我國地方學前教育治理路向與改革建議*

□劉胡權(quán)

學前教育作為我國基礎(chǔ)教育的重要組成部分， 普及率低、 質(zhì)量不高的問題較嚴重， 已成為各階段教育發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)， 也是制約教育現(xiàn)代化建設(shè)的重點和難點。 地方政府是發(fā)展學前教育、 提升學前教育質(zhì)量的責任主體， 在推動學前教育改革， 實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮著重要作用。

一、 我國地方學前教育治理的基本路向

（一） 完善學前教育管理體制

長期以來， 我國農(nóng)村學前教育管理體制主要是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主、各級政府參與， 并且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力較為欠缺、 財力薄弱， 難以保障基本的學前教育需求， 致使農(nóng)村學前教育長期滯后。 東中西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和政府財力狀況差異較大， 東中部發(fā)展較好的地區(qū)可以借鑒發(fā)達地區(qū)的管理體制， 采取省級統(tǒng)籌、以縣為主、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與的政府間責任配置體系； 而中部經(jīng)濟社會發(fā)展較差地區(qū)和西部地區(qū)， 可適當提高或上移學前教育責任主體， 采取中央和省級統(tǒng)籌、 市縣為主、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與的管理體制。 縣級政府或市縣政府應(yīng)切實承擔學前教育發(fā)展的主要責任， 從人財物方面保障發(fā)展所需。 同時充分發(fā)揮中央政府和省級政府在學前教育總體規(guī)劃、經(jīng)費統(tǒng)籌、 宏觀調(diào)控和管理方面的優(yōu)勢， 設(shè)立專項經(jīng)費切實推進農(nóng)村學前教育發(fā)展。 中央政府應(yīng)加大中西部和農(nóng)村地區(qū)學前教育轉(zhuǎn)移支付力度， 著力保障農(nóng)村地區(qū)、 老少邊窮等弱勢地區(qū)的學前教育普及； 省級政府應(yīng)加大省內(nèi)統(tǒng)籌力度， 對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展相對弱勢地區(qū)和弱勢人群予以資助， 保障并促進區(qū)域?qū)W前教育的均衡發(fā)展；區(qū)縣政府主要承擔規(guī)劃責任、 公用經(jīng)費供給責任、 編制人員調(diào)配和工資撥付責任； 鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園硬件建設(shè)和自聘員工工資等。

以地方政府的實踐探索為例，山東、 河北、 四川構(gòu)建 “三級兩線” 管理體制， 明確各級政府在學前教育發(fā)展中的管理職責， 強調(diào)行政管理與業(yè)務(wù)管理并行， 以提高政府的組織管理強度與力度。 “三級”是指縣 （領(lǐng)導， 規(guī)劃， 目標分解）、鄉(xiāng) （統(tǒng)籌規(guī)劃， 籌措經(jīng)費， 指導辦園）、 村（辦園） 三級政府， “二線”是指行政管理與業(yè)務(wù)指導并行。

（二） 改革學前教育投入體制

學前教育應(yīng)納入預(yù)算， 并明確在教育財政投入中所占比例； 單獨設(shè)立農(nóng)村學前教育專項經(jīng)費制度，重點支持農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園建設(shè)、師資力量的配備和培訓提高； 切實考慮當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、 老百姓收入狀況、 農(nóng)村幼兒園發(fā)展需求等因素， 制定適宜的農(nóng)村學前教育收費政策， 對農(nóng)村地區(qū)收費制度進行必要的規(guī)范， 應(yīng)對農(nóng)村地區(qū)貧困家庭、 貧困兒童給予資助和輔助， 可采取減免學費、 提供教育教學所需用品或者免費等方式，建立弱勢兒童資助體系， 保障最需要資助的兒童。

以地方政府的實踐探索為例，浙江省率先實行學前教育單項列支制度， 明確比例并設(shè)專項經(jīng)費重點扶持農(nóng)村， 有效保障城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展。 河北省進一步堅持公共渠道為主、 多渠道籌資，構(gòu)建經(jīng)費投入保障機制， 改變過去經(jīng)費籌集的 “六個一點”： 財政撥一點、 群眾集一點、 集體擠一點、 園班收一點、 個人捐一點、銀行貸一點。 但就如何保證 “列入”、 “傾斜” 多少、 占多大比例“合理” 以及如何做到 “明顯提高” 等具體操作層面的問題， 仍在實踐探索中。

（三） 明確學前教育辦園體制

針對城鄉(xiāng)學前教育事業(yè)發(fā)展不均衡的問題， 城市和農(nóng)村應(yīng)該建立不同側(cè)重的辦園體制。 城市可以吸引社會力量投資， 建立公辦民辦并舉的辦園體制。 農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園發(fā)揮中流砥柱作用， 辦園主體在東部地區(qū)應(yīng)為縣級政府， 中西部地區(qū)應(yīng)為市縣政府， 逐步構(gòu)建以公辦為主體、 以公辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園為核心的農(nóng)村學前教育辦園體制。 將鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園辦園主體上調(diào)為縣級政府， 形成以公辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園為主體的辦園格局， 理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園的辦園體制。 在此基礎(chǔ)上， 根據(jù)農(nóng)村學前教育需求， 采取大村獨辦、 小村聯(lián)辦方式， 酌情設(shè)立分園， 逐步構(gòu)建公辦為主體的農(nóng)村學前教育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。 地方政府應(yīng)努力從體制機制入手進行改革， 推動公辦優(yōu)質(zhì)學前教育資源向農(nóng)村延伸，引導城鄉(xiāng)民辦園向普惠方向發(fā)展。地方政府應(yīng)大力發(fā)展公辦園， 鼓勵優(yōu)質(zhì)公辦園舉辦分園、 兼并弱園或合作辦園， 實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)公辦資源服務(wù)面的延伸， 尤其是向農(nóng)村地區(qū)拓展。 城鎮(zhèn)以新建公辦園、 公辦園辦分園方式建設(shè)幼兒園， 試點舉辦連鎖幼兒園， 推進城市小區(qū)配套建設(shè)幼兒園工作； 農(nóng)村充分利用農(nóng)村學校布局調(diào)整后的閑置資源， 發(fā)展農(nóng)村特色幼兒園。

河北在城市和農(nóng)村采取不同的側(cè)重方式： 城市實行公辦、 民辦并舉的辦園體制， 農(nóng)村則堅持以政府和集體辦園為主。 在民辦園方面，河北主要采用增量調(diào)整的辦法，鼓勵社會力量新辦幼兒園， 而不是通過公辦園改制來實現(xiàn)其增長。在公辦園方面， 河北堅持 “兩為主” 的辦園體制， 即以公辦小學附屬幼兒園為基本形式的公辦幼兒園為主體， 以社會力量辦園為補充； 以公辦幼兒教師為主體， 以聘任教師為補充， 充分利用公辦小學閑置校舍和富裕教師發(fā)展農(nóng)村幼兒教育。 同時， 河北從農(nóng)村的特點和優(yōu)勢出發(fā)， 實行兩種新的 “幼小一體化” 辦園機制： 一種是把規(guī)范化幼兒園與小學實行一體化管理， 實現(xiàn)學前教育與義務(wù)教育的資源共享； 第二種是將農(nóng)村小學教學點的一二年級和學前三年幼兒班結(jié)合起來， 建立五年一貫制相互銜接的 “幼小一體化” 管理體制， 將農(nóng)村幼兒教育納入農(nóng)村義務(wù)教育管理范圍， 有效解決了幼兒園教師編制問題。河北還通過 “三段兩基五獨立”（“三段” 是指三個年齡段， 大班、中班、 小班； “兩基” 是指有基本辦園條件， 有基本的衛(wèi)生保健設(shè)施； “五獨立” 是指法人獨立、 園舍獨立、 人員獨立、 財務(wù)獨立、管理獨立） 的規(guī)范化幼兒園標準來保障農(nóng)村學前教育的健康發(fā)展。

二、 我國地方學前教育的改革建議

（一） 學前教育改革的相關(guān)保障性政策制度仍需完善

農(nóng)村學前教育管理體制亟待進一步明晰， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園歸屬問題亟待理順。 農(nóng)村學前教育兩種發(fā)展模式： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園掛靠小學的附屬幼兒園發(fā)展模式； 鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園獨立建制， 將鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園建成區(qū)縣教委直屬全額撥款單位的獨立發(fā)展模式。掛靠模式缺乏行政決策、 人事、財務(wù)權(quán)限， 辦園自主性受到較大制約， 并且隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園規(guī)模的進一步提升， 小學附屬的管理成本提升， 小學附設(shè)園發(fā)展模式如何適應(yīng)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園發(fā)展需求等問題亟待解決。

財政投入體制亟待進一步完善， 財政保障力度亟待提升。 學前教育生均公用經(jīng)費遠低于義務(wù)教育階段、 高中階段和職業(yè)高中階段。 目前我國缺乏學前教育財政投入基準指標， 區(qū)縣財政投入水平區(qū)域間差異較大， 且存在較大的波動， 財政投入的穩(wěn)定性、 充足性難以得到保障。 同時， 也缺乏明確的政策規(guī)定和制度保障， 難以落實政府投入為主， 即使做到了也主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主， 責任中心過低， 難以發(fā)揮“政府為主” 的優(yōu)勢。

學前師資短缺， 教師配備嚴重不足， 教師素質(zhì)仍偏低， 有待提高。 地方政府需要核定并增加編制， 保障幼兒教師隊伍的數(shù)量和穩(wěn)定， 采用轉(zhuǎn)崗、 社會招聘等多種舉措補充幼兒教師； 同時確立比較穩(wěn)定的待遇保障、 提升機制； 加大農(nóng)村幼兒教師尤其是農(nóng)村轉(zhuǎn)崗幼兒教師的培訓力度， 不斷提升教師總體水平， 逐步建立以公辦教師為主體的農(nóng)村幼兒教師隊伍。

健全學前教育督導制度， 將鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園建設(shè)情況、 辦學條件情況、 級類評定情況、 農(nóng)村學前教育的投入努力程度、 普及水平等作為考核體系的重要指標， 形成從重視程度到努力程度到發(fā)展程度為一體的評價體系， 將農(nóng)村學前教育普及作為地區(qū)政府政績考核的重要內(nèi)容， 以評價體系為標準對鄉(xiāng)鎮(zhèn)學前教育發(fā)展情況進行客觀考核和評分， 將考核結(jié)果作為各級政府績效撥付、 各級政府領(lǐng)導政績考核和升遷、 同級政府間評比的重要依據(jù)， 督促各級政府對農(nóng)村學前教育發(fā)展責任的落實。

（二） 多渠道擴大學前教育資源

地方政府應(yīng)從服務(wù)型政府建設(shè)的角度切實落實政府的主體責任，進一步討論政府和市場的協(xié)調(diào)問題， 將學前教育領(lǐng)域中政府和市場的角色和承擔的責任進一步明確清晰。 實踐證明， 應(yīng)該將學前教育的部分職責分擔給市場， 但市場的規(guī)范需要政府樹立， 教育行業(yè)的發(fā)展走向需要政府引導，市場無法顧及的領(lǐng)域需要政府彌補。 學前教育的重要職責不能完全交給政府， 亦不能完全依賴市場， 二者都應(yīng)該承擔責任。 我國堅持走公共服務(wù)型政府的路線，則更應(yīng)該通過政府建立法規(guī)規(guī)范市場、 引導行業(yè)發(fā)展等間接手段管理市場， 通過建立低價普惠幼兒園等直接手段彌補市場不足， 滿足民眾的學前教育需求。 同時， 完善管理機制、 鼓勵公民參與、 進行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、 采用信息服務(wù)等管理方式，確保政府與市場二者相協(xié)調(diào)、 相促進。

社會力量辦園對于短期內(nèi)擴大學前教育資源， 實現(xiàn)普及目標是一股強大的力量， 怎樣引導好這股力量是政府的職責。 地方政府應(yīng)建立相應(yīng)的監(jiān)督管理機制以規(guī)范市場，設(shè)立優(yōu)質(zhì)教育標準以引導行業(yè)發(fā)展， 并大力發(fā)展農(nóng)村學前教育以彌補市場的不足， 在確保政府主導地位的同時， 鼓勵社會力量參與共同推進學前教育的發(fā)展。