土地流轉(zhuǎn)視角下新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的障礙性因素分析

唐芳

(信陽農(nóng)林學院 工商管理學院，河南 信陽 464000)

建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重要支撐。規(guī)?；N是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式存在的前提和優(yōu)勢，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，改變粗放型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，運用現(xiàn)代化機械裝備提高勞動生產(chǎn)率，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高商品化農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，提高農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟效益，推進我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。

1 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的首要問題在于獲得農(nóng)地經(jīng)營權

1982年1月1日，中國共產(chǎn)黨歷史上第一個關于農(nóng)村工作的一號文件正式出臺，明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制。此后，我國不斷穩(wěn)固和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，鼓勵農(nóng)民發(fā)展多種經(jīng)營，使廣大農(nóng)民摘掉貧困落后的帽子，走上富裕道路[1]。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革打破了人民公社體制下土地集體所有、集體經(jīng)營的農(nóng)業(yè)耕作模式，實現(xiàn)了土地所有權與經(jīng)營權的分離，確立了土地集體所有制基礎上以戶為單位的家庭承包經(jīng)營的農(nóng)業(yè)耕作模式。

我國農(nóng)村人口眾多，戶均耕地面積有限。近年來，隨著市場經(jīng)濟大深入發(fā)展，“小生產(chǎn)和大市場”的矛盾日益凸顯。根據(jù)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展實際，2012年底的中央農(nóng)村工作會議正式提出培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以破解當前農(nóng)業(yè)發(fā)展困境。

相較于傳統(tǒng)農(nóng)戶，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)四類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共同的特征是規(guī)模大[2]，規(guī)?；N是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式存在的前提。當前，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育面臨的首要問題是將分散的土地集中起來，即獲得農(nóng)地經(jīng)營權。應盡快破除限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各種障礙性因素，推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，為培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體創(chuàng)造條件，促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康、快速發(fā)展。

2 制約新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的土地流轉(zhuǎn)方面的因素

2.1 農(nóng)民思想保守，缺乏合同契約意識

一是思想保守,不愿意流轉(zhuǎn)土地。農(nóng)民有很強的“戀土情節(jié)”，這一點在老年人身上表現(xiàn)的尤為明顯。盡管村干部反復宣講土地流轉(zhuǎn)政策，他們?nèi)匀粨摹傲鬓D(zhuǎn)后土地就是別人的了”，而且認為“農(nóng)民就應該種地”，所以他們不愿意轉(zhuǎn)出土地。他們完全憑個人經(jīng)驗耕種，收益有限，只可保證口糧，略有結(jié)余。二是出于對就業(yè)和養(yǎng)老的擔心，一些農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地。近年來，老一代農(nóng)民工由于年齡偏大、技術水平偏低，在城鎮(zhèn)就業(yè)越發(fā)困難。他們雖然在城市工作多年，但未獲得城鎮(zhèn)居民享有的養(yǎng)老保險、醫(yī)保、低保等保障，新農(nóng)合醫(yī)保和農(nóng)民養(yǎng)老保障水平偏低，“病”和“老”開支大部分由個人或家庭承擔。他們隨時準備返鄉(xiāng)務農(nóng)，土地具有的社會保障和就業(yè)功能使部分農(nóng)民把它視為“命根子”和“最后的依靠”。他們不愿放棄土地經(jīng)營權。三是部分農(nóng)民擔心現(xiàn)階段的土地流轉(zhuǎn)政策不穩(wěn)定，擔心政策發(fā)生變化自身利益得不到保證，“寧可少增收不可失根本，寧可荒蕪也不流轉(zhuǎn)”。四是部分農(nóng)民缺乏合同契約意識，法制觀念淡薄。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)戶就流轉(zhuǎn)價格進行過充分溝通，并簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，部分農(nóng)戶仍然會以“XX收地給的錢比你多”為由要求中止合同，全然不考慮地塊位置和種植作物品種的不同。通常情況下，這類糾紛會以“雙方各讓一步”，即新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“補償”農(nóng)戶的方式解決，不會走法律程序(耗費時間和精力，農(nóng)戶違約責任難以執(zhí)行)，增加了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的流轉(zhuǎn)風險和經(jīng)營成本，打擊了其積極性。

2.2 土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

2.2.1 農(nóng)地權屬模糊不清 土地流轉(zhuǎn)的前提是土地權屬清晰。自2014年河南省就展開了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點工作，并制定了《河南省人民政府辦公廳關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點工作的意見》和《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點工作方案》，在全省129個縣(市、區(qū))、256個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中選擇471個村、19萬農(nóng)戶的98.84萬畝耕地先行開展了確權登記頒證工作。2015年我省被國家確定為第二批整省推進試點省份后，《河南省人民政府辦公廳關于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作的實施意見》提出了“2015年全省完成4000萬畝左右的確權登記頒證任務，2016年全省基本完成確權登記頒證任務，2017年完成掃尾工作”的工作目標，目標已基本完成。目前，部分區(qū)域的農(nóng)村集體建設用地和農(nóng)用地所有權，自用農(nóng)村宅基地的物權和住房擁有權還有待進一步完善。地方政府、集體經(jīng)濟組織、村民小組各種主體和利益交織導致很小部分的土地的權利歸屬尚未確定。

2.2.2 土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范 《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(2014年)指出：土地承包經(jīng)營權屬于農(nóng)民家庭，土地是否流轉(zhuǎn)、價格的確定、形式的選擇應由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益應歸承包農(nóng)戶所有。流轉(zhuǎn)期限由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定。沒有農(nóng)戶的書面委托，農(nóng)村基層組織無權決定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地[3]。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盲目追求政績，借行政命令之名推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)村干部挨家挨戶做農(nóng)戶的思想工作，口頭允諾優(yōu)惠條件，夸大入股收益，極力勸說農(nóng)戶將自己的土地流轉(zhuǎn)出去。有的農(nóng)戶，特別是老年農(nóng)戶在不了解土地流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)期限的情況下簽訂了流轉(zhuǎn)協(xié)議，有些鄉(xiāng)村干部甚至以取消“低?！薄柏毨аa助”為要挾，強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地。土地流入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體后，一旦農(nóng)戶對合同條款有異議，或者發(fā)現(xiàn)允諾的優(yōu)惠條件無法兌現(xiàn)，就會去找村鎮(zhèn)干部、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體負責人“理論”，而村鎮(zhèn)干部常會以你們的合同是和公司(合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶)簽的，不是和政府簽的為由推脫，導致農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的糾紛不斷。如果新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不能滿足農(nóng)戶兌現(xiàn)優(yōu)惠條件的要求，農(nóng)戶就要求收回土地。不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)行為既損害了農(nóng)戶的利益，也影響了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)濟利益。

2.2.3 土地流轉(zhuǎn)協(xié)議訂立不規(guī)范 現(xiàn)階段還有相當部分的土地流轉(zhuǎn)是通過口頭約定的形式確定下來的，流轉(zhuǎn)雙方?jīng)]有簽訂正式的土地流轉(zhuǎn)合同，違約情況時有發(fā)生。例如，當農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)其他人的土地流轉(zhuǎn)價格高于自己時或有土地承包者愿意以更高的價格承包農(nóng)戶已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去的土地時，會強行收回土地，流轉(zhuǎn)給出價高者，導致新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對土地的投入無法收回。還有一些雖然簽訂了書面合同，但合同過于簡單，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的合同就是一句話“XX自愿將承包地租給XX使用3年，租金一年500元”，未對雙方的權利、義務以及違約責任做出明確約定，埋下了糾紛隱患。

2.3 土地流轉(zhuǎn)價格制定不合理

土地流轉(zhuǎn)價格是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的核心問題。《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇由承包農(nóng)戶自主決定[3]，但在實踐中卻缺乏法規(guī)和制度的支持。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，同一個鄉(xiāng)范圍內(nèi)土地流轉(zhuǎn)補償標準差別明顯。農(nóng)民主要依據(jù)周邊村鎮(zhèn)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)價格和需求方的“經(jīng)濟實力”要價，流轉(zhuǎn)給大公司、大老板要價高，流轉(zhuǎn)給專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場要價相對低一些(流轉(zhuǎn)雙方大多認識)；需求方則是想方設法壓低價格，借助“行政力量”壓價是常用手段，雙方反復議價。農(nóng)業(yè)企業(yè)往往需要一對一的和農(nóng)戶談判，耗費了大量時間，有時因為少數(shù)幾戶談不下來，會放棄大片土地，另擇區(qū)域。土地流轉(zhuǎn)定價缺乏合理依據(jù)，價格不透明，導致流轉(zhuǎn)進程緩慢。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，近幾年土地流轉(zhuǎn)費用呈遞增態(tài)勢，土地流轉(zhuǎn)成本攀升，但農(nóng)產(chǎn)品市場價格相對穩(wěn)定，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體收益漲幅不大，一旦遇到旱澇天災，虧損嚴重，“毀約退地”“跑路”的事件并不鮮見。

土地流轉(zhuǎn)價格高是一把“雙刃劍”，高價格使農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權得以充分實現(xiàn)，他們可以獲得較高的利益，進而會提高土地流轉(zhuǎn)的積極性；但偏高的流轉(zhuǎn)價格會增加新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)成本，特別是讓種糧無利可圖，這不僅會加劇了土地流轉(zhuǎn)非糧化勢頭，而且會打擊新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地、擴大經(jīng)營規(guī)模的信心?？梢姡_定一個農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都能接受的土地流轉(zhuǎn)價格，或者說是讓雙方都能有利可圖的價格非常重要。由于流轉(zhuǎn)期限長短不一，所以價格應是動態(tài)變化的，顯然這并不是某些農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能夠完成的，需要政府的指導。

2.4 土地流轉(zhuǎn)期限短

目前，農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體簽訂的流轉(zhuǎn)合同大都是短期的，2-5年居多，甚至還有一年一簽的。從新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體方面看，多數(shù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體希望長期流轉(zhuǎn)，因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有投資大，回收期長的特點，只有經(jīng)營期長，他們才敢“大投入”，這樣才能有高收益。而且他們也擔心農(nóng)戶看到土地產(chǎn)出效益提高后，后悔當初流轉(zhuǎn)價格低，續(xù)約時提價或收回土地。從農(nóng)戶方面看，年齡較大的農(nóng)戶總是希望“隨時”能收回自己的土地，自己耕種，土地是他們最后的事業(yè)和生存保障；而長期在外務工的青年人則是期望獲得更多的土地流轉(zhuǎn)費用，短期合約到期時，無論是續(xù)約還是重新簽約流轉(zhuǎn)，他們都可以重新“議價”，所以總的來看農(nóng)戶傾向于短期流轉(zhuǎn)。

2.5 土地流轉(zhuǎn)用途不明確或改變土地用途

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，少數(shù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，特別是農(nóng)業(yè)企業(yè)，以發(fā)展農(nóng)業(yè)為名大量流轉(zhuǎn)土地，部分土地用于種植農(nóng)作物，部分土地違規(guī)建設廠房、度假村、農(nóng)莊，與農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿相違背，導致流轉(zhuǎn)雙方矛盾不斷。還有一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，主要是專業(yè)大戶，未履行當初承諾種植作物，由種植水稻、小麥改為種植果樹等收益較高的作物。農(nóng)戶一方面擔心土壤層破壞后會對合同到期收回土地后的耕種不利，另一方面認為當初的流轉(zhuǎn)價格過低，由此引發(fā)的矛盾不在少數(shù)。這類矛盾在表面上是經(jīng)濟利益之爭，深層次上則涉及土地流轉(zhuǎn)用途非農(nóng)化、非糧化問題，事關糧食安全，應引起相關部門的重視。

2.6 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制不完善

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我省各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺尚處于實踐探索階段，部分縣沒有建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場和專業(yè)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務中心，村里沒有成立農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作站，土地流轉(zhuǎn)效率低。已經(jīng)建立的土地流轉(zhuǎn)服務平臺大都是“空架子”，僅僅只有一塊牌子、一間辦公室、幾臺電腦和從其他部門抽調(diào)的幾名工作人員。人員業(yè)務水平有限，無法提供全面、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)服務，特別是不能滿足農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對于土地流轉(zhuǎn)信息的需求。農(nóng)民想要出租土地時找不到需求方，需求方找不到有流轉(zhuǎn)土地意愿的農(nóng)民，導致農(nóng)戶之間自發(fā)性流轉(zhuǎn)、盲目性流轉(zhuǎn)比例大，供需雙方無法有效對接。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在土地流轉(zhuǎn)中的職責劃分不清，權責不明確,使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理不到位。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)管理權劃歸農(nóng)經(jīng)站，但職責并不明確，管理人員不清楚“什么歸我們管，什么不歸我們管”，于是乎就有了“該管的不管，不該管的去關”，而且部分工作人員對我國土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)“吃不透”，當新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)戶因土地流轉(zhuǎn)合同問題發(fā)生糾紛問題時，他們不能及時處理，一拖再拖。

2.7 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資金匱乏

現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼是直接發(fā)給有土地承包權的農(nóng)民，所以專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等土地的實際經(jīng)營者并未能享受到補貼。各級政府也未明確設立支持各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的專項資金，即使有也是針對規(guī)模較大，實力較強，效益顯現(xiàn)的主體，如示范社、示范農(nóng)場、龍頭企業(yè)。過高的“門檻”對剛剛開始起步的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而言“可望而不可及”。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)土地、農(nóng)田基礎設施建設、大型農(nóng)機具購置、農(nóng)資及產(chǎn)品倉儲等方面對中長期貸款的需求強烈。涉農(nóng)貸款風險大，收益率低，金融機構不愿意在農(nóng)村開展金融服務。五大國有商業(yè)銀行改革后，農(nóng)村地區(qū)營業(yè)網(wǎng)點被大量撤銷，只有郵儲銀行和農(nóng)村信用社在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設點，且此類機構不具備自主管理權限，對服務農(nóng)村“心有余而力不足”。目前，各金融機構面向農(nóng)戶發(fā)放的貸款以5萬元以下的農(nóng)戶小額信用貸款為主，形式為農(nóng)戶聯(lián)保、擔保，品種單一，額度較低，期限多為1年。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期往往在一年以上，特色種養(yǎng)殖業(yè)或長達2至5年以上，農(nóng)戶難以貸款投放產(chǎn)生的收益償還貸款，這也是信貸違約的重要原因。

當前，農(nóng)地經(jīng)營權、農(nóng)業(yè)機械設備等抵押擔保還存在法律障礙，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能夠爭取到的銀行貸款相對于生產(chǎn)需要缺口較大。目前專業(yè)大戶只能以自然人身份申請銀行貸款，貸款期限短，金額小。在工商部門登記注冊的家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社雖然具備了法人資格，但多為家庭式管理，內(nèi)部控制機制不健全，在實踐中尚未被金融機構普遍認可，申請貸款手續(xù)繁復，獲批可能性不大。相比這下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)因其具有法人資格，廠房、設備可作為抵押物，加上內(nèi)部管理制度較為健全，較容易獲得金融機構的貸款支持，其流轉(zhuǎn)土地規(guī)模大，需要資金數(shù)額大，但是金融機構考慮到農(nóng)業(yè)的風險性，一般不愿提供長期、大額貸款。