從泛項(xiàng)目化到有組織的項(xiàng)目化—關(guān)于培育孵化平臺(tái)推進(jìn)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的思考

文｜劉陽(yáng) 北京大學(xué)社會(huì)學(xué)博士 北京市社會(huì)科學(xué)院助理研究員

當(dāng)前，不管是在民政部門正式注冊(cè)的社會(huì)組織，還是只在街道備案的社區(qū)社會(huì)組織，參與社區(qū)治理的主要方式都是承接各級(jí)政府的購(gòu)買服務(wù)或公益創(chuàng)投項(xiàng)目，開展有特定區(qū)域、特定內(nèi)容和時(shí)間長(zhǎng)度的服務(wù)。同時(shí)，不少地方和基層政府也建立了以社會(huì)組織孵化為主要目的的支持性平臺(tái)，這些平臺(tái)也往往以項(xiàng)目發(fā)包為抓手來(lái)組織開展社會(huì)服務(wù)和社區(qū)參與，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)社會(huì)組織（包括社區(qū)社會(huì)組織）的成長(zhǎng)。這樣，政與社、上與下相結(jié)合，就形成了完全以項(xiàng)目化為運(yùn)作邏輯和制度框架的社會(huì)組織提供服務(wù)和參與治理的體制。本文主要基于北京市的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)泛項(xiàng)目化的弊病及其原因進(jìn)行分析，并嘗試提出整體性的應(yīng)對(duì)之道。

一、泛項(xiàng)目化帶來(lái)的弊端

不可否認(rèn)，在社會(huì)服務(wù)和社會(huì)組織成長(zhǎng)初期，項(xiàng)目化運(yùn)作在調(diào)動(dòng)政府資源、為社會(huì)組織發(fā)展提供相對(duì)公平的空間、促進(jìn)社會(huì)組織服務(wù)規(guī)范化和專業(yè)化、改變社區(qū)工作者及基層政府相關(guān)工作人員服務(wù)理念等方面，都起到了顯著的作用。但隨著時(shí)間的推移，片面項(xiàng)目化運(yùn)行的弊端也越來(lái)越明 顯。

1高運(yùn)行成本。（1）在財(cái)務(wù)管理制度僵化落后的背景下，項(xiàng)目運(yùn)行合規(guī)的成本非常高。（2）項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督評(píng)價(jià)成本高、形式化傾向明顯，對(duì)基層資源動(dòng)員利用不足。以社會(huì)參與為目的和特征的事業(yè)，其本身運(yùn)行（非指項(xiàng)目服務(wù)內(nèi)容）卻嚴(yán)重缺乏社會(huì)參與，這不能不說(shuō)是一種諷刺。

2合作預(yù)期短期化。（1）項(xiàng)目實(shí)施短期化，一般都是一年一簽，使社會(huì)組織無(wú)法或不愿意進(jìn)行較為深入的研發(fā)性投入，以避免形成過(guò)高的特定化資產(chǎn)和“沉沒(méi)成本”，特別是對(duì)一些平臺(tái)支持性的社會(huì)組織，負(fù)激勵(lì)效果更明顯。（2）從基層平臺(tái)方面看，片面項(xiàng)目化導(dǎo)致的合作期不確定性和服務(wù)質(zhì)量信號(hào)的缺乏，無(wú)法吸引優(yōu)秀社會(huì)組織進(jìn)入本地區(qū)開展服務(wù)。

3項(xiàng)目設(shè)計(jì)與實(shí)施碎片化。（1）不論是對(duì)注冊(cè)社會(huì)組織還是社區(qū)社會(huì)組織，片面項(xiàng)目化運(yùn)行導(dǎo)致大多數(shù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施雷同化、碎片化、低水平重復(fù)。對(duì)于注冊(cè)社會(huì)組織，造成的后果是難以在提高專業(yè)性、增加社區(qū)信任度和項(xiàng)目在地深度、提升社區(qū)參與等方面實(shí)現(xiàn)有效積累；對(duì)于社區(qū)社會(huì)組織，缺乏深度和特色的項(xiàng)目設(shè)計(jì)，更重要的后果則是其項(xiàng)目對(duì)社區(qū)多元群體缺乏參與吸引力，同時(shí)組織的自我治理水平也受到影響。（2）兩類社會(huì)組織之間缺乏良性互動(dòng)，一方面注冊(cè)社會(huì)組織的項(xiàng)目落地缺乏社區(qū)社會(huì)組織的組織性支撐；另一方面社區(qū)社會(huì)組織的項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施缺乏注冊(cè)社會(huì)組織的專業(yè)性支持。

4行業(yè)生態(tài)低價(jià)、低水平競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于注冊(cè)性社會(huì)組織，“市場(chǎng)”競(jìng)爭(zhēng)過(guò)于激烈，且缺乏較高信度的服務(wù)質(zhì)量信號(hào)，誘迫相當(dāng)一部分社會(huì)組織通過(guò)盲目擴(kuò)大業(yè)務(wù)類型來(lái)維持生存，專業(yè)化、高質(zhì)量發(fā)展所需的行業(yè)生態(tài)條件始終未具備。

5難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝庸汰。以上幾點(diǎn)合在一起，造成的一個(gè)影響深遠(yuǎn)的后果，就是在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，難以實(shí)現(xiàn)有效的優(yōu)勝庸汰。筆者雖不是嚴(yán)格意義上的公益行業(yè)從業(yè)者或研究者，但近幾年在北京參加不少政府購(gòu)買服務(wù)和公益創(chuàng)投項(xiàng)目評(píng)審，從市級(jí)到街道各級(jí)都有。一個(gè)感覺(jué)是好的社會(huì)組織和好的項(xiàng)目并不是沒(méi)有，但四五年下來(lái)，在總體中始終只占相對(duì)小的一部分：口碑好的社會(huì)組織一年也就做那么多項(xiàng)目，平庸的社會(huì)組織大都也能混口飯吃，有一席之地；而且好的項(xiàng)目也沒(méi)見大面積學(xué)習(xí)、模仿?？傮w上，始終是平庸的組織、平庸的項(xiàng)目占主體。

二、對(duì)優(yōu)不勝庸難汰現(xiàn)象的理論性分析

以上主要是現(xiàn)象層面。對(duì)此優(yōu)不剩、庸難汰現(xiàn)象，我們可以進(jìn)行略微理論化的分析。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，招標(biāo)項(xiàng)目制是一種市場(chǎng)化交易機(jī)制，它排斥通過(guò)雙方長(zhǎng)期合作的預(yù)期對(duì)服務(wù)供應(yīng)方形成約束和激勵(lì)。反過(guò)來(lái)，它其實(shí)假定了：（1）服務(wù)的質(zhì)量是容易辨別或約束的，購(gòu)買方很容易結(jié)合服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格水平進(jìn)行最優(yōu)選擇；（2）服務(wù)購(gòu)買方一般就是接受服務(wù)方，它能充分利用可獲得信息進(jìn)行最優(yōu)選擇（相反，如果購(gòu)買方是代理人，信息、激勵(lì)等問(wèn)題就復(fù)雜得多，比如政府采購(gòu)就經(jīng)常出現(xiàn)質(zhì)次價(jià)高的情況）；（3）基于以上兩點(diǎn)，服務(wù)提供方的市場(chǎng)表現(xiàn)（以往的中標(biāo)記錄）就是其服務(wù)性價(jià)比的重要證明，也可作為招標(biāo)選擇的有效信息；（4）社會(huì)組織設(shè)計(jì)某個(gè)項(xiàng)目、為某地提供服務(wù)，并不需要投資專用性資產(chǎn)（即一定程度上只能用于該地或該項(xiàng)目的知識(shí)、技能，挪作他用則價(jià)值會(huì)明顯降低）。但不幸的是，這幾個(gè)前提在社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目中都難以成立。

1項(xiàng)目化監(jiān)督評(píng)價(jià)本身不制造有助于有效選擇的信息。在社會(huì)服務(wù)性項(xiàng)目中，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的監(jiān)督和評(píng)價(jià)是當(dāng)前項(xiàng)目制中極重要的方面。但這種評(píng)價(jià)只是一種消極性評(píng)價(jià)，即在“合格/不合格”之間進(jìn)行區(qū)分，而不是在“優(yōu)秀/普通”之間進(jìn)行區(qū)分。好的組織、好的項(xiàng)目難以從這種評(píng)價(jià)中脫穎而出，形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)（北京市有關(guān)部門也定期對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)級(jí)，有一定參考作用，但似乎跟項(xiàng)目完成質(zhì)量相關(guān)度并不高）。

2社會(huì)服務(wù)本身性質(zhì)與選擇主體特征不利于有效選擇。一方面，社會(huì)組織提供的是無(wú)形的、長(zhǎng)時(shí)間耗費(fèi)的服務(wù)，這種服務(wù)很難用外在、量化的指標(biāo)進(jìn)行有充分效度的評(píng)價(jià)；另一方面，選擇服務(wù)的主體并非接受服務(wù)的對(duì)象，而是具有代理人性質(zhì)的基層政府部門，他們進(jìn)行有效選擇（即選擇出性價(jià)比最優(yōu)的服務(wù)及其提供者）往往需要具有較高客觀性的指標(biāo)，以為自己的選擇進(jìn)行正當(dāng)性辯護(hù)；缺乏這種指標(biāo)，或者指標(biāo)的效度不夠，他們就無(wú)法進(jìn)行有效選擇（無(wú)法進(jìn)行有效選擇的含義，既包括無(wú)法識(shí)別性價(jià)比最優(yōu)的服務(wù)提供者，也包括即使能識(shí)別優(yōu)質(zhì)服務(wù)，但由于缺乏可辯護(hù)的客觀指標(biāo)而不能提供相匹配的價(jià)格）。

3項(xiàng)目投入深度受限，不利于區(qū)分優(yōu)秀社會(huì)組織與平庸社會(huì)組織。對(duì)于社會(huì)組織而言，把項(xiàng)目做好做深，不僅需要較長(zhǎng)時(shí)間，而且確實(shí)需要進(jìn)行大量的專用性投資（比如深入研究本地需求和資源特征，開發(fā)更有針對(duì)性的項(xiàng)目，招聘培訓(xùn)本地性社工等），由于招標(biāo)項(xiàng)目制一般以年度為合作時(shí)長(zhǎng)單位（受制于財(cái)務(wù)管理周期，立項(xiàng)時(shí)間晚卻要按時(shí)結(jié)項(xiàng)，實(shí)際項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)間一般不到一年甚至只有半年），一方面客觀時(shí)間不夠“深耕細(xì)作”，另一方面，合作期限的不確定性也使優(yōu)秀社會(huì)組織不便于對(duì)某地某項(xiàng)目進(jìn)行大量專用資產(chǎn)投資，開發(fā)有深度的項(xiàng)目。

4優(yōu)秀社會(huì)組織服務(wù)提供規(guī)模和自身組織規(guī)模都難以迅速擴(kuò)張。跟企業(yè)不同，即便社會(huì)組織的服務(wù)質(zhì)量和受認(rèn)可度取得相對(duì)同行的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，一方面，由于其提供的是長(zhǎng)耗時(shí)的服務(wù)，因而無(wú)法像企業(yè)那樣通過(guò)擴(kuò)大產(chǎn)能進(jìn)行大規(guī)模產(chǎn)品輸出而迅速替代同行中平庸的產(chǎn)品；另一方面，社會(huì)組織本身的組織特點(diǎn)，也決定了很難通過(guò)類似企業(yè)兼并重組的方式實(shí)現(xiàn)快速、大規(guī)模擴(kuò)張。因此，靠?jī)?yōu)秀社會(huì)組織的產(chǎn)品規(guī)?；蜃陨硪?guī)模擴(kuò)張來(lái)實(shí)現(xiàn)行業(yè)優(yōu)勝劣汰不具有可行性。

歸結(jié)起來(lái)，由于市場(chǎng)機(jī)制對(duì)社會(huì)服務(wù)與公益領(lǐng)域具有內(nèi)在的不適應(yīng)性，以市場(chǎng)機(jī)制為隱含前提原則的單純招標(biāo)項(xiàng)目制，造成了優(yōu)不能勝、庸難以汰的局面，給行業(yè)生態(tài)和行業(yè)成長(zhǎng)帶來(lái)了嚴(yán)重的限制。就像包產(chǎn)到戶在最初解放農(nóng)村生產(chǎn)力，但單純小農(nóng)經(jīng)濟(jì)卻不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力長(zhǎng)遠(yuǎn)提升一樣，社會(huì)服務(wù)與公益領(lǐng)域的單純招標(biāo)項(xiàng)目制雖然有利于行業(yè)的最初發(fā)展和規(guī)范，卻不利于行業(yè)的持續(xù)優(yōu)化和長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)創(chuàng)新。

三、有組織的項(xiàng)目化

政府和行業(yè)并非沒(méi)有認(rèn)識(shí)到單純招標(biāo)項(xiàng)目制對(duì)行業(yè)發(fā)展有缺陷，地方和基層政府舉辦的各級(jí)孵化培育平臺(tái)，初衷就是在社會(huì)組織培育方面彌補(bǔ)單純招標(biāo)項(xiàng)目制的不足。但孵化培育平臺(tái)的一個(gè)隱含邏輯是，社會(huì)組織只是在初創(chuàng)階段需要非市場(chǎng)化的“加持”，“成年”后就應(yīng)該獨(dú)立去“市場(chǎng)”中闖蕩。由于對(duì)單純招標(biāo)項(xiàng)目制及其隱含的市場(chǎng)原則缺乏整體反思，用來(lái)克服招標(biāo)項(xiàng)目制的孵化培育平臺(tái)本身，很多也采取了招標(biāo)項(xiàng)目制來(lái)運(yùn)作，即用項(xiàng)目制的方式聘請(qǐng)第三方“支持型社會(huì)組織”來(lái)負(fù)責(zé)平臺(tái)的日常運(yùn)行。這樣，反而使項(xiàng)目化在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域形成了體系性的“閉環(huán)”。

那么，如何打破泛項(xiàng)目化給行業(yè)發(fā)展帶來(lái)的“低水平陷阱”？我們的答案是，用組織化的選擇來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)化選擇的無(wú)力，使項(xiàng)目制所設(shè)想的競(jìng)爭(zhēng)性充分而適度地發(fā)揮出來(lái)。從理論上看，由于社會(huì)服務(wù)和社區(qū)參與培育具有很強(qiáng)的在地性（即潛在供給方是有限的，不是一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)），這種彌補(bǔ)是可能的。具體而言，通過(guò)重新定位各級(jí)孵化培育平臺(tái)的功能，構(gòu)建區(qū)域性的組織化體系，來(lái)提供執(zhí)行有效選擇所需要的諸種機(jī)制，主要包括以下4點(diǎn)：

1可信信息的生產(chǎn)和傳遞。上級(jí)平臺(tái)歸集整理社會(huì)組織在本區(qū)域完成項(xiàng)目的相關(guān)信息，與下級(jí)平臺(tái)和域內(nèi)其他購(gòu)買主體共享；上級(jí)平臺(tái)可邀請(qǐng)域外精英社會(huì)組織來(lái)本地發(fā)展，撮合其與下級(jí)平臺(tái)的合作，并從全區(qū)域的角度提供支持。對(duì)下級(jí)平臺(tái)而言，上級(jí)的甄選和支持，就是重要的可信信息，是自身選擇的最有力的合法化支持。

2長(zhǎng)期合作與擴(kuò)大化合作激勵(lì)。上級(jí)平臺(tái)建立機(jī)制，使在本區(qū)域表現(xiàn)優(yōu)秀的社會(huì)組織，不僅可確保長(zhǎng)期合作，且可以實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)合理快速擴(kuò)張（比如跟更多的下級(jí)平臺(tái)開展合作）；其優(yōu)秀項(xiàng)目設(shè)計(jì)可以相對(duì)快速地在本區(qū)域復(fù)制。

3將項(xiàng)目執(zhí)行與社會(huì)組織的相對(duì)剝離，構(gòu)建本區(qū)域的社會(huì)組織生態(tài)鏈。精英社會(huì)組織在本地設(shè)計(jì)和執(zhí)行的、已經(jīng)得到驗(yàn)證的優(yōu)秀項(xiàng)目，可以在上級(jí)平臺(tái)的協(xié)調(diào)下進(jìn)行相對(duì)剝離，由該精英社會(huì)組織負(fù)責(zé)項(xiàng)目深化設(shè)計(jì)和培訓(xùn)、督導(dǎo)（以及在少數(shù)街道示范執(zhí)行），由其他社會(huì)組織（包括社區(qū)社會(huì)組織）負(fù)責(zé)在達(dá)成合作的其他下級(jí)平臺(tái)區(qū)域具體執(zhí)行【精英社會(huì)組織與普通社會(huì)組織的區(qū)分是圍繞優(yōu)秀項(xiàng)目而作的，一個(gè)組織在這個(gè)項(xiàng)目上是精英社會(huì)組織（項(xiàng)目開發(fā)者），在另一個(gè)項(xiàng)目上可能是普通社會(huì)組織（項(xiàng)目執(zhí)行者）】。這樣，通過(guò)優(yōu)秀項(xiàng)目合作的載體，在實(shí)踐中高效培育本區(qū)域普通社會(huì)組織和社區(qū)社會(huì)組織，形成各展其能、相互促進(jìn)的社會(huì)組織生態(tài)鏈。

4做好項(xiàng)目落地社會(huì)組織與社區(qū)社工、社區(qū)志愿者、社區(qū)社會(huì)組織之間的對(duì)接。如果說(shuō)前面3點(diǎn)主要是市、區(qū)級(jí)平臺(tái)主導(dǎo)完成的工作，那么這里主要是街道級(jí)平臺(tái)應(yīng)該做的工作。此前相關(guān)部門也強(qiáng)調(diào)“三社聯(lián)動(dòng)”，但并沒(méi)有形成清晰的操作路徑，更重要的是沒(méi)有放在“有組織的項(xiàng)目化”這樣一個(gè)多層級(jí)的體系之中。由于街道級(jí)平臺(tái)協(xié)助組織項(xiàng)目落地、圍繞項(xiàng)目動(dòng)員相應(yīng)的社區(qū)參與及居民自組織培育，以及發(fā)動(dòng)居民和服務(wù)對(duì)象開展對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督，應(yīng)該在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中有專門的資金支持。而且，這些工作做得好壞，應(yīng)該跟街道將來(lái)能否落地更多的優(yōu)秀項(xiàng)目適度掛鉤。此外，對(duì)于社區(qū)社會(huì)組織承接項(xiàng)目，街道平臺(tái)與社區(qū)要做好財(cái)務(wù)方面的服務(wù)。這樣，既在一定程度上降低了項(xiàng)目化運(yùn)行的財(cái)務(wù)和監(jiān)督評(píng)價(jià)成本，又把項(xiàng)目執(zhí)行與社區(qū)參與的培育緊密結(jié)合起來(lái)了。

四、人力資源支撐問(wèn)題

以上幾點(diǎn)合在一起，大致能夠緩解泛項(xiàng)目化帶來(lái)的弊端，既發(fā)揮項(xiàng)目化的規(guī)范化作用，又能實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)和社區(qū)參與培育的專業(yè)性積累、社會(huì)組織與項(xiàng)目的優(yōu)勝庸汰。但各級(jí)平臺(tái)是這一體系的“軸心”，體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)其工作能力和人力資源水平提出了較高要求。從北京的情況看，各級(jí)平臺(tái)基本是事業(yè)單位性機(jī)構(gòu)與“外包”第三方社會(huì)組織的不同程度拼接，屬于“體制內(nèi)”與“體制外”的簡(jiǎn)單嫁接。實(shí)際上二者“拼”而不“合”：前者有組織權(quán)能但人手、專業(yè)能力和工作激勵(lì)都不足，后者有專業(yè)能力但缺乏組織權(quán)能，事實(shí)上也缺乏長(zhǎng)期工作的激勵(lì)。

對(duì)此，我們提出的解決思路就是通過(guò)改革形成多層次人事制度，使這些平臺(tái)得以實(shí)體化。以北京為例，當(dāng)前從事社會(huì)組織相關(guān)工作人員一般有三類人事身份：事業(yè)或行政編制人員、區(qū)級(jí)部門統(tǒng)一招聘（少數(shù)為街道自聘）社工（社區(qū)工作者）、社會(huì)組織以純社會(huì)化方式自招社工（機(jī)構(gòu)社工）?？梢越梃b國(guó)有企業(yè)的人事制度，在平臺(tái)中將這三種人事身份結(jié)合在一起：領(lǐng)導(dǎo)人員用事業(yè)或行政編制，骨干人員擇優(yōu)使用政府統(tǒng)一招聘社工（這部分人員要注意與基層社區(qū)社工之間有序流動(dòng)），外圍人員用單位自聘社工。把體制內(nèi)、準(zhǔn)體制內(nèi)和體制外三種人事身份結(jié)合在一個(gè)實(shí)體中，實(shí)現(xiàn)組織權(quán)能與專業(yè)、靈活人力資源支撐的結(jié)合。