東北虎豹國家公園建設存在問題及對策研究

劉嘉琦，曹玉昆，朱震鋒

（東北林業(yè)大學 經濟管理學院，哈爾濱 150040）

黨的十八屆三中全會明確提出了建立國家公園體制的重點改革任務，之后黨的十九大在此基礎上進一步指出要積極建立以國家公園為主體的自然保護地體系[1]。上述黨中央和政府的重要決策充分肯定了國家公園體制在我國持續(xù)推進的生態(tài)文明建設特別是生態(tài)文明制度建設中的重要地位和突出作用[2]。2015年以來，我國在國家公園體制建設上陸續(xù)開始進行前期試點，希望通過試點建設來總結經驗和探索實踐。截止目前，我國相繼有10個國家公園體制試點正在進行當中，包括：三江源、東北虎豹、大熊貓、神農架、武夷山、錢江源、祁連山、湖南南山、北京長城以及香格里拉普達措等國家公園[3-4]。其中，東北虎豹國家公園是我國繼青海三江源國家公園之后設立的第二個國家公園，預計2020年正式設立[5]。距離在東北虎豹國家公園正式設立尚有不足兩年的時間背景下，本文選擇對東北虎豹國家公園建設展開研究，分析從頂層設計到探索實踐的建設過程中存在的主要問題及有效解決相應問題的對策建議，本研究一方面可以進一步拓展學界針對東北虎豹國家公園建設展開相關研究的內容廣度，另一方面又具有重要的指導后續(xù)國家公園建設的現實意義。

1 國家公園的基本內涵

在對東北虎豹國家公園建設現狀、問題等展開深入研究之前，有必要首先系統(tǒng)地了解和認識國家公園的基本內涵、功能定位及建設意義等，有助于后續(xù)充分理解和明確東北虎豹國家公園建設的作用和價值，進而引起對國家公園建設中存在的各類問題的充分重視，明確緩解相應問題對促進東北虎豹國家公園建設進程和建設成效的實踐價值。

目前國內學者針對國家公園基本內涵的理解和闡述基本遵循著2017年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》（后簡稱《總體方案》）中對國家公園內涵、特征、作用、定位等一系列內容的規(guī)定和說明，并有學者結合我國一直以來在自然資源、生態(tài)系統(tǒng)等方面的保護區(qū)建設實踐中進行思考、理解和借鑒，進而對國家公園內涵有著更為豐富的解釋和認識[6-7]?？傮w上，國家公園被認為是：“由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域”。這一內涵的界定充分揭示了國家公園的管理主體、設立目標、保護內容、區(qū)域類型等重要核心內容，有助于同時構建對東北虎豹國家公園基本內涵的清晰的認知體系。

2 東北虎豹國家公園建設現狀

2.1 東北虎豹國家公園基本情況

東北虎豹國家公園是我國目前設立的第二個國家公園，其園區(qū)主要劃定在東北虎、東北豹等種群數量最多、活動最為頻繁同時也是最重要的定居和繁衍區(qū)。東北虎豹國家公園在區(qū)域分布特征上主要表現為由黑龍江、吉林兩省的部分地區(qū)構成，并與俄羅斯濱海邊疆區(qū)接壤，總面積達到1.46萬km2，其中，黑龍江省片區(qū)占到29%，吉林省片區(qū)則占到71%，顯然東北虎豹國家公園建設以吉林省為主[8]。根據《總體方案》的基本設定和對國家公園內涵的深刻理解，本文認為東北虎豹國家公園的設立主要包括以下3點目的：其一，最為直接地目的即是有效地保護我國的東北虎豹野生種群等珍稀動物資源，實現其穩(wěn)定繁衍和可持續(xù)生存；其二，通過設立相應的國家公園，借助東北虎豹來解決野生動物保護與人的發(fā)展之間的矛盾，進而尋求實現人與自然的和諧、可持續(xù)發(fā)展；其三，同時在東北虎豹國家公園開展生態(tài)保護與自然資源資產管理體制創(chuàng)新，表現在成立東北虎豹國家公園的同時也首次成立了東北虎豹國家公園國有自然資源資產管理局，推動一系列相關領域的改革創(chuàng)新實踐。

2.2 東北虎豹國家公園建設進展情況

東北虎豹國家公園建設從體制試點起步，逐步向正式設立過渡和發(fā)展。具體來看，2017年1月，《東北虎豹國家公園試點方案》（后簡稱《試點方案》）由中共中央辦公廳、國務院辦公廳等印發(fā)，《試點方案》的出臺和實施明確標志著東北虎豹國家公園體制試點改革已經完成頂層設計工作，國家公園體制試點工作已經進入了實質推動階段。2017年8月，東北虎豹國家公園管理局正式掛牌；2017年9月，位于吉林省片區(qū)內的6個區(qū)域相應的管理機構也掛牌設立，后續(xù)黑龍江省片區(qū)的4個區(qū)域也成立了相應的管理機構。由此，東北虎豹國家公園管理體制正式建立，包括成立第一個由中央直屬的國家公園管理機構和十個管理分局，東北虎豹國家公園管理體制開始進入實際運行階段，國家公園體制改革試點也從此進入了全面推進和深化實施的新階段。

除了東北虎豹國家公園體制試點的建設任務之外，“兩項試點任務”中的另一項改革任務是東北虎豹國家公園國有自然資源資產管理體制試點。在第二個改革任務方面東北虎豹國家公園也取得了一定的改革成效。東北虎豹國家公園積極創(chuàng)新管理制度，制定了區(qū)域內部國有自然資源資產管理的制度體系，并積極推進區(qū)域內各類資源的所有權人的確權工作等，梳理了區(qū)域內自然資源所有者和監(jiān)管者職責，研究保護地管理機構和執(zhí)法機構整合事宜。2018年2月，東北虎豹國家公園自然資源監(jiān)測系統(tǒng)在國家林業(yè)局東北虎豹監(jiān)測與研究中心正式開通并實際投入使用，該系統(tǒng)的投入使用可以順利實現對自然生境下野生東北虎豹的野外生存狀況進行全面跟蹤，進而有助于了解東北虎豹種群的恢復及繁衍生息情況，有利于對其進行及時有效的保護。

再者，除上述“兩點改革”之外，東北虎豹國家公園的建設實踐還包含了其他相關及配套領域的具體貢獻。比如，吉林省國土資源部門完成了8 200 km2內的自然資源調查任務；環(huán)保部門對試點區(qū)的保護地環(huán)保問題進行了針對性處理；相關管理機構不斷強化試點區(qū)管理實踐，包括嚴格加強試點區(qū)內的各類生產經營活動，嚴格控制人口遷入、住房建設和改擴建等活動；加大試點區(qū)的基礎設施建設；積極爭取中央財政對東北虎豹國家公園體制試點工作提供資金支持，吉林省有關部門爭取到2.54億元的公園保護設施項目建設等。綜上，自《試點方案》出臺以來，東北虎豹國家公園體制試點工作圍繞著“兩項改革試點”廣泛深入推進，在實現“兩個方向”（兩個方向分別是：為東北虎豹提供良好的生存環(huán)境、為原住居民提供良好生活環(huán)境）和“一個平衡點”（在人與東北虎豹之間尋求平衡點）的理想狀態(tài)方面的確取得了一定的積極成效。東北虎豹國家公園后續(xù)體制試點的相關建設工作主要包括：一是持續(xù)開展區(qū)域內的資源調查工作，完成對公園內各類自然資源資產的確權登記；二是積極推進不同區(qū)域內國家公園保護項目的實施；三是加大對區(qū)域內森林資源的管護經營，改善森林生態(tài)系統(tǒng)質量，進而為東北虎豹等提供良好的生存環(huán)境；四是繼續(xù)加大各類配套硬件、軟件建設，完善有關監(jiān)測網絡，兼顧改善國家公園管理能力和東北虎豹保護水平等。

3 東北虎豹國家公園建設中存在的問題

3.1 現行法律法規(guī)對東北虎豹國家公園體制建設形成制約

盡管我國2015年以來先后開展了10個國家公園體制試點，部分國家公園試點建設取得積極成效，尤其是本文所提供的東北虎豹國家公園體制試點在“兩項改革任務”上取得了良好進展，但是從法律法規(guī)設計保障層面來看，針對東北虎豹國家公園管理、區(qū)域內違法違規(guī)問題等的專項法律法規(guī)建設嚴重滯后，區(qū)內體制改革也在一定程度上面臨著法律障礙。比如說，我國的《自然保護區(qū)條例》作為我國自然保護區(qū)管理最為重要的法律依據，但是其中的一部分規(guī)定和要求已經和東北虎豹國家公園建設的實際需求不相適應，甚至可能在東北虎豹國家公園內開展系統(tǒng)整合不同類保護地管理體制時形成掣肘。

3.2 東北虎豹國家公園內的自然資源資產統(tǒng)一確權登記進展緩慢

《試點方案》以及《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》等文件中明確規(guī)定“需對國家公園內各類自然資源進行統(tǒng)一的確權登記”[9]，不過2017年以來的兩年時間里東北虎豹國家公園試點區(qū)域內的自然資源統(tǒng)一確權登記工作進展相對緩慢，在一定程度上對國家公園自然資源管理體制改革的總體進程帶來消極影響。本文結合其他國家公園試點建設情況以及東北虎豹國家公園試點區(qū)域的客觀實際，認為造成自然資源統(tǒng)一確權登記工作進展緩慢也有一定的客觀原因，包括：其一，確權登記工作單純依靠高位推動，卻缺乏必要的法律法規(guī)依據來支持相關工作；其二，確權登記工作涉及相關主體重大利益調整，工作過程復雜；其三，試點區(qū)嚴重缺乏確權登記工作的技術章程及指導；其四，確權登記工作所需的專業(yè)人才嚴重短缺等。由此可見，當下東北虎豹國家公園試點建設在積極推進自然資源資產管理方面還需要進一步完善相關主體措施及配套保障體系，加快自然資源資產確權登記工作進程，最終促進東北虎豹國家公園體制試點的總體建設進程。

3.3 東北虎豹國家公園體制試點尚未形成多元化投資機制

《總體方案》中明確提出要盡快建立國家公園建設過程中以財政投入為主體的多元化資金投入保障體系，這對確保各項建設工作、管理體制改革實踐等的重要作用不言而喻。但實際上東北虎豹國家公園試點建設期間除有關部門積極爭取到一部分財政資金支持之外，并沒有完善的、持續(xù)的、多元化的資金投入體系來對公園建設及管理體制改革等工作提供支持，目前嚴重缺乏穩(wěn)定的投入機制。鑒于東北虎豹國家公園建設具有較強的公益屬性和環(huán)保價值[10]，使得部分民間資本及社會資本具有較強的介入意愿，但是限于沒有相應的資本引入機制，因此無法對相關投入主體利益提供可靠保障。東北虎豹國家公園試點建設期間，涉及大量的土地贖買、企業(yè)推出、生態(tài)移民等艱巨任務，這些任務的完成都對資金有迫切需求，因此資金投入問題是東北虎豹國家公園建設當前面臨的急需解決的典型問題之一。

4 加快東北虎豹國家公園建設的對策建議

4.1 加快構建與東北虎豹國家公園相適應的法律法規(guī)體系

根據前文中總結歸納的當下東北虎豹國家公園建設中存在的典型問題，認為首先需要積極構建與之相適應的法律法規(guī)體系，確保在具體的試點建設及改革實踐中提供符合實際需求的制度保障和法律支持，規(guī)避現行法律法規(guī)體系與國家公園體制建設中的矛盾點和不匹配之處。具體來說包括以下兩個方面：第一，加快制定《國家公園法》或《國家公園管理條例》。上述立法思路是將其與現行的《自然保護區(qū)條例》等相關法律區(qū)別開來，針對國家公園建設這項長期的戰(zhàn)略任務而言，專門的單項法律既可以為其他自然保護類法律、資源管理保護類法律法規(guī)提供有效的補充，同時又可以對國家公園建設提供強有力的支持，提供行動和實踐的法律依據，確保當下試點實踐的順利推進，同時也能為后續(xù)東北虎豹國家公園的可持續(xù)經營管理等提供法律支撐。第二，加快推進以國家公園為主體的各類自然保護區(qū)經營管理的制度更新和體系優(yōu)化。從實質上講，國家公園亦屬于我國現行的自然保護地的范疇，從這個角度來說，由于我國自然保護地的經營保護和管理等方面存在著一些尚未解決的技術和制度問題，因此為了規(guī)避其對國家公園建設可能帶來的阻礙，建議積極探索各類自然保護地管理體制改革創(chuàng)新，明確不同自然保護地的功能定位、保護對象、等級劃分等，使得東北虎豹國家公園建設過程中如果出現試點區(qū)內不同自然保護地的交叉重疊問題，可以得到有效解決。

4.2 建立健全符合我國客觀需求的東北虎豹國家公園管理體制及治理體系

盡管我國已經相繼提出實施10個國家公園試點方案，但是并沒有任何一個國家公園的實際情況如資源稟賦、資源分布、社會規(guī)模等相同，因此國家公園體制建設和改革并不能一刀切，需要充分結合不同地區(qū)的具體情況來因地制宜地推進國家公園試點。對東北虎豹國家公園而言同樣如此。一方面，東北虎豹國家公園建設中需要充分考慮試點區(qū)多數分布在國有林區(qū)，區(qū)內還有重要的森林生態(tài)系統(tǒng)、濕地資源及其他各類野生動植物資源，因此這就在很大程度上增加了試點區(qū)開展國有自然資源確權登記工作的復雜性和難度，建議進一步建立健全國有自然資源的確權登記工作機構和人才隊伍，建立完善的配套支持制度體系，包括推進確權登記的資源調查、工作流程、技術標準等一系列制度規(guī)范。另一方面，建議東北虎豹國家公園建設可以適度引入多元共治機制，這樣可以充分兼顧各相關方的切身利益，同時又可以集思廣益，提高公園及自然資源資產管理效率，提高決策的執(zhí)行效率等。充分參考國外在國家公園建設中的一些經驗做法，可以初步形成由中央政府、各級地方政府、社區(qū)、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等構成的東北虎豹國家公園共治機制和管理體系[11]，也可以在一定程度上緩解當前試點區(qū)內國有自然資源確權登記的工作壓力，提高工作效率。

4.3 加快形成東北虎豹國家公園建設的多元化投資支持體系

鑒于充足的資金保障對東北虎豹國家公園體制試點建設和改革的重要性、緊迫性，因此本文專門提出了加快形成東北虎豹國家公園建設的多元化投資支持體系的對策建議。本文認為若預實現這一建議，重點需要從政府、社會組織及個體等三個主體入手。其一，政府財政支持是東北虎豹國家公園建設的投入主體，畢竟無論是自然資源還是野生動物，都是全民所有資產，因此這項計劃具有較強的公益性特征，從中央到地方的各級政府需要提供必要的財政支持，這是促進東北虎豹國家公園建設進程的重要驅動力。其二，鼓勵和支持社會資本進入到東北虎豹國家公園建設體系，并為之設立相應的配套保障體系，比如，建立一套社會資本進入的規(guī)范的規(guī)章制度，包括資金管理、使用監(jiān)督、效益評價等方面；成立專門的社會資本管理機構，確保定期向有關社會資本的投入主體匯報資金使用情況說明等；對社會資本投入的規(guī)模和方向進行適度、科學調控，既不能過分限制，又不能毫無控制。第三，對于一部分個體而言，如果有參與和支持東北虎豹國家公園建設的強烈意愿，同樣鼓勵其為地區(qū)自然資源保護、生態(tài)環(huán)境改善、野生動物保護等提供一定的資金支持，同樣需要將其加入到東北虎豹國家公園建設資金的統(tǒng)一管理體系中去，且有充分必要向投資者說明資金的使用情況。