新時(shí)代公益林建設(shè)實(shí)踐與思考——以浙江省淳安縣為例

李紅俊 徐高福

新時(shí)代公益林建設(shè)實(shí)踐與思考——以浙江省淳安縣為例

李紅俊1徐高福2

（1 浙江省淳安縣林業(yè)局；2 淳安縣新安江生態(tài)開發(fā)（集團(tuán)）公司 浙江淳安 311700）

闡述了浙江省淳安縣在實(shí)行公益林區(qū)劃落界信息化管理的基礎(chǔ)上，以公益林補(bǔ)償收益權(quán)質(zhì)押貸款助力鄉(xiāng)村振興，強(qiáng)化公益林管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)，建章立制規(guī)范公益林管理，取得了明顯成效；并根據(jù)公益林功能需求，采取有力舉措，精準(zhǔn)提升公益林質(zhì)量。

公益林；區(qū)劃落界；質(zhì)押貸款；管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)；精準(zhǔn)提升

我國已經(jīng)把生態(tài)文明提高到前所未有的高度，林業(yè)進(jìn)入了遵循生態(tài)原則、以自然為基礎(chǔ)的新時(shí)代，追求人與山水林湖田草和諧運(yùn)行的動態(tài)平衡，而公益林建設(shè)就是新時(shí)代實(shí)施生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展方略的重要途徑。

六十年前，浙江新安江水庫建成，造就了一個(gè)世界上島嶼最多的千島湖，這種片段化生境是利用景觀生態(tài)學(xué)和景觀可持續(xù)性科學(xué)踐行綠水青山就是金山銀山理論的最好平臺與樣榜。千島湖座落在浙江省淳安縣，是浙江省的重要生態(tài)功能區(qū)，公益林建設(shè)意義重大。

1 研究地概況

淳安縣位于浙江省西部，地處錢塘江上游，境內(nèi)的千島湖素有“天下第一秀水”之美稱。截止2017年，全縣土地總面積44.19萬hm2，其中林業(yè)用地面積35.56萬hm2；林業(yè)用地中森林面積29.68萬hm2，森林覆蓋率67.2%；全縣活立木總蓄積2338.5萬m3，其中：喬木林蓄積2286.0萬m3、占活立木總蓄積97.76%，疏林蓄積0.18萬m3、占0.01%，散生木蓄積31.4萬m3、占1.34%，四旁樹蓄積20.8 m3、占0.89%。是浙江省林業(yè)用地面積最大、森林蓄積量最多的縣。

公益林建設(shè)是淳安縣生態(tài)林業(yè)建設(shè)的重中之重。2001年，淳安縣被列為首批“國家森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金試點(diǎn)縣”，試點(diǎn)面積6.07萬hm2。歷經(jīng)3次界定擴(kuò)面，截止2017年，淳安縣有公益林建設(shè)面積16.65萬hm2，其中國家級公益林12.93萬hm2，省級公益林3.13萬hm2，市補(bǔ)公益林0.59萬hm2。公益林總面積占全縣林業(yè)用地面積的46.8%。

2 新時(shí)代生態(tài)公益林建設(shè)實(shí)踐

2.1 將公益林區(qū)劃落界納入信息化有效管理

公益林區(qū)劃落界工作是落實(shí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度、實(shí)現(xiàn)公益林有效管理的基礎(chǔ)。針對淳安公益林面積大、地形地貌復(fù)雜、行政村（自然村）多、山高路陡、交通不便等實(shí)際情況，淳安縣強(qiáng)化政治擔(dān)當(dāng)，把做好公益林區(qū)劃落界作為貫徹落實(shí)“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的重要舉措強(qiáng)力推進(jìn)。

公益林區(qū)劃落界涉及面大，要把宣傳引導(dǎo)放在首位。淳安縣在落界工作中共召開各類動員會25次，專業(yè)會議12次，張貼宣傳標(biāo)語2125條，3次邀請省林勘院權(quán)威專家召開界定調(diào)整業(yè)務(wù)專題會，對全縣130多名林業(yè)干部進(jìn)行集中封閉培訓(xùn)。召開村民代表及戶主會482次、形成決議425份，解決了界定協(xié)議書與實(shí)際公益林補(bǔ)償?shù)貕K不一致等歷史遺留問題。調(diào)整生老病死等補(bǔ)償對象1078人次，調(diào)處村與村之間各類糾紛12件。

公益林區(qū)劃落界工作要做深做細(xì)，善做善成。對0.067hm2以上非林地和茶葉、桑、柑桔等不符合規(guī)定條件的經(jīng)濟(jì)林小班堅(jiān)決予以剔除，共剔除非林地733.34 hm2、經(jīng)濟(jì)林1053.34 hm2。同時(shí)，打破以往只在同權(quán)屬單位內(nèi)增補(bǔ)公益林的條件限制，跨權(quán)屬選補(bǔ)林分質(zhì)量高的有林地小班846.67 hm2，確保了全縣公益林的整體質(zhì)量。全縣新簽訂公益林管護(hù)協(xié)議書3560份,涉及公益林小班47775個(gè)。保證了公益林圖庫數(shù)據(jù)與二類調(diào)查圖庫數(shù)據(jù)一致，繪成“森林資源一張圖”，實(shí)現(xiàn)了公益林建管信息電子化,同時(shí)也為“最多跑一次”改革打下扎實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

2.2 以公益林補(bǔ)償收益權(quán)質(zhì)押貸款來助力鄉(xiāng)村振興

淳安縣雖擁有豐富的山林資源，但很多鄉(xiāng)村仍然屬于經(jīng)濟(jì)薄弱村，如何發(fā)揮村集體資產(chǎn)的價(jià)值是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民消薄增收的關(guān)鍵。由于村集體缺少消薄的“起步資金”，難以突破村集體實(shí)現(xiàn)消薄增收的瓶頸，又苦于缺乏抵押資產(chǎn)，難以從銀行獲取消薄資金支持。

針對該“癥結(jié)”，根據(jù)《浙江省公益林補(bǔ)償收益權(quán)質(zhì)押貸款管理辦法》，經(jīng)與農(nóng)商銀行協(xié)商，推出面向全縣具有公益林補(bǔ)償?shù)募w和農(nóng)戶的“公益林補(bǔ)償收益權(quán)質(zhì)押貸款”，拓寬了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)融資渠道。

公益林收益權(quán)質(zhì)押貸款屬于首次嘗試，處在“摸著石頭過河”階段。因此，率先在里商鄉(xiāng)石門村進(jìn)行前期試點(diǎn)，通過召開村民代表會議和村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員股東代表會議，在尊重村民、集體主體意愿的前提下，利用村集體統(tǒng)管山30%公益林補(bǔ)償收益權(quán)作質(zhì)押，貸款240萬元用于該村鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目。試點(diǎn)工作得到了上級政府與主管部門的肯定，并指出淳安要創(chuàng)新模式，打通生態(tài)資源和“飛地經(jīng)濟(jì)”關(guān)節(jié)，“綠葉子”變成“金票子”，助力鄉(xiāng)村振興。

為此，整合了生態(tài)公益林資源，以402個(gè)村生態(tài)公益林補(bǔ)償收益權(quán)集體留存部分作為授信基數(shù)，向淳安縣農(nóng)商銀行質(zhì)押貸款2.5億元，全部用于作為淳安“飛地經(jīng)濟(jì)”項(xiàng)目之一的千島湖智谷項(xiàng)目，可為淳安帶來近億元租稅收入。通過異地發(fā)展資本化運(yùn)作，助力“消簿”目標(biāo)提前完成的同時(shí)，為村集體可持續(xù)發(fā)展、低收入農(nóng)戶增收“造血”，成為淳安積極探索將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的新路之一。

2.3 以 打造鐵軍精神，著力完善公益林管護(hù)隊(duì)伍

（1）組織保障體系建設(shè)?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立公益林建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組；各村建立護(hù)林組織，制定護(hù)林公約；全面簽訂公益林保護(hù)管理“三書一合同”。建立分級負(fù)責(zé)和統(tǒng)一監(jiān)管的工作機(jī)制，形成縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級管理，相互配合，上下聯(lián)動，良性互動的管理模式。

（2）巡山護(hù)林員隊(duì)伍建設(shè)規(guī)范化。制定《淳安縣村級專職護(hù)林員管理辦法》，對專職護(hù)林員隊(duì)伍進(jìn)行規(guī)范化管理。淳安縣專職護(hù)林員總?cè)藬?shù)900人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)護(hù)林大隊(duì)24支、兼職護(hù)林員890名。全縣專職護(hù)林員做到“五個(gè)統(tǒng)一”，即：統(tǒng)一服裝、統(tǒng)一袖章、統(tǒng)一電喇叭、統(tǒng)一護(hù)林員手冊、統(tǒng)一巡山護(hù)林記錄本。根據(jù)重點(diǎn)公益林的分布情況、經(jīng)營狀況、地理位置、交通條件等因素，采取分散護(hù)林、聯(lián)合護(hù)林、集中護(hù)林等多種靈活的護(hù)林方式。通過實(shí)行編隊(duì)管理、培訓(xùn)上崗、核定報(bào)酬、定制保險(xiǎn)、巡山考核、GPS衛(wèi)星定位手機(jī)巡查跟蹤、暗訪督查等制度，對巡山護(hù)林員隊(duì)伍實(shí)行有效管理，充分發(fā)揮其在森林防火、公益林保護(hù)、森林資源保護(hù)等方面的積極作用。

（3）強(qiáng)化考核制度。將護(hù)林員年工資中的20%作為年度考核工資，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照《淳安縣村級專職護(hù)林員管理辦法》，對村級專職護(hù)林員進(jìn)行年度工作考核后，依考核結(jié)果發(fā)放。對考核得分60分以下的扣發(fā)全年崗位考核工資，并予解聘。

（4）解決巡山護(hù)林員人生安全的后顧之憂。淳安縣出資為專職護(hù)林員購買人身意外傷害保險(xiǎn)，專職護(hù)林員最高可獲3萬元的醫(yī)療保險(xiǎn)和50萬元的人身意外傷害賠償。

2.4 建章立制，加強(qiáng)公益林各個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)管

（1）健全公益林管理制度，建立“公益林陽光公開”專欄。根據(jù)《國家級公益林管理辦法》《浙江省公益林管理辦法》，進(jìn)一步制訂《淳安縣生態(tài)公益林建設(shè)及補(bǔ)助基金使用管理實(shí)施細(xì)則（試行）》《淳安縣村級專職護(hù)林員管理辦法》等可操作性管理細(xì)則，進(jìn)一步規(guī)范公益林建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)的管理。

（2）加大公益林宣傳力度。充分運(yùn)用電視、廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等多種宣傳媒體進(jìn)行宣傳，提高群眾對公益林建設(shè)重要性的認(rèn)識。

（3）深入細(xì)致做好補(bǔ)償資金發(fā)放工作?？h政府將省級以上公益林地方配套資金列入縣級財(cái)政預(yù)算，縣財(cái)政設(shè)立公益林資金專戶，及時(shí)足額劃撥配套資金。各公益林建設(shè)單位設(shè)立公益林資金專戶。縣林業(yè)局根據(jù)年度公益林管理的檢查考核結(jié)果，及時(shí)完成損失性補(bǔ)助資金發(fā)放清冊的變更、核對和編制，以行政村為單位張貼公示，同時(shí)在“中國淳安千島湖政府門戶網(wǎng)”上公示，保證林農(nóng)對公益林損失性補(bǔ)助資金發(fā)放情況的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。經(jīng)公示無異議后，縣財(cái)政部門按照公益林損失性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放到各公益林建設(shè)單位設(shè)立的公益林資金專戶；農(nóng)戶經(jīng)營的公益林損失性補(bǔ)償資金，采用縣財(cái)政“糧油直補(bǔ)”存折，直接撥付到個(gè)人帳戶。2018年全縣發(fā)放省級以上重點(diǎn)公益林損失性補(bǔ)償資金8429.1935萬元，發(fā)放杭州市公益林損失性補(bǔ)助款195.8638萬元。

（4）開展公益林森林火災(zāi)政策性保險(xiǎn)。全縣各級公益林全部參保，全年保費(fèi)108.38萬元。

（5）積極穩(wěn)妥做好公益林信訪工作。公益林建設(shè)與管理，要充分考慮發(fā)展與保護(hù)的平衡點(diǎn)，既要保護(hù)也要發(fā)展，在發(fā)展過程中或多或少會要求公益林調(diào)整。淳安縣公益林面積大，分布廣，公益林面積占林業(yè)用地面積的46.5%。隨著地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程加快，不可避免涉及公益林合理開發(fā)利用和征占用。目前，省級以上重點(diǎn)公益林調(diào)整條件限制嚴(yán)格、程序繁瑣，很多市縣級重點(diǎn)項(xiàng)目、民生項(xiàng)目都受阻于公益林調(diào)整而流產(chǎn)；農(nóng)民自己種的林木不能自主采伐，林農(nóng)要求調(diào)整的呼聲越來越高，如不作適當(dāng)調(diào)整，還會激化社會矛盾。針對上述情況，淳安縣積極穩(wěn)妥地做好公益林信訪工作，宣傳公益林政策法規(guī)，2018年共處理信訪件8件，滿意率達(dá)到100%以上，極大地化解了社會矛盾，使公益林建設(shè)與管理找到了最大公約數(shù)。

（6）強(qiáng)化補(bǔ)償基金使用的后續(xù)管理。為了能全面掌握森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金項(xiàng)目的損失性補(bǔ)助資金實(shí)施情況和管理資金的使用情況，委托具有資質(zhì)的第三方中介對補(bǔ)償基金進(jìn)行績效評價(jià)，更好地加強(qiáng)資金監(jiān)管，確保資金合理合規(guī)使用。

3 公益林建設(shè)成效與提升思考

3.1 公益林建設(shè)成效

公益林建設(shè)采取“封、管、改、造”相結(jié)合，以封山育（護(hù)）林為主的方法，通過長期的封山育（護(hù)）林、林相改造、森林撫育，促進(jìn)林木生長發(fā)育，提高林分質(zhì)量，增強(qiáng)森林涵養(yǎng)水源和保持水土功能，美化自然環(huán)境，豐富生物多樣性[1]。2018年全縣省級以上公益林新增優(yōu)質(zhì)林分面積1005.6hm2，累計(jì)優(yōu)質(zhì)林分面積達(dá)13.85萬hm2。目前全縣公益林林分平均郁閉度達(dá)到0.7以上，闊葉林和針闊混交林比重達(dá)到65%以上。

3.2 公益林質(zhì)量提升的思考

隨著千島湖配水工程即將竣工，特別生態(tài)功能區(qū)建設(shè)被正式提出，標(biāo)志著千島湖區(qū)域?qū)⒂瓉砬八从械拇蟊Ｗo(hù)和高水平發(fā)展，意味著淳安要有與眾不同的政策供給，建立與淳安特別生態(tài)功能區(qū)相匹配的體制機(jī)制。新時(shí)代淳安縣公益林建設(shè)的要求越來越高，責(zé)任越來越大，如何提升淳安縣特別是千島湖區(qū)公益林質(zhì)量成為了重大課題。

2018年淳安縣發(fā)現(xiàn)松材線蟲病疫點(diǎn)[2]，除了運(yùn)用已有的防控技術(shù)，必須結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和服務(wù)功能抽樣調(diào)查及遙感分析，研究馬尾松林在生態(tài)系統(tǒng)和景觀、區(qū)域尺度上的時(shí)空格局及其影響因子，可以為中長期的、區(qū)域性的、精準(zhǔn)的林業(yè)管理和政策制定提供依據(jù)。

淳安縣林相改造的實(shí)踐已有多年，積累了不少經(jīng)驗(yàn)[3]，也有相關(guān)研究作參考[4]，但從整體上提升公益林作為森林生態(tài)系統(tǒng)的支持、調(diào)節(jié)、供給和文化服務(wù)功能還有很長的路要走，對于主體為退化的森林系統(tǒng)進(jìn)行差異化經(jīng)營模式研發(fā)，生態(tài)修復(fù)和服務(wù)功能的精準(zhǔn)提升，是新時(shí)代公益林建設(shè)的重中之重。

[1] 謝光星，肖士明. 提高生態(tài)公益林社會效益的思考與探索[J]. 綠色科技，2018，（5):126-127.

[2] 潘圖平，俞春來，徐高福. 千島湖區(qū)松材線蟲病防控探析[J]. 防護(hù)林科技，2019，（2）:90-92.

[3] 徐高福，唐陸法，陳華進(jìn). 淳安縣林相改造及綠化造林工程探析[J]. 中國林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016，(4):8-12+19.

[4] 蘇宇，何瑞，尹海鋒，等．開窗補(bǔ)植銀木對柏木低效林分生態(tài)化學(xué)計(jì)量特征的影響[J].生態(tài)學(xué)報(bào)，2019，39(2)：590-598.

2019-03-28

杭州市社會發(fā)展科技計(jì)劃項(xiàng)目（2017S13）

李紅?。?964-），男，工程師，從事營林生產(chǎn)與公益林管理工作。

徐高福（1963-），男，教授級高級工程師，從事風(fēng)景園林與森林經(jīng)理工作。

F307.2

B

1004-7743（2019）03-0049-03