我國(guó)“九年一貫制” 改革的政策研究*

□李建民

一、 “九年一貫制” 的緣起

“九年一貫制” 是相對(duì)于小學(xué)和初中分別設(shè)立的學(xué)制而言， 將小學(xué)和初中視為一個(gè)連續(xù)的整體， 通過(guò)各種 “銜接性” 措施， 將原有學(xué)制中分立的小學(xué)、 初中有機(jī)整合起來(lái)， 形成貫通培養(yǎng)的制度環(huán)境?！熬拍暌回炛茖W(xué)?！?則是對(duì)處于小學(xué)和初中年齡段的受教育者進(jìn)行連續(xù)、 貫通式培養(yǎng)的一種連續(xù)、 系統(tǒng)、 整體的辦學(xué)模式， 依據(jù)人的身心發(fā)展規(guī)律施以整體性的教育關(guān)照， 從而增強(qiáng)教育的穩(wěn)定性、 連續(xù)性、 靈活性并最大限度地發(fā)揮學(xué)校教育的積極影響， 提升教育的效率、 效能。

新中國(guó)成立之初， 為更好改革舊制度、 恢復(fù)和發(fā)展新政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)下的教育制度， 在中央政府的主導(dǎo)下， 掀起了一場(chǎng)以教育屬性轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵膬r(jià)值引領(lǐng)的學(xué)制改革。 改革的外顯形式集中體現(xiàn)在中小學(xué)任務(wù)和培養(yǎng)目標(biāo)的確立以及小學(xué)學(xué)制長(zhǎng)短的調(diào)整。 在這場(chǎng)學(xué)制改革的過(guò)程中， 多快好省辦教育、 促進(jìn)教育跨越式發(fā)展成為主旋律。 于是涵蓋小學(xué)、 初中和高中三個(gè)階段教育的 “九年一貫制” 作為一種學(xué)制改革試驗(yàn)應(yīng)運(yùn)而生， 正式進(jìn)入我國(guó)基礎(chǔ)教育學(xué)制的視野， 但很快被叫停。 在十年文化大革命中， 又出現(xiàn)了村鎮(zhèn)初中附設(shè)班而形成的 “九年一貫制學(xué)?！保?但伴隨文化大革命的結(jié)束， 這些初中或恢復(fù)為獨(dú)立的小學(xué)或變?yōu)楠?dú)立的初中。 這些前期的嘗試， 實(shí)際上更多是在社會(huì)環(huán)境影響下展開(kāi)的， 缺乏對(duì)教育自身邏輯的考慮， 其出發(fā)點(diǎn)和內(nèi)涵雖然與新時(shí)代 “九年一貫制”改革相去甚遠(yuǎn)， 但在學(xué)制層面上為 “九年一貫制” 改革和實(shí)施作了嘗試。

改革開(kāi)放后， 教育戰(zhàn)線率先撥亂反正， 恢復(fù)和整頓教育教學(xué)秩序。 基礎(chǔ)教育階段學(xué)制改革問(wèn)題依然是討論的一個(gè)焦點(diǎn)。 在教育部的推動(dòng)下， 北京、 上海等地有一批學(xué)校開(kāi)展學(xué)制改革試驗(yàn)， 同時(shí) 《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》 的出臺(tái)也進(jìn)一步推動(dòng)了涵蓋小學(xué)和初中的“九年一貫制” 改革和實(shí)驗(yàn)。 “九年一貫制” 自誕生以來(lái)， 社會(huì)各界對(duì)其理解和認(rèn)識(shí)逐漸走向科學(xué)化， 在我國(guó)基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展各階段政策的推動(dòng)下， 其所承載的功能也不斷豐富。

二、 “九年一貫制” 改革政策的演進(jìn)

（一） 萌芽期：從制度準(zhǔn)備到實(shí)驗(yàn)落地

從1978 年黨中央決定實(shí)行改革開(kāi)放政策， 到1984 年北京景山學(xué)校決定開(kāi)展 “九年一貫制” 改革試驗(yàn)， 這一階段是我國(guó)真正意義上的 “九年一貫制學(xué)校” 誕生的制度準(zhǔn)備期。 為摸索適合當(dāng)時(shí)國(guó)情的學(xué)制， 1979 年6 月2 日， 教育部邀請(qǐng)北京景山學(xué)校、 北京師范大學(xué)附屬實(shí)驗(yàn)中學(xué)等學(xué)校以及北京市教委， 召開(kāi)中小學(xué)學(xué)制改革座談會(huì)， 討論適合當(dāng)時(shí)國(guó)情的基本學(xué)制， 并在部分學(xué)校開(kāi)展學(xué)制改革試驗(yàn)。 在討論和實(shí)驗(yàn)基礎(chǔ)上， 國(guó)家審時(shí)度勢(shì)， 決定重新建構(gòu)以 “六三三制” 為主的學(xué)制體系，在1980 年發(fā)布的 《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問(wèn)題的決定》 中明確指出， 中小學(xué)學(xué)制， 準(zhǔn)備逐步改為十二年制， 同時(shí)做出普及小學(xué)教育的決定。 這為80 年代中期涵蓋小學(xué)與初中階段的 “九年一貫制”改革試驗(yàn)提供了重要前提條件。

1983 年7 月， 教育部在北京召開(kāi)全國(guó)普通教育工作會(huì)議， 提出要注意糾正片面追求升學(xué)率的傾向， 在初中已經(jīng)普及和基本普及的地區(qū)， 要逐步實(shí)行初中不進(jìn)行招生考試， 只進(jìn)行小學(xué)畢業(yè)考試。 初中招生原則上采取劃片就近入學(xué)的辦法。 這些政策雖指向糾正片面追求升學(xué)率的問(wèn)題， 但也成為 “九年一貫制學(xué)?！?產(chǎn)生和出現(xiàn)的一個(gè)重要背景和驅(qū)動(dòng)力。

1984 年， 在教育部、 北京市教委的支持下， 北京景山學(xué)校開(kāi)始進(jìn)行小學(xué)、 初中 “九年一貫制”的改革試驗(yàn)， 其出發(fā)點(diǎn)在于規(guī)避小升初升學(xué)競(jìng)爭(zhēng)的消極影響， 加強(qiáng)小學(xué)與初中教育間的相互聯(lián)系，促進(jìn)學(xué)生個(gè)性特長(zhǎng)的發(fā)展。 至此，真正意義上的 “九年一貫制” 進(jìn)入到我國(guó)基礎(chǔ)教育體系。

（二） 試點(diǎn)期：從人才培養(yǎng)方式探索到支持“普九”

從1985 年 《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》 提出實(shí)行“九年制義務(wù)教育”， 到1999 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》 出臺(tái)， 這段時(shí)間是 “九年一貫制學(xué)校” 的試點(diǎn)期。 各地通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新自主自發(fā)地探索 “九年一貫制學(xué)?！?發(fā)展路徑。 這一時(shí)期以1993 年 《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》 （以下簡(jiǎn)稱 《綱要》） 的頒布為界， 可以進(jìn)一步劃分為前后兩個(gè)時(shí)期。 在前一個(gè)時(shí)期， “九年一貫制學(xué)校” 屬性上更多的是對(duì)普及九年義務(wù)教育大前提下的人才培養(yǎng)方式的探索； 后一個(gè)時(shí)期， 隨著普及九年義務(wù)教育任務(wù)和素質(zhì)教育的初步提出， 促使 “九年一貫制” 教育的功能從人才培養(yǎng)方式探索， 逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹С帧捌站拧?任務(wù)的有效完成。

“普九” 政策的提出為 “九年一貫制” 教育發(fā)展提供了一個(gè)制度化方向和出口。 1985 年頒發(fā)的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》 提出， 把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方， 有步驟地實(shí)行九年制義務(wù)教育， 并將全國(guó)分為三類地區(qū)分別制定推進(jìn)策略。 同時(shí)還提出改革基礎(chǔ)教育管理體制， 提出地方要鼓勵(lì)和指導(dǎo)國(guó)營(yíng)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人辦學(xué)。 1986 年，《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》 頒行后， 各地開(kāi)始積極探索九年制義務(wù)教育辦學(xué)模式改革， “九年一貫制” 辦學(xué)成為貫徹落實(shí) 《義務(wù)教育法》 的一種探索和嘗試。

“兩基” 目標(biāo)的提出， 推動(dòng)各地開(kāi)始自發(fā)嘗試 “九年一貫制” 改革。 1993 年， 《綱要》 提出， 全國(guó)要實(shí)現(xiàn)基本普及九年義務(wù)教育、基本掃除青壯年文盲的目標(biāo)， 中小學(xué)要由 “應(yīng)試教育” 轉(zhuǎn)向全面提高國(guó)民素質(zhì)的軌道， 同時(shí)提出要深化中等以下教育體制改革， 實(shí)行在國(guó)家宏觀指導(dǎo)下主要由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的體制， 省、 自治區(qū)、直轄市政府有權(quán)確定本地區(qū)的學(xué)制、 年度招生規(guī)模， 確定教學(xué)計(jì)劃， 選用教材和審定省編教材， 確定教師職務(wù)限額和工資水平等。 這一規(guī)定進(jìn)一步明確了地方政府在設(shè)定基礎(chǔ)教育學(xué)制上的權(quán)限， 為“九年一貫制學(xué)?！?的進(jìn)一步擴(kuò)大提供政策框架。 此后， 全國(guó)各地“九年一貫制” 改革的進(jìn)程開(kāi)始明顯分化。

素質(zhì)教育的提出為 “九年一貫制” 改革注入新動(dòng)力。 20 世紀(jì)末，我國(guó)九年義務(wù)教育即將實(shí)現(xiàn)基本普及， 黨和國(guó)家進(jìn)一步提出推進(jìn)素質(zhì)教育的發(fā)展要求。 1998 年， 教育部在 《面向21 世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》 中提出， 實(shí)施 “跨世紀(jì)素質(zhì)教育工程”， 整體推進(jìn)素質(zhì)教育，全面提高國(guó)民素質(zhì)和民族創(chuàng)新能力。 1999 年， 中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布 《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》 提出在普及九年義務(wù)教育的地區(qū)， 實(shí)行小學(xué)畢業(yè)生免試就近升學(xué)的辦法。 在推進(jìn)素質(zhì)教育的政策導(dǎo)向下， “九年一貫制” 教育改革與探索更加深入。

（三） 發(fā)展期：從支持“普九”到義務(wù)教育均衡

從2000 年 “兩基” 目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)， 到2011 年11 月全面普及九年義務(wù)教育， 這段時(shí)間是 “九年一貫制學(xué)校” 的發(fā)展期。 這一時(shí)期的 “九年一貫制” 教育的功能進(jìn)一步得到豐富， 除了人才培養(yǎng)方式探索、 支持九年義務(wù)教育普及外， 又成為推進(jìn)義務(wù)教育均衡的重要舉措和化解擇校熱等熱點(diǎn)、 難點(diǎn)問(wèn)題的重要途徑。

“九年一貫制” 進(jìn)入政策話語(yǔ)體系， “九年一貫制學(xué)?！?的試驗(yàn)性質(zhì)逐漸淡化。 2001 年， 《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（以下簡(jiǎn)稱 《決定》） 明確提出， 進(jìn)一步擴(kuò)大九年義務(wù)教育人口覆蓋范圍， 初中階段入學(xué)率達(dá)到90%以上， 并分地區(qū)設(shè)定發(fā)展目標(biāo)。 提出因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局。 按照小學(xué)就近入學(xué)、 初中相對(duì)集中、 優(yōu)化教育資源配置的原則， 合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。 此輪學(xué)校布局調(diào)整主要通過(guò)撤點(diǎn)并校、 學(xué)校合并、 學(xué)校撤并等方式實(shí)現(xiàn)， 同時(shí)為了保障農(nóng)村地區(qū)接受義務(wù)教育的學(xué)生的受教育機(jī)會(huì)， 催生出一批農(nóng)村地區(qū) “九年一貫制學(xué)?！?。 同時(shí)， 該 《決定》還要求規(guī)范義務(wù)教育學(xué)制， 實(shí)行“五三學(xué)制” 的地區(qū)， 2005 年基本完成向 “六三學(xué)制” 過(guò)渡。 有條件的地方， 可以實(shí)行 “九年一貫制”。2002 年， 教育部印發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問(wèn)題的通知》， 提出城市地區(qū)要結(jié)合城區(qū)改造和學(xué)校布局調(diào)整， 有計(jì)劃地在義務(wù)教育階段舉辦 “九年一貫制學(xué)?！?， 將義務(wù)教育與 “九年一貫制學(xué)校” 的關(guān)系進(jìn)一步拉近。

義務(wù)教育均衡發(fā)展的提出， 為“九年一貫制學(xué)?！?發(fā)展提供新契機(jī)。 2002 年， 教育部在 《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問(wèn)題的通知》 中強(qiáng)調(diào)， 要積極推進(jìn)義務(wù)教育階段學(xué)校均衡發(fā)展； 2005 年，教育部發(fā)出 《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》；2010 年頒發(fā)的 《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010－2020年）》 提出， 鞏固提高九年義務(wù)教育水平， 同時(shí)提出要深化辦學(xué)體制改革， 堅(jiān)持教育公益性原則，健全政府主導(dǎo)、 社會(huì)參與、 辦學(xué)主體多元、 辦學(xué)形式多樣、 充滿生機(jī)活力的辦學(xué)體制， 從而滿足人民群眾多層次、 多樣化的教育需求。 在這樣的政策環(huán)境下， “九年一貫制學(xué)?！?作為一種辦學(xué)模式同時(shí)滿足了鞏固義務(wù)教育、 促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展、 化解擇校熱等多方面的需求， 贏得各級(jí)地方政府和社會(huì)大眾的認(rèn)同。

（四） 改革期：從支持義務(wù)教育均衡到義務(wù)教育綜合改革

從全面完成普及九年義務(wù)教育目標(biāo)至今， 是 “九年一貫制學(xué)?！钡母母锲?。 在這一時(shí)期， 我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展已經(jīng)完成了 “四梁八柱”的外圍框架建構(gòu)， 進(jìn)入了 “內(nèi)裝修” 的內(nèi)涵改革階段。 與此相應(yīng)，我國(guó)“九年一貫制” 教育發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段， “九年一貫制”的內(nèi)涵和外延進(jìn)一步得到擴(kuò)充。

2011 年， “九年一貫制學(xué)校”作為一種學(xué)校類型計(jì)入教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒， 標(biāo)志其制度化水平進(jìn)一步提升。 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示， 計(jì)入年鑒當(dāng)年， 全國(guó)共有 “九年一貫制學(xué)校” 1.3 萬(wàn) 所， 占 初 中 學(xué) 校 的24.6%； 到2017 年， “九年一貫制學(xué)?！?增加到1.6 萬(wàn)所， 占比提高到31.2%， 已經(jīng)成為我國(guó)基礎(chǔ)教育階段一種重要的學(xué)校類型。

義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡以及教育綜合改革的提出， 對(duì) “九年一貫制學(xué)?！?提出更高要求， 也通過(guò)政策規(guī)定進(jìn)一步豐富了 “九年一貫制” 的內(nèi)涵。 2012 年， 《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》 指出， 鼓勵(lì)各地探索建立區(qū)域內(nèi)小學(xué)和初中對(duì)口招生制度， 讓小學(xué)畢業(yè)生直接升入對(duì)口初中。 支持初中與高中分設(shè)辦學(xué)， 推進(jìn) “九年一貫制學(xué)校” 建設(shè)。 2013 年， 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》 出臺(tái)， 其中關(guān)于 “深化教育領(lǐng)域綜合改革” 部分提到， 義務(wù)教育免試就近入學(xué)， 試行學(xué)區(qū)制和 “九年一貫對(duì)口招生”。 在這一政策文件中， “九年一貫制學(xué)?！鞭D(zhuǎn)變?yōu)?“九年一貫制對(duì)口招生”，拓展了 “九年一貫制” 的外延。 此后的相關(guān)文件中均采用 “九年一貫制對(duì)口招生”， 并將其定位為消除義務(wù)教育大班額、 實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡的一項(xiàng)措施。

三、 優(yōu)化“九年一貫制” 改革與發(fā)展的訴求

“九年一貫制” 從以 “實(shí)驗(yàn)”的方式進(jìn)入到基礎(chǔ)教育領(lǐng)域后，形成了較為多樣的實(shí)踐模式， 在我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了人才培養(yǎng)模式探索、 推進(jìn) “普九”、促進(jìn)義務(wù)教育均衡等越來(lái)越豐富的功能， 成為基礎(chǔ)教育領(lǐng)域一種重要的學(xué)校類型。 進(jìn)一步推進(jìn)“九年一貫制學(xué)?！?發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，不僅需要學(xué)校自身的努力， 還需要從教育行政、 研究等多方面的整體、 系統(tǒng)設(shè)計(jì)與建構(gòu)， 形成友好、 有利和有效的支持環(huán)境。

（一） 營(yíng)造有助于“九年一貫制”發(fā)揮育人優(yōu)勢(shì)的教育管理氛圍

基礎(chǔ)教育階段， “九年一貫制”不是素質(zhì)教育或者優(yōu)質(zhì)均衡的同義詞， 而是基于發(fā)展需要， 對(duì)學(xué)生九年的在校時(shí)間進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，從而落實(shí) “立德樹(shù)人” 育人總體目標(biāo)的一種學(xué)制形式。 與其他學(xué)制形式相比， “九年一貫制” 具有降低學(xué)校辦學(xué)成本、 有利于教學(xué)內(nèi)容的統(tǒng)籌安排等多方面的優(yōu)勢(shì)，但這些優(yōu)勢(shì)的有效發(fā)揮離不開(kāi)支持性的教育行政管理氛圍。 教育管理層面上， 應(yīng)從育人角度出發(fā)， 科學(xué)確立 “九年一貫制” 改革和發(fā)展的理念與價(jià)值取向， 做好政府各部門之間的溝通與協(xié)調(diào)， 給予 “九年一貫制學(xué)?！?探索和嘗試的心理、物理和政策空間。

（二） 系統(tǒng)謀劃有助于“九年一貫制”發(fā)展的政策支持

有利的教育管理氛圍需要有效地轉(zhuǎn)化為對(duì) “九年一貫制學(xué)?！?的政策支持。 這就需要在教育政策層面上， 確立明確的支持性政策導(dǎo)向， 做好頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃， 為 “九年一貫制學(xué)校” 的有序發(fā)展提供政策支持和保障， 尤其是在教師聘用和職稱晉升政策、 經(jīng)費(fèi)的投入和使用政策以及課程管理政策上， 應(yīng)充分考慮 “九年一貫制學(xué)?！?的發(fā)展需要， 在合理范圍內(nèi)給予一定的空間和自由度。

（三） 科研助力“九年一貫制”的辦學(xué)探索

在某種意義上， “九年一貫制”是一種系統(tǒng)性變革的表現(xiàn)。 經(jīng)過(guò)三十多年的實(shí)踐摸索， 緣起于辦學(xué)實(shí)驗(yàn)的 “九年一貫制” 作為一種學(xué)制形態(tài)基本定型， 并顯示出其獨(dú)有的生命力。 如何維持和發(fā)展這種生命力成為 “九年一貫制” 改革和發(fā)展中的一個(gè)重要研究課題， 既包括對(duì)“九年一貫制” 辦學(xué)模式研究，也包括學(xué)校管理體制機(jī)制、 課程體系建構(gòu)、 評(píng)價(jià)機(jī)制等方面的研究，以推動(dòng)其理論優(yōu)勢(shì)有效轉(zhuǎn)化為育人優(yōu)勢(shì)。

（四） 轉(zhuǎn)變育人方式讓學(xué)習(xí)真實(shí)發(fā)生

“九年一貫制” 的生命力來(lái)源其對(duì)人才培養(yǎng)模式的創(chuàng)新與探索。促進(jìn)學(xué)生學(xué)習(xí)方式的轉(zhuǎn)變成為“九年一貫制學(xué)?！?優(yōu)勢(shì)發(fā)展的核心和關(guān)鍵所在。 因此， 在教育教學(xué)過(guò)程中， 應(yīng)強(qiáng)化對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)的研究， 突破分段對(duì)育人的束縛，關(guān)注學(xué)段銜接， 著重突出教師和課程在提升 “九年一貫制學(xué)校” 育人質(zhì)量中的作用， 改革和重構(gòu)學(xué)校育人方式， 讓學(xué)習(xí)真正發(fā)生、 讓思維真正發(fā)展。