在基層治理的研究和實(shí)踐之中，一方面正式權(quán)力的非正式運(yùn)作受到了廣泛關(guān)注，[1]另一方面經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化也深刻影響著社區(qū)治理，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求下，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)在悄然發(fā)生變化。首先，針對(duì)社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位弱化、黨組織和黨員管理不到位等問題，需要強(qiáng)化社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中發(fā)揮的領(lǐng)導(dǎo)作用；[2]其次，國家與社會(huì)的分析框架對(duì)于社區(qū)治理研究具有指導(dǎo)意義，但是不能將社會(huì)與社區(qū)劃等號(hào)，社區(qū)是國家政權(quán)建設(shè)的“最后一公里”，在國家治理體系中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用；同時(shí)社區(qū)承擔(dān)了單位制解體留下來的治理任務(wù)，社區(qū)治理不僅是國家基層政權(quán)建設(shè)的過程，也是基層社會(huì)發(fā)育的過程。[3]隨著社區(qū)治理理念的變化，社區(qū)的資源配置機(jī)制也隨之發(fā)生了變化?！耙孕枨鬄閷?dǎo)向、以項(xiàng)目為載體的服務(wù)供給模式”成為社區(qū)治理創(chuàng)新的一種有益嘗試。[4]詹秀員運(yùn)用社區(qū)權(quán)力探索法考察了中國臺(tái)灣地區(qū)的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)，該研究有助于更好地理解社區(qū)治理的獨(dú)特性。[5]愛爾蘭長達(dá)20年的第二代社區(qū)發(fā)展案例則很好地說明了社區(qū)發(fā)展需根植于社區(qū)共享的價(jià)值觀念，社區(qū)應(yīng)與政府共享著良好和諧的合作伙伴關(guān)系。[6]

與社會(huì)服務(wù)相似，社區(qū)治理實(shí)踐中也面臨著社會(huì)組織去邊界化與邊界再生產(chǎn)的雙重邏輯。[7]這突出地表現(xiàn)在社區(qū)治理在基層治理中對(duì)國家與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)，社區(qū)是國家政權(quán)建設(shè)的下沉空間，成為國家治理的基本單元。[8]因而社區(qū)治理仍然是國家治理的延伸；同時(shí)社區(qū)治理與社區(qū)居民的日常生活息息相關(guān)，社區(qū)治理的好壞事關(guān)國家治理能力建設(shè)。

根據(jù)研究視角的差異，我們可以將以往的社區(qū)治理研究分為治理主體視角與治理方式視角。從治理主體視角出發(fā)，社區(qū)治理的主體在不斷發(fā)生變化，社區(qū)治理從傳統(tǒng)的單位社區(qū)治理轉(zhuǎn)向政府主導(dǎo)的行政社區(qū)治理，繼而邁向多元社區(qū)治理。[9]長期以來，社區(qū)治理的方式多采用行政手段，但隨著社區(qū)居民流動(dòng)性的增加和社區(qū)居民需求的分化，社區(qū)治理變得更為復(fù)雜，所以社區(qū)治理應(yīng)積極回應(yīng)居民的社會(huì)需求。

從治理的有效性來看，社區(qū)治理效果有好壞之分，根據(jù)治理的技術(shù)含量高低可以劃分為專業(yè)化治理與非專業(yè)化治理，根據(jù)治理的制度化程度可以劃分為正式制度與非正式制度。對(duì)這些劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行交互組合，我們可以形成四種類型的社區(qū)治理模式(如表1所示)。

表1 社區(qū)治理類型

眾所周知，專業(yè)治理強(qiáng)調(diào)技術(shù)治理，遵循工具性原則，制度主義強(qiáng)調(diào)合法性機(jī)制的重要性。社區(qū)治理是制度環(huán)境的產(chǎn)物，制度環(huán)境要求社區(qū)治理服從“合法性”機(jī)制，而不管這些治理形式是否有效。因此，社區(qū)治理試圖在治理的制度化與有效性之間尋找一種結(jié)構(gòu)平衡。本研究重點(diǎn)關(guān)注社區(qū)治理的制度邏輯與實(shí)踐策略。

S市是我國改革開放的前沿地帶，是我國社區(qū)治理的樣本之一，近年來S市基本形成了以社區(qū)書記與社區(qū)工作站一肩挑的治理模式。本研究采用深度個(gè)案訪談法，對(duì)S市N區(qū)社區(qū)書記群體進(jìn)行深度訪談，訪談對(duì)象情況見表2。本研究通過參與觀察與個(gè)案訪談獲取調(diào)查資料，將社區(qū)書記置于社區(qū)治理的框架下考察社區(qū)治理的制度環(huán)境與治理效果。

目前，S市共有社區(qū)書記637人，社區(qū)書記呈現(xiàn)出三方面的特征。一是全市的社區(qū)書記以壯年為主，在年齡構(gòu)成上，30歲以下僅有1人，31—45歲共357人，占比56%，46—50歲共195人，占比31%，51歲以上共84人，占比13%。①這說明，社區(qū)書記群體正處于可發(fā)揮重要治理功能的年齡。二是全市社區(qū)書記普遍接受過大專及以上教育，在學(xué)歷結(jié)構(gòu)上，大專以下的有65人，占比10%；大專學(xué)歷的有331人，占比52%；本科學(xué)歷的有236人，占比37%；②研究生及以上學(xué)歷的有5人，占比1%。三是全市社區(qū)書記任職時(shí)間較長，在連續(xù)任職時(shí)間方面，任職不滿3年者為231人，占比36%；任職滿3年不滿6年者有146人，占比23%；滿6年及以上者有260人，占比41%。③這說明社區(qū)書記的任職較為穩(wěn)定，有利于社區(qū)治理理念和實(shí)踐的長期性和連續(xù)性。

表2 社區(qū)書記訪談對(duì)象

二、正式制度邏輯下社區(qū)治理的低效與成因

在現(xiàn)行的行政化管理背景下，社區(qū)治理績效的考核以社區(qū)書記為主。作為社區(qū)治理的一把手，社區(qū)書記承擔(dān)了社區(qū)治理的主體責(zé)任，對(duì)于某些條線工作，社區(qū)書記承擔(dān)著“一票否決”的責(zé)任壓力和風(fēng)險(xiǎn)。通過訪談社區(qū)書記“社區(qū)治理最難的事情是什么”大致可以考察社區(qū)治理的主要壓力來源。

訪談對(duì)象qzw認(rèn)為，2000年初建設(shè)的社區(qū)微利房，環(huán)境各方面臟亂差，治理壓力較大。

訪談對(duì)象whx則認(rèn)為，社區(qū)治理壓力來源有三個(gè)方面：一是因?yàn)槔习傩丈显L引發(fā)的群體事件會(huì)受到上級(jí)追責(zé)；二是安全方面始終繃著一根弦，甚至達(dá)到睡不著覺的程度；三是無法滿足社區(qū)居民多樣化的需求。

訪談對(duì)象lzp認(rèn)為，作為社區(qū)書記，每天疲于應(yīng)付上級(jí)各類考核，從市到區(qū)，上級(jí)各個(gè)部門均要考核社區(qū)，導(dǎo)致安全排查表面化，甚至為了應(yīng)對(duì)考核而抄寫臺(tái)賬，沒有時(shí)間精力去做民生實(shí)事。

訪談對(duì)象ycj則指出，安全生產(chǎn)、城市管理、計(jì)劃生育與出租屋管理是主要的工作壓力來源。

訪談對(duì)象xyf強(qiáng)調(diào)，因?yàn)檎煌到y(tǒng)部門數(shù)據(jù)不連通，比如計(jì)生與出租屋的信息，無法互相導(dǎo)入，導(dǎo)致大量重復(fù)性工作。

通過上述訪談可知，盡管各個(gè)社區(qū)面臨的問題有所不同，但是社區(qū)治理的專業(yè)化與考核機(jī)制是社區(qū)書記面臨的共同問題，在正式的制度設(shè)計(jì)層面，社區(qū)被不斷壓縮，整個(gè)社區(qū)場域并沒有獲得治理的主體性，而是一種國家權(quán)力建設(shè)的場所。[10]在社區(qū)治理的框架下，社區(qū)的行政、政治重要性日益凸顯，而社區(qū)治理的空間卻受到一定的擠壓。這種治理的張力因社區(qū)治理的難易程度而不斷變動(dòng)。其中，導(dǎo)致上述治理壓力和治理主體性受限的主要原因可以從正式制度設(shè)置及其執(zhí)行過程來檢視。

(一) 正式制度的低供給與社區(qū)治理低效

眾所周知，招標(biāo)是一種典型的正式制度設(shè)置，然而招標(biāo)制度的有效性卻受到廣泛質(zhì)疑。在訪談對(duì)象看來，招標(biāo)制度是低效社區(qū)治理的重要根源，從社區(qū)在正式制度層面所處的位置來看，招標(biāo)制度折射出社區(qū)定位不清晰，特別是社區(qū)在權(quán)力配置上地位低。如社區(qū)開展會(huì)前征集座談會(huì)，必須依賴街道邀請(qǐng)，這導(dǎo)致社區(qū)往往被排除在招標(biāo)制度之外，難以真正反映社區(qū)層面的實(shí)際需求和問題樣態(tài)，同時(shí)，由于身份所限，社區(qū)無執(zhí)法權(quán)，極易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不等等情況。筆者認(rèn)為，社區(qū)治理的困境實(shí)則是社區(qū)治理制度供給不足帶來的社區(qū)治理低效問題。

訪談對(duì)象lzp以社區(qū)“四點(diǎn)半課堂”為例指出，每個(gè)社區(qū)由社工來承接四點(diǎn)半課堂任務(wù)，但是社工的工作也不保證，師資水平有限，大部分社工的文化程度不能教相關(guān)課程。因而現(xiàn)在四點(diǎn)半課堂對(duì)學(xué)生缺乏足夠的吸引力，解決之策在于招聘具有心理學(xué)、教育學(xué)教學(xué)水平的工作人員。

訪談對(duì)象ycj以社區(qū)保潔為例指出，保潔公司招投標(biāo)包括處理生活垃圾，但是建筑垃圾不包括在內(nèi)，最終建筑垃圾仍由社區(qū)去處理，社區(qū)對(duì)于保潔公司缺乏約束力，進(jìn)而影響社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生。

上述訪談分別表明，正式制度供給不足的表現(xiàn)之一就是，招標(biāo)制度購買的社工服務(wù)或者保潔服務(wù)與社區(qū)實(shí)際需求之間存在脫節(jié)之處；換言之，社區(qū)無法參與到招標(biāo)項(xiàng)目中，社區(qū)的真正需求游離于招標(biāo)之外。

低效的社區(qū)治理至少源于兩個(gè)方面的原因。一是政府購買的服務(wù)內(nèi)容單一，無法滿足社區(qū)需求的多樣化要求。正如訪談對(duì)象lzp所言，社區(qū)需求具有多樣化，居民的需求各不相同，服務(wù)供給難以滿足居民的需求。二是受制于社區(qū)治理的單向資源依賴。這主要表現(xiàn)為政府發(fā)包的時(shí)候，招標(biāo)的價(jià)格太低，按照這個(gè)價(jià)格中標(biāo)，服務(wù)提供方很難達(dá)到要求，招標(biāo)的機(jī)制是價(jià)低者得，而不是性價(jià)比最高者得，導(dǎo)致的結(jié)果是價(jià)格低，服務(wù)質(zhì)量就無法保證。

正式制度供給不足的表現(xiàn)之二就是官僚組織的運(yùn)行效率較低，在行政審批方面比較滯后，難以滿足民眾的需求。

訪談對(duì)象ycj指出，下水道的溢出問題在城中村較為普遍，居民對(duì)此問題十分關(guān)注，社區(qū)因權(quán)限所致無法解決這個(gè)問題，因?yàn)檫@個(gè)問題尚未納入民生微實(shí)事，故需要層層審批，拖延較長時(shí)間，沒有及時(shí)解決。

調(diào)查對(duì)象hjl反映兩個(gè)社區(qū)服務(wù)面臨困境的例子。社區(qū)圖書室屬于社區(qū)文化服務(wù)的重要場所，LX社區(qū)沒有配備專職工作人員，往年是從福利彩票公益金開支聘請(qǐng)LX社區(qū)居民從事相關(guān)工作，這兩年因?yàn)楦＠势惫娼痦?xiàng)目不再資助，社區(qū)圖書室繼而關(guān)閉，引發(fā)眾多居民不滿。LX社區(qū)跟街道反映居民的意見，上級(jí)部門認(rèn)為福利彩票公益金不能做這類開支，所以關(guān)閉了。另外一個(gè)例子是街道文體站有前期一次性投入，后期的管理也沒有跟上。

上述訪談案例是當(dāng)前社區(qū)治理問題的縮影，社區(qū)治理缺乏完善的頂層設(shè)計(jì)，社區(qū)治理應(yīng)從“一刀切”轉(zhuǎn)向“差別化”。

社區(qū)治理制度供給不足的弊端之三是人才流失比較嚴(yán)重，社區(qū)人員身份“復(fù)雜化”。社區(qū)工作人員來源渠道不同，成分復(fù)雜多樣，人員素質(zhì)參差不齊。他們的工資標(biāo)準(zhǔn)不一，各區(qū)之間也有差異。另外，由于工作站性質(zhì)不明，社區(qū)工作人員缺乏職業(yè)晉升通道，發(fā)展前景不明朗，退休后養(yǎng)老保障待遇較低。這諸多因素較大程度影響了社區(qū)工作人員的積極性，也容易導(dǎo)致人員流失、基層隊(duì)伍不穩(wěn)定，從而直接影響到社區(qū)工作的成效。

訪談對(duì)象ycj指出，社區(qū)工作人員高流動(dòng)性與數(shù)量不足會(huì)影響社區(qū)治理工作的正常開展，如SHJ社區(qū)離職一個(gè)人，街道半年都補(bǔ)充不了，協(xié)管員的流失率也十分驚人。

隨著后工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速分化，人們的需求結(jié)構(gòu)變得日益復(fù)雜。慣于提供低標(biāo)準(zhǔn)、同質(zhì)性公共產(chǎn)品的傳統(tǒng)公共服務(wù)體系遇到了更新的挑戰(zhàn)，而政府僅憑自身力量無法對(duì)此做出及時(shí)有效的回應(yīng)。

社區(qū)治理供給不足的三個(gè)弊端表明，在現(xiàn)行的政府購買服務(wù)制度背景下，社區(qū)淪為社區(qū)治理最為兜底的行政化單元，但在治理結(jié)構(gòu)中卻不具有相應(yīng)的合法性地位和結(jié)構(gòu)性位置，導(dǎo)致上面執(zhí)行政策與下面實(shí)施政策之間的分離與分化。特別是社區(qū)治理的制度供給難以滿足社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)需要，在很大程度上，這種現(xiàn)象體現(xiàn)出一種“上下分離”而非“上下分合”的治理邏輯。[11]

(二) 正式制度的單向度與社區(qū)治理困境

眾所周知，考核制度是衡量社區(qū)治理效果的主要手段，社區(qū)治理的低效表現(xiàn)為社區(qū)治理主體缺乏專業(yè)化的知識(shí)，卻承擔(dān)了社區(qū)治理的核心責(zé)任。當(dāng)前社區(qū)治理手段單一化、社區(qū)治理水平業(yè)余化以及考核機(jī)制不對(duì)稱等，導(dǎo)致社區(qū)治理的考核機(jī)制流于形式，使得行政化手段占據(jù)主導(dǎo)。這種實(shí)然做法與理念上追求社區(qū)作為居民自治單元的狀態(tài)之間存在“名實(shí)分離”的悖論。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理考核制度呈現(xiàn)出一種單向度的特征，社區(qū)書記努力在制度層面滿足上級(jí)的考核治理目標(biāo)，而往往忽視社區(qū)居民的需求。社區(qū)治理所倚重的技術(shù)治理以制度的形式存在，社區(qū)書記在技術(shù)治理過程中卻面臨多重身份的考核。兩個(gè)例子比較能說明這個(gè)問題。

訪談對(duì)象ycj認(rèn)為，現(xiàn)有的考核機(jī)制對(duì)自己非常不利，自己所在的城中村本身先天不足，與從前相比，城中村市容與治安已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化，目前僅能處于合格水平，排名倒數(shù)第一。

訪談對(duì)象xyf說，其所在的SZW社區(qū)有一條中心河，這條臭河一直困擾SZW社區(qū)16個(gè)樓盤的居民，是居民民生投訴率最高的問題，居民認(rèn)為購買的高價(jià)樓盤與河流環(huán)境不匹配，為此社區(qū)也開過民主生活會(huì)，并邀請(qǐng)市環(huán)保局過來，但政府間存在推諉工作的嫌疑，社區(qū)層面一直無法解決這個(gè)問題。

上述訪談道出了社區(qū)書記經(jīng)常遇到的問題，社區(qū)無法承擔(dān)協(xié)調(diào)不同職能部門之間的關(guān)系，受挫感比較強(qiáng)烈，這種結(jié)構(gòu)性矛盾是社區(qū)治理低效的重要成因之一。

訪談對(duì)象qzw認(rèn)為，屬地屬于社區(qū)管轄范圍，業(yè)主不在社區(qū)范圍內(nèi)，很多東西管不到位，想管而不得，如社區(qū)店鋪由市住建局管理，執(zhí)法碰到很多問題。

訪談對(duì)象hlf則認(rèn)為，社區(qū)治理需要專業(yè)的資質(zhì)檢查，上級(jí)部門應(yīng)該把專業(yè)人員力量下沉到基層，把有專業(yè)技能的人捆綁到社區(qū)，參加排查整治。

誠然社區(qū)治理應(yīng)該遵循問題導(dǎo)向，但目前的社區(qū)治理實(shí)行“誰發(fā)現(xiàn)誰解決”的邏輯，這樣在治理過程中容易陷入了惡性的治理循環(huán)，即社區(qū)發(fā)現(xiàn)問題可以上報(bào)，上級(jí)卻要求上報(bào)單位解決問題，從而導(dǎo)致社區(qū)不愿意上報(bào)或“選擇性上報(bào)”。這是因?yàn)樯鐓^(qū)上報(bào)問題可能無法解決問題，更有可能被貼上“治理不善”的標(biāo)簽，產(chǎn)生制度的負(fù)功能，導(dǎo)致社區(qū)碰到真正的問題不敢上報(bào)，為社區(qū)治理埋下隱患。

同時(shí)對(duì)于社區(qū)的治理訴求，缺乏一種良性的互動(dòng)機(jī)制，很難從正式制度層面進(jìn)行回應(yīng)，即社區(qū)治理更多的是被動(dòng)式治理。

訪談對(duì)象ycj談及的消防安檢考核問題具有一定的代表性，區(qū)層面消防部門作為專業(yè)人員應(yīng)多指導(dǎo)社區(qū)開展消防安全工作，而非簡單考核社區(qū)的消防工作。

訪談對(duì)象lzp認(rèn)為，扣分也扣不了他的工資，對(duì)大會(huì)通報(bào)毫不在乎。

訪談對(duì)象lzp對(duì)于考核的態(tài)度代表了一批社區(qū)書記的心聲，由于社區(qū)的考核與經(jīng)濟(jì)績效并不掛鉤，所以導(dǎo)致社區(qū)書記對(duì)于考核雖心生不滿，但是卻不愿意改變現(xiàn)狀，采取一種“無所謂”的日?？?fàn)幏绞健?/p>

正式制度的單向度反映出社區(qū)治理一個(gè)重要的現(xiàn)象，即在現(xiàn)行的強(qiáng)制性、非誘導(dǎo)性考核制度下，社區(qū)工作人員都是在一種壓力型體制之下進(jìn)行社區(qū)治理。在很多時(shí)候主要是為了應(yīng)付上面交給的各項(xiàng)任務(wù)和各項(xiàng)檢查，而本應(yīng)扮演的社區(qū)工作者角色和身份則被扭曲為各種行政檢查、行政考核的主要工具。當(dāng)出現(xiàn)社區(qū)層面難以有效應(yīng)對(duì)上面交付的各項(xiàng)任務(wù)時(shí)，會(huì)出現(xiàn)社區(qū)主體對(duì)于上級(jí)指令的選擇性應(yīng)付現(xiàn)象。[12]這也說明，基層治理實(shí)踐中始終存在著符合各自偏好的治理策略，如果缺乏整合，這種分化的治理將難以促進(jìn)基層治理的有效性。

(三) 正式制度的硬約束與社區(qū)“?！薄爸巍狈蛛x

有效的社區(qū)治理應(yīng)該是讓專業(yè)的人做專業(yè)的事情，而現(xiàn)實(shí)的社區(qū)治理存在著明顯的專治分離的局面。所謂“?！薄爸巍狈蛛x，是指社區(qū)治理的主體并不具備專業(yè)的知識(shí)，導(dǎo)致眾多社區(qū)治理流于形式化與表面化。從社區(qū)治理體系現(xiàn)代化的角度來看，專治融合才能破除當(dāng)前的困境。

訪談對(duì)象hlf在查違方面的例子具有一定的代表性。社區(qū)因?yàn)樾l(wèi)星拍照?qǐng)D案發(fā)生變化而在查違方面被扣分，社區(qū)書記認(rèn)為扣分有點(diǎn)牽強(qiáng)，因?yàn)樯鐓^(qū)在收到整改通知后及時(shí)上報(bào)了相關(guān)情況，并且愿意配合執(zhí)法部門整治，社區(qū)因?yàn)椴痪哂邢鄳?yīng)的專業(yè)知識(shí)而無法解決問題，因此社區(qū)治理應(yīng)該采取引入專業(yè)的隊(duì)伍治理，走社區(qū)治理精細(xì)化道路。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理面臨的問題比較普遍，缺乏專業(yè)知識(shí)，沒有專業(yè)指導(dǎo)，沒有能力發(fā)現(xiàn)問題，這說明社區(qū)治理的制度設(shè)計(jì)尚不正式。以出租屋與計(jì)劃生育信息采集為例，SHJ社區(qū)將近3萬人口，每年的信息采集達(dá)到1.5～1.8萬條，流動(dòng)人口過半，流動(dòng)人員信息的采集任務(wù)繁重，公安出租屋采集率要達(dá)到95%以上，④由于公安支援的力量有限，社區(qū)工作人員上門采集甚至遭遇人身傷害。

同樣發(fā)生在SHJ社區(qū)，社區(qū)書記ycj排查一個(gè)使用生物原油的企業(yè)時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于生物原油不是煤氣，社區(qū)書記無法分辨使用的原油是否符合規(guī)定，通過街道聯(lián)系區(qū)安監(jiān)局一位專家得知生物原油是一個(gè)新興種類，但是專家也沒有給出一個(gè)關(guān)于使用生物原油是否合規(guī)的明確答復(fù)。

社區(qū)治理的泛化與專業(yè)人才資源之間的短缺是社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性問題，特別是常規(guī)社區(qū)治理與運(yùn)動(dòng)社區(qū)治理之間，難以體現(xiàn)社區(qū)內(nèi)在的“社區(qū)性”特質(zhì)。[13]

三、邁向有效社會(huì)治理的行動(dòng)策略

面對(duì)正式的制度安排，包括招標(biāo)制度、考核機(jī)制與專治分離的現(xiàn)狀，社區(qū)書記采取何種應(yīng)對(duì)策略，這種行動(dòng)策略的背后是一種怎樣的隱喻。實(shí)證研究的結(jié)果表明，基層社區(qū)治理主體更傾向于尋求符合實(shí)際的策略來開展社區(qū)治理，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的有效運(yùn)作。

(一) 上下“協(xié)商”：正式制度的非正式運(yùn)作

面對(duì)上級(jí)各項(xiàng)工作的安排與考核，社區(qū)書記的應(yīng)對(duì)策略帶有強(qiáng)烈的非正式色彩，體現(xiàn)了社區(qū)治理中正式制度的非正式運(yùn)作行動(dòng)策略，這與以往研究結(jié)論相一致。[14]在正式制度層面，由于政府職能支持相對(duì)滯后，甚至上級(jí)部門存在相互推諉的嫌疑。在考核制度的擠壓下，社區(qū)治理尋求一種非正式應(yīng)對(duì)。

訪談對(duì)象qzw直言，通過跟管理部門“打成一片”，相互給面子去管理，如SPS社區(qū)的辦公用房提交申請(qǐng)報(bào)告一直沒有得到解決，后面通過個(gè)人關(guān)系得以解決。

訪談對(duì)象qzw的做法代表社區(qū)書記的工作方法，所謂正式制度的非正式運(yùn)作是指正式層面無法奏效，通過私人層面的關(guān)系來解決工作中遇到的問題是一種比較普遍的做法。

訪談對(duì)象lzp認(rèn)為，部分職能部門對(duì)社區(qū)的滲透不夠，包括工商這一塊的市場監(jiān)管，如針對(duì)禽流感的排查，均由社區(qū)去管理、去維護(hù)、去檢查，很多管工商的人不到位。

同時(shí)社區(qū)治理主體積極性不高是當(dāng)前社區(qū)治理面臨的普遍問題，從而出現(xiàn)了社區(qū)治理中“政府”、“社區(qū)”與“居民”三駕馬車的一馬拉二馬的現(xiàn)象。

對(duì)于社區(qū)書記來說，他們希望能夠引入公務(wù)員黨員參與到社區(qū)工作中，社區(qū)黨組織一直在引領(lǐng)做黨務(wù)工作，參加社區(qū)活動(dòng)的主力一般都是社區(qū)黨員。

訪談對(duì)象whx強(qiáng)調(diào)，不能要求黨員只講奉獻(xiàn)，你要給他相應(yīng)的回報(bào)，這樣讓他更有激情、有熱情參與到社區(qū)當(dāng)中。

(二) 內(nèi)外“共治”：社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化與三社聯(lián)動(dòng)

從社區(qū)治理致力于達(dá)致善治目標(biāo)的角度來看，社區(qū)書記希望構(gòu)建一種更為積極的社區(qū)治理模式，可以稱之為社區(qū)治理的標(biāo)準(zhǔn)化。首先專業(yè)力量要下沉到社區(qū)，以呼應(yīng)社區(qū)治理需求，把專業(yè)力量捆綁到社區(qū)，不能限于指導(dǎo)，不是培訓(xùn)條例、政策與法規(guī)，而是要實(shí)質(zhì)性操作介入；其次要重視社區(qū)居民的自我意識(shí)，激活社區(qū)自治能力。

訪談對(duì)象zcy認(rèn)為，其所在的WLHA社區(qū)居住的人員素質(zhì)比較高，要求也比較高，維權(quán)意識(shí)很高，對(duì)自我的意識(shí)高于一切，甚至?xí)褐粕鐓^(qū)與工作站，對(duì)于這種類型的社區(qū)，應(yīng)該打造共建共治共享社會(huì)治理格局。

從訪談中不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)書記在社區(qū)治理中起到了中軸的作用，特別是很大一部分比例的社區(qū)書記是本地人，熟悉社區(qū)的情況，對(duì)于社區(qū)懷有深厚的感情，這是社區(qū)書記開展社區(qū)治理的獨(dú)特優(yōu)勢。但是社區(qū)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要構(gòu)建良好的社區(qū)治理機(jī)制，社區(qū)書記對(duì)于專業(yè)人才的需求較為突出，應(yīng)從制度層面為社區(qū)書記開展工作提供條件。

從根本上講，這種尋求內(nèi)外共治以實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化的治理訴求，與目前正在大力推動(dòng)實(shí)施的“三社聯(lián)動(dòng)”具有內(nèi)在契合性?！叭缏?lián)動(dòng)”強(qiáng)調(diào)對(duì)社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者多元力量的整合，在不斷激發(fā)社區(qū)活力的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理和社區(qū)自治的目標(biāo)。這其中，社區(qū)不僅僅是傳統(tǒng)的地域或法定行政意義上的單元，更應(yīng)該注重社區(qū)作為共同體意義的空間和社會(huì)屬性。[15]因此，“三社聯(lián)動(dòng)”是通過主體層面的“三社”之“聯(lián)動(dòng)”，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)作為共同體的治理目標(biāo)?！叭缏?lián)動(dòng)”的有效開展實(shí)施，是基層社區(qū)治理的重要抓手和整合力量。

四、結(jié)束語

從社區(qū)治理的有效性出發(fā)，考察當(dāng)前社區(qū)治理的制度邏輯，具有現(xiàn)實(shí)合理性與理論恰適性。首先，在正式制度層面，部門之間對(duì)執(zhí)法部門進(jìn)行一次確權(quán)，劃清邊界，使權(quán)責(zé)對(duì)等。在財(cái)政資金方面，全市人財(cái)權(quán)向社區(qū)下沉。社區(qū)老百姓自己能做的事情都應(yīng)讓他們自己去做，政府不要越俎代庖。政府要嚴(yán)格規(guī)范城管執(zhí)法部門的執(zhí)法行為，可以把大量日常的、一般性的管理事務(wù)、治安事務(wù)和維持生活秩序的事務(wù)交還給居委會(huì)和居民，鼓勵(lì)居民自愿結(jié)合成各種社區(qū)組織，承攬這些事務(wù)，把更多精力花在幫助他們建立社區(qū)組織，協(xié)調(diào)、引導(dǎo)和規(guī)范這些組織的活動(dòng)上。政府部門的社會(huì)管理資金可用來為這些組織提供補(bǔ)貼和資助，作為政府購買公共服務(wù)的一種方式。其次，在正式制度設(shè)置層面，在購買社會(huì)服務(wù)方面，重視前期立項(xiàng)投入，中間調(diào)整監(jiān)督不足，服務(wù)效果評(píng)估。服務(wù)的個(gè)性化方面，把沉默的聲音打撈起來。針對(duì)社區(qū)治理的專業(yè)性問題，相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步探索社區(qū)治理體制和機(jī)制創(chuàng)新，探索符合實(shí)際的“三社聯(lián)動(dòng)”體制機(jī)制，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，注重專業(yè)社工與社區(qū)工作者的有效整合。最后，相關(guān)部門應(yīng)注重社會(huì)組織能力建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的培育、引導(dǎo)和發(fā)展壯大；通過開展有針對(duì)性的培訓(xùn)，使社區(qū)社會(huì)組織不斷朝著獨(dú)立法人性社會(huì)組織轉(zhuǎn)變，為社區(qū)治理激發(fā)和創(chuàng)造更多的社會(huì)活力。

社區(qū)作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最微觀單元，對(duì)于實(shí)現(xiàn)前者目標(biāo)具有基礎(chǔ)性作用。因此，在社區(qū)層面探索社區(qū)治理的有效性，促進(jìn)國家正式制度與社區(qū)非正式制度的有效結(jié)合，可以有效整合正式制度與非正式社會(huì)力量的雙重優(yōu)勢，如此，才是助推基層治理與國家治理相銜接的根本路徑。

注釋

① ② ③數(shù)據(jù)來自S市市委組織部2016年內(nèi)部資料。

④數(shù)據(jù)是訪談社區(qū)書記時(shí)所得。