蘇州“政經(jīng)分開(kāi)”實(shí)施策略的探討

王霓，袁中金

(蘇州科技大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇 蘇州 215001)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一直是城鄉(xiāng)一體化重大阻礙，黨的十九大報(bào)告提出，要建立健全的城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制和政策體系，構(gòu)建新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度在一定程度上阻礙了城市化的發(fā)展。當(dāng)前，中共中央國(guó)務(wù)院提出深化農(nóng)村基層治理改革，并發(fā)表了《“政經(jīng)分開(kāi)”是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要方向》，各地開(kāi)展了“政經(jīng)分開(kāi)”的試驗(yàn)。國(guó)內(nèi)對(duì)于“政經(jīng)分開(kāi)”這一研究比較少，案例主要集中在廣東南海等珠江三角洲地區(qū)、浙江溫州地區(qū)，以及以蘇州高新區(qū)楓橋街道為代表的蘇南等地。蘇州楓橋街道從2006年開(kāi)始進(jìn)行“政經(jīng)分開(kāi)”的改革，取得了顯著的成效，引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。

1 政經(jīng)分開(kāi)的意義

“政經(jīng)分開(kāi)”是指在農(nóng)村治理中將行政管理職能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能相分開(kāi)。在農(nóng)村基層社會(huì)治理提出“政經(jīng)分開(kāi)”，涉及農(nóng)村政權(quán)體系的微觀架構(gòu)的重組，在農(nóng)村實(shí)行“政經(jīng)分開(kāi)”，其重大意義不亞于土地聯(lián)產(chǎn)承包到戶對(duì)我國(guó)的影響。隨著蘇州城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)正在經(jīng)歷著歷史性的變革，而之前推行的傳統(tǒng)社會(huì)“政經(jīng)合一”的模式導(dǎo)致了很多諸如集體資產(chǎn)歸屬不明、集體產(chǎn)權(quán)流傳不暢、農(nóng)民權(quán)益無(wú)法得到有效保護(hù)、農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)無(wú)法均等覆蓋、對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)管不足等問(wèn)題，迫切需要對(duì)農(nóng)村基層治理進(jìn)行改革。隨著農(nóng)村全面改革的深化，土地流轉(zhuǎn)及城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的更復(fù)雜的利益關(guān)系及多元任務(wù)讓近年來(lái)我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)“政經(jīng)合一”的治理模式受到了越來(lái)越多的挑戰(zhàn)，在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上提出了“政經(jīng)分開(kāi)”，是一項(xiàng)有益的探索同時(shí)具有重大意義。實(shí)施“政經(jīng)分開(kāi)”，不僅有利于促進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，同時(shí)也有助于形成一個(gè)群眾自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各方權(quán)責(zé)清晰和新型的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理能力的現(xiàn)代化。

同時(shí)，從反腐敗的角度來(lái)講，“政經(jīng)合一”意味著村干部承擔(dān)著管理股份合作社的職能，權(quán)力的過(guò)分集中一方面容易造成腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，另一方面也不利于激發(fā)管理層的主動(dòng)性與創(chuàng)造性。隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，其導(dǎo)致的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)了不少腐敗現(xiàn)象，實(shí)施“政經(jīng)分開(kāi)”涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村治理發(fā)揮的作用，對(duì)黨員基層領(lǐng)導(dǎo)的約束和管理產(chǎn)生一定影響，對(duì)于我黨進(jìn)行反腐倡廉具有重大意義。

2 蘇州市實(shí)施“政經(jīng)分開(kāi)”的做法及遇到的問(wèn)題

2.1 做法及成效

蘇州市高新區(qū)楓橋街道從2006年率先進(jìn)行了基層自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織職能分開(kāi)的改革探索，隨后吳中區(qū)長(zhǎng)橋鎮(zhèn)及昆山市花橋鎮(zhèn)也開(kāi)始進(jìn)行“政經(jīng)分開(kāi)”的實(shí)踐。在“政經(jīng)分開(kāi)”的實(shí)際探索過(guò)程中，蘇州市各鎮(zhèn)由于本身的政治機(jī)構(gòu)變革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及城鎮(zhèn)化推進(jìn)的程度不同，實(shí)行了不同的改革做法，下面主要對(duì)目前蘇州市實(shí)行“政經(jīng)分開(kāi)”的具體做法和成效進(jìn)行總結(jié)。

蘇州市高新區(qū)楓橋街道在2006年起推出了“政經(jīng)分開(kāi)”的試點(diǎn)，由于撤村并居相對(duì)徹底，在此背景下形成了著名的“蘇州楓橋模式”。其具體做法：撤掉原有24個(gè)村莊將其整合重建為7個(gè)社區(qū)，通過(guò)打破原有行政管理模式，建立7個(gè)社區(qū)居委會(huì)來(lái)推行社區(qū)化管理服務(wù)；組建村股份合作社，對(duì)原有集體資產(chǎn)清算后折算股份到符合條件的集體組織成員手里，將原有的集體經(jīng)濟(jì)改造成為股份制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)股東，這樣保障了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益。通過(guò)一系列改革措施，楓橋街道取得了顯著成效，主要表現(xiàn)：通過(guò)成立24家村股份合作社，8年累計(jì)分紅2.5億元，拉動(dòng)了農(nóng)民的收入；對(duì)于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)來(lái)講，通過(guò)一些措施將村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)也增強(qiáng)了它的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；劃清了公共服務(wù)承擔(dān)主體界限，提高了基層服務(wù)能力，推進(jìn)城鄉(xiāng)管理一體化。

隨后吳中區(qū)長(zhǎng)橋鎮(zhèn)、昆山市花橋鎮(zhèn)也分別進(jìn)行了“政經(jīng)分開(kāi)”的探索實(shí)踐。其做法都是實(shí)行“五分開(kāi)”制度，即選民資格分開(kāi)、組織功能分開(kāi)、財(cái)務(wù)資產(chǎn)分開(kāi)、議事決策分開(kāi)和人員管理分開(kāi)。具體措施：行政組織方面，將社區(qū)農(nóng)民按照其所屬地區(qū)劃分社區(qū)居委會(huì)，進(jìn)行分開(kāi)化管理；集體經(jīng)濟(jì)方面，通過(guò)組建鎮(zhèn)級(jí)集團(tuán)公司，整合投資，將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)委托集中管理，通過(guò)引導(dǎo)農(nóng)民入股，將集體經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)。其主要成效：做大集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮了集體經(jīng)濟(jì)的富民功能；公共服務(wù)得到優(yōu)化，公共配套設(shè)施不斷完善，為村級(jí)提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化格局；明確股權(quán)，農(nóng)民利益得到保障，同時(shí)為集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供基礎(chǔ)。

2.2 遇到的問(wèn)題

盡管“政經(jīng)分開(kāi)”在農(nóng)村改革背景下是大勢(shì)所趨，目前，蘇州實(shí)施“政經(jīng)分開(kāi)”的成果有目共睹，但是“政經(jīng)分開(kāi)”作為一項(xiàng)改革創(chuàng)新涉及多方利益，在實(shí)際工作實(shí)施中仍面臨諸多矛盾與問(wèn)題。

“政經(jīng)分開(kāi)”的實(shí)施推動(dòng)力比較薄弱。作為一種基層治理改革創(chuàng)新，“政經(jīng)分開(kāi)”涉及多方利益，在某種程度上削弱了原有的村委權(quán)力機(jī)構(gòu)的勢(shì)力，因此，一些村在實(shí)施過(guò)程中對(duì)相關(guān)的職能權(quán)力沒(méi)有明確劃分，弱化了改革的實(shí)效。很多地方的“政經(jīng)分開(kāi)”只是走走形式，在推進(jìn)過(guò)程中各方不配合，黨委、村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織在實(shí)權(quán)上沒(méi)有得到實(shí)際的制衡，造成改革流于形式。

建設(shè)成本高導(dǎo)致“政經(jīng)分開(kāi)”面臨很大問(wèn)題。例如楓橋街道在實(shí)施“政經(jīng)分開(kāi)”過(guò)程中，除了之前建設(shè)的富民股份合作社外，近期建造的富民載體項(xiàng)目用地都是通過(guò)掛拍方式取得，由于建設(shè)成本較高導(dǎo)致項(xiàng)目收入回報(bào)率低于同期銀行貸款利率。但相關(guān)部門(mén)還未頒布政策來(lái)對(duì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)土地的取得上給予政策支持，這在一定程度上阻礙了改革的實(shí)施。

相關(guān)法律法規(guī)不完善也是“政經(jīng)分開(kāi)”實(shí)施過(guò)程中的一大困難?！罢?jīng)分開(kāi)”涉及到相關(guān)的法律法規(guī)，在改革過(guò)程中一些做法與現(xiàn)有的法律法規(guī)相抵觸，因此在實(shí)施過(guò)程中受到了一定的約束。例如蘇州楓橋街道在實(shí)施“政經(jīng)分開(kāi)”過(guò)程中通過(guò)組建富民合作社來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)增收，在此過(guò)程中，政府財(cái)政為了保證每年合作社股份分紅比例不降低，每年會(huì)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行一定的補(bǔ)貼以滿足農(nóng)民的合作社股份分紅的逐年增加。這種做法雖然增加了農(nóng)民的分紅，但財(cái)政支出方面缺乏法律支持。此外，集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)責(zé)沒(méi)有法律明確保障，導(dǎo)致“政經(jīng)分開(kāi)”在公共支出、盈利收益等方面都受到很大制約。

3 蘇州政經(jīng)分開(kāi)的策略建議

3.1 全面準(zhǔn)確理解“政經(jīng)分開(kāi)”的內(nèi)涵

首先要全面準(zhǔn)確地理解“政經(jīng)分開(kāi)”的內(nèi)涵及外因?！罢?jīng)分開(kāi)”中的政經(jīng)指的是黨委、村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織三者分開(kāi)，即“黨”“政”“經(jīng)”三元分開(kāi)，而目前大多數(shù)“政經(jīng)分開(kāi)”實(shí)踐都將“黨”“政”合在一起，指的是“黨政”“經(jīng)”這二元分開(kāi)。準(zhǔn)確來(lái)講政經(jīng)分開(kāi)是指“黨”“政”“經(jīng)”三元分開(kāi)，而不是二元分開(kāi)。同時(shí)，“政經(jīng)分開(kāi)”不是“政經(jīng)分離”，我們要理清“政經(jīng)關(guān)系”，這是全面理解“政經(jīng)分開(kāi)”的核心要義，“政經(jīng)分開(kāi)”這三元分開(kāi)是因?yàn)槠渖婕盎鶎诱?quán)構(gòu)建，關(guān)乎將來(lái)黨委或者黨支部是否需要設(shè)置的問(wèn)題，因此，應(yīng)對(duì)“政經(jīng)分開(kāi)”的內(nèi)涵和外因進(jìn)行全面準(zhǔn)確理解。

3.2 “政經(jīng)分開(kāi)”要在法律法規(guī)的框架下執(zhí)行

“政經(jīng)分開(kāi)”是一次農(nóng)村基層治理制度的創(chuàng)新，村級(jí)組織職能轉(zhuǎn)變要符合國(guó)家法律制度的規(guī)定，必須要有法律依據(jù)，確保其在現(xiàn)有的法律框架下執(zhí)行?！洞逦瘯?huì)組織法》對(duì)村委會(huì)的職能有明確的規(guī)定，所以探索“政經(jīng)分開(kāi)”的實(shí)施要注意法律問(wèn)題，要在國(guó)家法律制度框架內(nèi)開(kāi)展，體現(xiàn)法治思維，比如自治法、集體經(jīng)濟(jì)組織法，充分體現(xiàn)農(nóng)民自愿，同時(shí)應(yīng)有法律顧問(wèn)介入。“政經(jīng)分開(kāi)”盡管是一個(gè)創(chuàng)新的實(shí)踐，但它仍需在我國(guó)已有的法律法規(guī)的基礎(chǔ)下進(jìn)行創(chuàng)新，不能打著體制創(chuàng)新的旗號(hào)，隨意突破我國(guó)的法律法規(guī)，否則會(huì)導(dǎo)致新的問(wèn)題出現(xiàn)。

3.3 實(shí)行“政經(jīng)分開(kāi)”需要一個(gè)過(guò)程

蘇州要實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分開(kāi)”是需要一個(gè)過(guò)程的，而不是一蹴而就。想要實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分開(kāi)”達(dá)到“黨”“政”“經(jīng)”三元“三足鼎立”，需要經(jīng)歷一些步驟和過(guò)程，這個(gè)過(guò)程中可以首先實(shí)現(xiàn)“兩足鼎立”，然后再一步一步實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分開(kāi)。目前，我國(guó)關(guān)于“政經(jīng)分開(kāi)”的實(shí)踐有三種模式，除了江蘇楓橋“政經(jīng)分開(kāi)”模式外，還有廣東南海的從自治組織中剝離集體經(jīng)濟(jì)組織的“政經(jīng)分離”模式，浙江溫州的政經(jīng)、資地和戶產(chǎn)分開(kāi)及股改、地改、戶改三改的“三分三改”模式。從廣東南海、江蘇楓橋、浙江溫州這三個(gè)地區(qū)近10 a的改革探索中，我們可以看到盡管關(guān)于“政經(jīng)分開(kāi)”的改革方式方法不相同，但在實(shí)施政經(jīng)分開(kāi)的過(guò)程中都是通過(guò)一步步的機(jī)制創(chuàng)新改革逐步達(dá)到政經(jīng)分開(kāi)，在這個(gè)過(guò)程中無(wú)法一步到位實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分開(kāi)，應(yīng)該逐步將集體經(jīng)濟(jì)從“政經(jīng)一體”中解放出來(lái)，在制度層面，慢慢完善法律制度及相關(guān)政策，逐步全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理由“政經(jīng)合一”向“政經(jīng)分開(kāi)”模式的轉(zhuǎn)換。

3.4 強(qiáng)調(diào)對(duì)村進(jìn)行分類型

“政經(jīng)分開(kāi)”的實(shí)施應(yīng)當(dāng)劃分不同類型的村莊，根據(jù)不同類型的村莊分別采用不同的實(shí)施策略。蘇州市的政經(jīng)分開(kāi)正在探索階段，各地區(qū)按照不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)村莊進(jìn)行了不同的分類。昆山市將農(nóng)村劃分為城中村、城邊村和純農(nóng)村三種類型，根據(jù)不同類型的農(nóng)村制定不同的村補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等措施。除了這種分類標(biāo)準(zhǔn)外，村集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)模大小也會(huì)影響政經(jīng)關(guān)系，村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模與“黨”“政”“經(jīng)”三元力量的大小密切相關(guān)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)韓俊表示，村集體的發(fā)展必須達(dá)到一定水平才能夠?qū)崿F(xiàn)政經(jīng)分開(kāi)，在村委會(huì)之外設(shè)立另一個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的村莊來(lái)講只會(huì)增加管理成本。因此，吳中區(qū)的長(zhǎng)橋村按照村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)模將村莊分為集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模超過(guò)五千萬(wàn)的村、超過(guò)一千萬(wàn)的村、超過(guò)五百萬(wàn)的村，以及低于五百萬(wàn)的村這四類村莊。這種根據(jù)不同村莊進(jìn)行分類型，制定不同的方法來(lái)實(shí)施政經(jīng)分開(kāi)的思路值得借鑒。

3.5 基層村的公共服務(wù)由集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)

關(guān)于實(shí)施“政經(jīng)分開(kāi)”的核心問(wèn)題是基層村的公共服務(wù)設(shè)施問(wèn)題，在公共菜場(chǎng)資源分配上，基層公共服務(wù)應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)。想要實(shí)行“政經(jīng)分開(kāi)”，其關(guān)鍵在于基層政府要合理配置事權(quán)和財(cái)權(quán)，將基本公共服務(wù)覆蓋面從城市社區(qū)延伸到農(nóng)村社區(qū)。目前來(lái)講，大多數(shù)地區(qū)的地方財(cái)政暫時(shí)不具備將村級(jí)公共服務(wù)都承擔(dān)起來(lái)的能力，通過(guò)改革大力發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，提高其基層公共服務(wù)能力。

4 小結(jié)

目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)改革處于一個(gè)新的階段，在新形勢(shì)下，傳統(tǒng)的治理模式已難以適應(yīng)城市化的進(jìn)程和新農(nóng)村的發(fā)展要求，制度性障礙成為我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的最大阻礙，盡管“政經(jīng)分開(kāi)”這項(xiàng)改革面臨很大的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，但只要我們?nèi)胬斫狻罢?jīng)分開(kāi)”的內(nèi)涵，把握其規(guī)律及實(shí)施方法和技巧，在現(xiàn)有的法律制度框架下進(jìn)行創(chuàng)新改革，打破固化的體制機(jī)制，不斷完善和構(gòu)建新的農(nóng)村基層治理框架，從而形成更加靈活的社會(huì)基層合作治理體系。