生態(tài)環(huán)境損害賠償制度及環(huán)境公益訴訟的銜接機制研究

孟馨琳

(鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450000)

環(huán)境法律體系是一個完整的法律體系，其中的某項法律制度并不是完全獨立于其他制度單獨存在，而是處于一種相互交織、緊密聯(lián)系、共同協(xié)作的關系中。環(huán)境公益訴訟和生態(tài)損害賠償制度就是這樣一種由數個不同的制度有機配合的制度體系。根據《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十八條、《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條以及最高人民法院發(fā)布的《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，我國建立起了以檢察院為主體的環(huán)境公益民事訴訟體系。環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境賠償制度是兩種不同的法律制度，但因二者在適用范圍上具有高度的重合性，因此如何協(xié)調環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境賠償之間的關系，無論在理論和實踐上都具有極大的研究意義。

1 生態(tài)損害賠償制度和環(huán)境公益訴訟的基本理念

1.1 生態(tài)損害賠償制度的基本功能及特點

生態(tài)損害賠償制度的建立和改革是我國在生態(tài)環(huán)境保護領域進行的大膽嘗試和探索。2017年發(fā)布的生態(tài)環(huán)境損害賠償體系改革的原理明確規(guī)定了適用的原則和范圍、內容、措施以及總體規(guī)劃?！陡母锓桨浮肥且环N自上而下的，由國家主導建立的制度體系。在環(huán)境損害這一領域缺乏成體系的法律制度的情況下，確定了具體的環(huán)境損害賠償范圍，體現(xiàn)環(huán)境利益的損失。從實體角度上，《改革方案》結合《侵權責任法》，規(guī)定了哪些主體可以成為具體的賠償義務人以及免除賠償責任的情況，同時也明確規(guī)定了哪些主體可以成為賠償權利人。與之前的法律規(guī)范相比，填補了政府在環(huán)境利益損害中的空白地位。政府作為行政管理的主體，對轄區(qū)內的生態(tài)環(huán)境也承擔有一定的保護、維持和恢復的義務，環(huán)境利益的損失同時也是公共利益的損失。此次《改革方案》的發(fā)布，賦予了省級人民政府對環(huán)境侵權所造成損害的追究權。

1.2 檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的基本功能與特點

自2017年7月，《中華人民共和國民事訴訟法》修改后，第五十五條以及新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》為檢察機關提起行政公益訴訟提供了明確的法律依據，檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟主要針對環(huán)境違法行為令國家、社會的生態(tài)環(huán)境公共利益受損。在沒有賠償權主體或相應的監(jiān)督管理機關追究行為人的違法責任時，由檢察機關及時提起環(huán)境民事公益訴訟，挽回并減少國家和社會公共利益所遭受的損失。

2 生態(tài)損害賠償制度與檢察機關公益訴訟實踐中的問題

2.1 政府部門職能錯位

作為具有國家行政管理職能和法律執(zhí)行主體的身份，隨著經濟的不斷發(fā)展，科技的逐漸進步，社會矛盾變得愈加復雜，行政機關需要承擔的管理職能愈加龐雜，致使許多國家出現(xiàn)了一種突破了“三權分立”的界限，集行政職能和執(zhí)法職能于一身的準司法機關。我們無法忽視行政機關所具有的大量執(zhí)法人員、充足的經費等一系列其他龐大的資源，和其他執(zhí)法部門相比，在環(huán)境污染預防與治理上具有無法超越的優(yōu)勢，可以保證及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害行為并及時予以制止和治理，防止污染損害結果進一步擴大。同時，由于憲法賦予了行政機關種類繁多的行政處罰權和行政強制措施，使得行政機關與其他執(zhí)法機關相較之下更加具有主動性和高效性，有足夠的權力去懲治和保證環(huán)境污染治理工作的順利進行，最大程度省去后續(xù)繁瑣的司法救濟途徑。總之，讓本屬于執(zhí)法部門的行政機關過多地承擔司法職能，扮演司法救濟主體的角色，勢必會造成司法職能和執(zhí)法職能的混同，使行政機關的職能定位發(fā)生錯位。將過程繁雜的環(huán)境污染治理工作推諉給司法機關，經歷漫長的訴訟程序，加上后續(xù)治理工作的耗時，整個環(huán)境污染事件的處理過程會變得更加曠日持久。

除此之外，由于行政機關的環(huán)境監(jiān)督管理權和損害賠償追索權沒有明確的職能順位，使得法院反而成為環(huán)境治理問題的執(zhí)行機關。環(huán)境污染的治理是一個需要投入較長時間和大量人力的過程，法院的執(zhí)行力量薄弱的問題會更加凸顯，不利于環(huán)境污染治理。

2.2 重復處罰亂象滋生

我國現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟制度在適用的范圍上既高度吻合，又有不同之處。二者在適用范圍上已經實現(xiàn)了全面覆蓋，基本上能夠涵蓋所有可能發(fā)生的對環(huán)境造成負面影響的環(huán)境生態(tài)損害，正所謂“法網恢恢疏而不漏”。然而我國的制度設計者在規(guī)劃這張“法網”的同時卻遺忘了一項重要的現(xiàn)代法律原則——一事不再理原則。雖然一事不再理原則并不當然地適用于所有法律責任競合的情況，但是由于生態(tài)環(huán)境損害賠償不同于其他類別的侵權損害賠償，因環(huán)境損害所帶來的其他不利效應也并不會馬上出現(xiàn)，導致究竟造成了多大程度的損害難以被評估，加之后續(xù)缺乏相應的行政監(jiān)管和法律監(jiān)督，在實踐中往往是環(huán)境損害行為人在承擔了刑事責任的同時也負擔了行政罰款，還要面臨各種賠償權利人以各種理由反復向法院提起侵權之訴的尷尬境地。

3 生態(tài)損害賠償和民事環(huán)境公益訴訟實踐問題的解決之策

3.1 明確法理上的定位

人類對于客觀事物的實踐活動，都是在已經獲得的主觀認知的基礎上進行的。在處理環(huán)境污染治理的問題上，我們傳統(tǒng)的法律分析理念正面臨著重要的抉擇——是繼續(xù)堅持傳統(tǒng)的人類中心主義，還是轉向生態(tài)中心主義的陣營。我國目前的環(huán)境法理論界仍著眼于純粹的紙上談兵，忽視實踐的重要性。實踐中出現(xiàn)的情況千變萬化，依靠舊的思維理念無法構建一個新的環(huán)境法律體系。在對公民的環(huán)境權利進行探討時，環(huán)境權利論學者認為環(huán)境問題的日益加劇是由于市場經濟的過度擴張，而環(huán)境義務論學者則將天平過度傾向環(huán)境整體主義，但近現(xiàn)代法制意境早已從整體主義過渡到個人主義，環(huán)境整體主義已無法和現(xiàn)代社會的法治理念相適應，也難以和現(xiàn)行的法本位理念相適應，注定要被時代所淘汰。

據此，在選擇分析生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律依據時不能單純只憑借某一種方法或理論，應當求同存異，在多種不同的理論中探尋共同認可的“可持續(xù)發(fā)展”理論并以此為出發(fā)點，逐步拓展到實踐中去。有的國家曾出臺相應的法律法規(guī)，責令相關主體代為承擔公民對環(huán)境的保護義務，在環(huán)境出現(xiàn)不利改變時，代為實施環(huán)境的修復和治理。這種對環(huán)境違法行為人提起的賠償訴訟行為，其目的不單純是“環(huán)境公民權”的片面延伸，也不僅僅是針對不法行為進行的法律的否定評價。

3.2 厘清職能順位

根據《改革方案》的規(guī)定，可行使賠償權利的主體包括各級人民政府及其指定的部門或機構。但也正是由于該項規(guī)定的內容不夠明確，使得政府和環(huán)境管理部門職能混亂的現(xiàn)象愈發(fā)嚴重。國家制定《改革方案》的最初，是為了讓行政機關可以成為環(huán)境訴訟的起訴主體，抑或在環(huán)境無法得到有效修復的情況下，代替賠償權利人收取賠償金。但就目前的實踐情況來看，這一制度的設立顯然并沒有完全達到設計之初的理想效果。一方面，政府部門存在為了提高自己的“業(yè)績”而對一部分可以通過行政行為就能予以矯正的環(huán)境違法行為“視而不見”，當這些違法行為已經嚴重影響到生態(tài)環(huán)境時再提起訴訟，此時對違法行為進行校正，不僅浪費了大量的司法資源，同時也貽誤了最佳環(huán)境治理時機，這與制度建立的初衷完全背道而馳。另一方面，這種行為同時也助長了行政機關的“怠政”之風，將本該屬于自己職能范圍之內的環(huán)境管理職責推諉至司法系統(tǒng)，使司法機關負擔了與其自身職能不相符的重擔。

因此，筆者認為，要解決這種濫用環(huán)境執(zhí)法職能的現(xiàn)狀，必須要在制度中明確各級行政部門在環(huán)境污染問題上行使職能的順位，只有在窮盡了環(huán)境執(zhí)法職能以后，才可以提起生態(tài)損害賠償之訴，保障環(huán)境執(zhí)法部門能夠充分履行環(huán)境管理職責。同時，可以授權各級檢察院和環(huán)保組織對政府相關職能部門實施同級監(jiān)督，進一步督促行政機關正確履行自己的職責。

3.3 完善生態(tài)損害賠償制度的建設

堅持提高環(huán)境資源的利用率 、加大生態(tài)環(huán)境保護力度、平衡經濟發(fā)展和環(huán)境損害之間的矛盾一直是我國社會發(fā)展的基本原則。環(huán)境公益訴訟制度與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立表明我國環(huán)境法制體系正從傳統(tǒng)的污染防治型治理模式向環(huán)境改善型轉變[1]，這種轉變體現(xiàn)了我國環(huán)境法制轉型的核心在于環(huán)境質量的提升和改善。因此，這種轉變不應僅僅發(fā)生在實體法領域。訴訟法作為實體法從制定到實施之間的重要橋梁有其獨立的工具性價值，其所能發(fā)揮的作用不容忽視。讓實體法和程序法緊密相連，與此同時，逐步將新型環(huán)境法治理念與兩大制度相融合，可極大地改善現(xiàn)有的傳統(tǒng)環(huán)境訴訟中“執(zhí)行難”的問題，將環(huán)境污染的治理和賠償款的“?？顚Ｓ谩甭鋵嵉綄嵦?，充分發(fā)揮新型環(huán)境法律制度的實質作用。

與此同時，建立一個相對完整的環(huán)境基準制度，不僅能為環(huán)保執(zhí)法部門鑒定和判斷環(huán)境違法行為人的行為是否構成違法提供重要依據，同時也能推動環(huán)保科學研究和促進環(huán)?？茖W決策。然而在實務中，環(huán)境公益訴訟制度的運行幾乎是與環(huán)境法律法規(guī)相“脫軌”，檢察機關通常選擇以“損害公共利益”這一模糊不清的兜底條款為由向人民法院提起環(huán)境公益訴訟請求賠償，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度領域也存在這種亂象。檢察院提起環(huán)境訴訟請求賠償是以修復受損的生態(tài)環(huán)境和支付環(huán)境修復費用為基礎，而非對環(huán)境違法行為的否定性評價。加快建立配套的環(huán)境基準制度，將在極大程度上實現(xiàn)對此種亂象的矯正。

4 生態(tài)損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟銜接機制的重點

環(huán)境公益訴訟制度與生態(tài)損害賠償制度都是剛剛創(chuàng)設不久的新型環(huán)境法律制度。二者都以保護環(huán)境為自己的最終目標，且兩項制度的銜接將更有利于這一目的的實現(xiàn)。而這種銜接，并不是字面意義上簡單的銜接，而是從制度重構的角度、更深層次的兩種制度實現(xiàn)“對接”，對環(huán)境治理模式的轉變具有重要的意義。具體在機制運作銜接上可以包括：

4.1 不同制度下訴訟的協(xié)調配合

根據生態(tài)損害賠償制度的相關法律規(guī)定，在環(huán)境違法行為人和賠償權利人無法通過協(xié)商達成一致的情況下，應當及時提起生態(tài)損害賠償之訴或者直接向人民法院提起侵權之訴?！睹袷略V訟法》第五十五條規(guī)定內容，賦予了檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的權利和義務。在最新的司法實踐中，一定數量的案例和相關地市發(fā)布的法律規(guī)范都表明，生態(tài)損害賠償制度和環(huán)境公益訴訟制度是可以在互不干擾、各司其職的環(huán)境下運行的，兩者修復環(huán)境和維護社會公共利益的目標是相同的。在實踐中，我們可以在檢察官自主提起公益訴訟的各個環(huán)節(jié)中，以及檢察機關支持有關組織提起公益訴訟的過程中，加強與生態(tài)損害賠償之訴的權利人的相互配合，在此基礎上不斷探尋兩項制度協(xié)調合作的新路線。

4.2 環(huán)境行政訴訟的配合

在目前的實踐中，環(huán)境公益訴訟大多時候是作為環(huán)境行政執(zhí)法的補充而使用的，但是這種補充主要是責任意義上的，即讓被告承擔更多的法律責任[2]。如在2015年提起的環(huán)境民事公益訴訟中適用最多的“停止侵害”，其具體內容多為要求被告停止超標排污或者實現(xiàn)達標排污[3]，此類行為可以通過環(huán)境執(zhí)法部門的行政處罰達到相同目的。換言之，環(huán)境公益訴訟不僅能輔助環(huán)境行政執(zhí)法，同時其自身就是兩者之間的分水嶺，將兩者之間的界限充分明確。其次，生態(tài)損害賠償之訴的提起本就是政府部門應當履行的職能之一。由于其請求的內容與其日常受理的行政事務相比有一定的特殊性，涉及到社會公共利益，因此，從原則上講生態(tài)損害賠償之訴也應受到環(huán)境行政公益訴訟的制約。

4.3 環(huán)境刑事附帶民事訴訟的配合

根據調查，從2014年1月至2019年2月，全國審理涉及“破壞環(huán)境資源”類案件共計78543件，其中涉及刑事附帶民事訴訟的僅414件。自《環(huán)境保護法》發(fā)布并實施以來，由社會組織作為適格原告提起公益訴訟的數量出現(xiàn)大幅度提升且勝率一直十分可觀，由社會組織提起環(huán)境公益訴訟已逐漸成為我國維護環(huán)境公共權益的一大重要途徑。但即便如此，由于社會組織與檢察機關和政府部門相比有其天然的劣勢，生態(tài)環(huán)境損害類的案件大多還是通過刑事審判追究相應的法律責任，且檢察院在向人民法院提起刑事訴訟的同時，不能及時有效地公告、督促相關賠償權利主體提起附帶民事訴訟，檢察機關在起訴時自身也沒有及時代為行使該項權利，導致受到侵害的環(huán)境公共利益不能及時獲得有效救濟，給社會組織提起環(huán)境公益訴訟留下了充足的“用武之地”。因此，筆者認為，檢察機關在處理涉及刑事領域的環(huán)境違法行為時，應當創(chuàng)設一套相應的機制，及時告知并督促相關的環(huán)境資源管理部門以公告的形式尋找賠償權利人提起附帶民事訴訟。在追究違法行為人刑事責任的同時一并追究其行為造成的環(huán)境公共利益的損失，可在提高司法效率的同時極大地節(jié)約司法資源，為進一步修復受損生態(tài)環(huán)境、保障環(huán)境公共利益打下堅實的基礎。