機構(gòu)改革后社保檔案管理研究

趙 松/河北省社會保險事業(yè)管理局

孫長虹/秦皇島市失業(yè)保險事業(yè)管理處

社保檔案是社保醫(yī)保機構(gòu)和稅務(wù)部門在辦理社會保險業(yè)務(wù)過程中形成的原始記錄，是確定參保對象繳納社保費和享受社保待遇的重要依據(jù)，是反映社保事業(yè)發(fā)展的寶貴資料和重要憑證，也是重要的民生檔案。

當前社保檔案管理呈現(xiàn)如下特征：一是檔案管理規(guī)章制度不斷完善。2009年，人力資源和社會保障部與國家檔案局頒布了《社會保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）》；2012年6月，人社部聯(lián)合國家檔案局啟動了社保檔案管理標準的研究起草工作；2015年6月，國家標準委頒布了《社會保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)范》；各地社保經(jīng)辦機構(gòu)相應(yīng)建立了社保檔案管理辦法和制度。二是基本實現(xiàn)了規(guī)范化管理。2010年開始，人社部會同國家檔案局啟動了省級社保經(jīng)辦機構(gòu)的社保檔案規(guī)范化達標驗收工作。截至2014年底，全國有直接經(jīng)辦業(yè)務(wù)的省級社保經(jīng)辦機構(gòu)全部通過了規(guī)范化達標驗收，722個市級和4375個縣區(qū)級社保經(jīng)辦機構(gòu)通過了規(guī)范化達標驗收，分別占市縣社保經(jīng)辦機構(gòu)總數(shù)的93%和82%[1]。三是開始探索電子檔案管理。部分地區(qū)積極推進檔案管理系統(tǒng)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦系統(tǒng)一體化建設(shè)，并開始探索電子檔案管理。如，秦皇島市失業(yè)保險管理部門從2015年開始在全國率先建設(shè)業(yè)務(wù)經(jīng)辦和檔案管理一體化系統(tǒng)，不僅實現(xiàn)全部社保檔案數(shù)字化，而且還探索電子檔案“單套制”管理，通過前端網(wǎng)上經(jīng)辦掃描、推廣應(yīng)用電子簽章、生成版式文件、系統(tǒng)在線歸檔和專用服務(wù)器存儲備份等手段，保證電子檔案真實完整和安全可靠，紙質(zhì)檔案生成的數(shù)量下降約80%。

1 機構(gòu)改革背景下社保檔案管理的新情況

此次機構(gòu)改革將原屬社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的社會保險費征繳管理職責(zé)劃轉(zhuǎn)移交到稅務(wù)部門，由稅務(wù)部門實施五險統(tǒng)征；并整合人社部門的城鎮(zhèn)職工和居民基本醫(yī)療保險、生育保險職責(zé)，衛(wèi)生和計劃生育部門的新型農(nóng)村合作醫(yī)療職責(zé)，發(fā)展和改革部門的藥品和醫(yī)療服務(wù)價格管理職責(zé)，民政部門的醫(yī)療救助職責(zé)，組建醫(yī)療保障部門。在機構(gòu)改革的背景下，社保檔案管理面臨諸多新情況。

第一，機構(gòu)改革前有關(guān)單位檔案管理制度不統(tǒng)一，需要思考檔案管理銜接問題。如，機構(gòu)改革前城鎮(zhèn)職工和農(nóng)村居民的保險分別由人社、衛(wèi)計兩個部門負責(zé)管理，兩項工作形成檔案的整理方法、歸檔范圍和保管期限都有很大差別，制度整合后如何做好檔案管理銜接問題，需要認真思考。

第二，檔案類別與數(shù)量迅速增長，增加了相關(guān)部門管理的難度。先看類別增長，隨著社會保險改革的不斷深化，社保檔案涉及的群體從城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民擴展到機關(guān)事業(yè)單位人員，管理的范圍從基本養(yǎng)老保險擴展到職業(yè)年金、長期護理險、個人養(yǎng)老金保險；此外養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度、全國異地就醫(yī)結(jié)算、醫(yī)療生育保險合并等改革工作都已實施，每一項改革都將有新的類別的檔案產(chǎn)生。再看數(shù)量增長。黨的十八屆五中全會和國家“十三五”規(guī)劃綱要提出“實施全民參保計劃，基本實現(xiàn)法定人員全覆蓋”[2]。截至2018年12月底，全國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達9.42億[3]。機構(gòu)改革后全民參保計劃深入實施，養(yǎng)老、工傷、失業(yè)、生育保險的法定人群全覆蓋正大力推進，稅務(wù)部門對社保費征繳管理力度不斷加大，社會保險將覆蓋所有人群，社保檔案將涉及無數(shù)個單位和近14億人口，因此今后一段時期內(nèi)檔案數(shù)量會大幅增長。

第三，檔案信息化管理亟待加強。機構(gòu)改革背景下，國家加快了電子政務(wù)和網(wǎng)上經(jīng)辦的實施步伐，出臺了一系列文件推進在線政務(wù)平臺建設(shè)。智慧社保、網(wǎng)上經(jīng)辦和自助服務(wù)是社保經(jīng)辦的趨勢，相應(yīng)地檔案信息化管理將成為新時代社保檔案管理的方向。遺憾的是，各地社保檔案管理信息化發(fā)展水平不高且地區(qū)間差異較大，檔案信息化管理亟待加強。

第四，查詢利用需求迅速攀升。隨著社保領(lǐng)域改革的不斷深化，參保對象對社保檔案利用需求呈現(xiàn)出個性化、多元化的特點，公眾越來越重視利用社保檔案保障個人權(quán)益；此外，新時代國家加大反腐敗力度，紀檢、審計、公安、司法等部門出于辦案需要，以及為防范化解社保基金支付風(fēng)險和對社保醫(yī)保機構(gòu)基金進行監(jiān)督、稽核內(nèi)控等，需要大量查閱作為憑證的社保檔案。社保檔案查詢利用需求迅速攀升，增加了社保檔案管理的難度。

2 機構(gòu)改革后加強社保檔案管理的若干思考

2.1 確保社保檔案絕對安全。社保檔案直接關(guān)乎參保對象的切身利益，關(guān)乎經(jīng)濟社會發(fā)展乃至國家安全，一旦失密將直接損害公眾權(quán)益、危及社會穩(wěn)定、損害國家利益。在機構(gòu)改革的背景下應(yīng)格外重視社保檔案安全，必須始終把確保社保檔案安全作為做好社保檔案工作乃至做好社保工作的重要前提，要按照國家檔案局關(guān)于做好檔案安全工作的一系列要求，強化社保檔案安全管理。一是增強信息安全意識。積極組織檔案信息安全教育，通過開展檔案安全宣傳、邀請檔案安全領(lǐng)域的專家授課等方式，強化相關(guān)工作人員的安全意識。二是健全檔案安全管理機制。制定檔案安全保密制度、完善突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，并經(jīng)常性地開展安全隱患排查和應(yīng)急演練。三是完善安全技術(shù)手段。構(gòu)建多層次、全方位的安全防護體系，做好檔案數(shù)字化存儲和封裝、檔案信息系統(tǒng)安全應(yīng)用、專用服務(wù)器異地容災(zāi)備份等工作。四是強化安全保管措施。嚴格按照社保檔案“九防”要求，重點加強縣級社保檔案安全保管。以河北省為例，該省有關(guān)部門每年至少開展一次全系統(tǒng)社保檔案安全檢查，并將情況在全省范圍內(nèi)通報，確保社保檔案絕對安全。

2.2 夯實規(guī)范化管理基礎(chǔ)。落實制度措施、落實場地設(shè)施、落實專業(yè)人員、落實經(jīng)費保障[4]，是實現(xiàn)社保檔案規(guī)范化管理的基本要求。機構(gòu)改革背景下，一是社保檔案管理必須常抓不懈，特別是新整合的醫(yī)保和稅務(wù)部門，有的部門檔案管理基礎(chǔ)相對較弱，要爭取人員、場地、經(jīng)費的保障，把檔案規(guī)范化管理的基礎(chǔ)夯實打牢。各地應(yīng)加強組織領(lǐng)導(dǎo)，及時建立和調(diào)整社保檔案工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確職責(zé)分工，嚴格執(zhí)行檔案管理各項制度；并配備數(shù)量合適的專兼職檔案人員，盡量保持人員穩(wěn)定，如遇人員調(diào)整務(wù)必做好工作交接；還要定期組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)，使檔案人員能勝任社保檔案規(guī)范化管理工作。二是國家應(yīng)盡快修改完善《社會保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）》，統(tǒng)一社保檔案管理辦法、制度和標準。三是社保檔案管理機構(gòu)應(yīng)主動接受檔案行政管理部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并加強協(xié)作，共同開展社保檔案規(guī)范化管理“回頭看”、社保檔案年度歸檔抽查等工作。

2.3 推進三個一體化建設(shè)。業(yè)務(wù)與檔案一體化。應(yīng)當抓住“一個機遇”、實現(xiàn)“兩個融合”?！耙粋€機遇”，就是抓住社保信息系統(tǒng)改造升級的機遇，積極爭取資金，統(tǒng)籌進行業(yè)務(wù)經(jīng)辦與檔案管理一體化建設(shè)。“兩個融合”，一是社保檔案融入業(yè)務(wù)經(jīng)辦環(huán)節(jié)，由經(jīng)辦人員收集立卷，實現(xiàn)檔案管理與業(yè)務(wù)工作“同生同結(jié)”。這個過程也是對業(yè)務(wù)經(jīng)辦的再審核、再監(jiān)督的過程，能夠確保業(yè)務(wù)經(jīng)辦合規(guī)合法，還能為復(fù)核、審核、內(nèi)控、稽核、審計以及質(zhì)量控制等環(huán)節(jié)提供完整、準確的資料，降低經(jīng)辦風(fēng)險[5]。二是檔案管理功能融入業(yè)務(wù)經(jīng)辦系統(tǒng)，大力推進網(wǎng)上經(jīng)辦業(yè)務(wù)，實現(xiàn)檔案管理的前端數(shù)字化；應(yīng)用電子簽章技術(shù)，固化法律效力，電子檔案在經(jīng)辦過程中實時生成，查詢利用方便快捷，經(jīng)辦效率得以提高。

紙質(zhì)與電子檔案一體化。第一，在紙質(zhì)檔案數(shù)字化過程中，要注意通過建立過程控制和問題追溯機制，確保檔案數(shù)字化成果的質(zhì)量[6]。第二，區(qū)別對待系統(tǒng)產(chǎn)生的紙質(zhì)和電子檔案資料，如秦皇島市將永久保管的和涉密的原始資料在一定時期內(nèi)以紙質(zhì)檔案形式保存；其他通過系統(tǒng)生成的電子檔案，則探索以電子檔案形式進行“單套制”保存。第三，明確要求現(xiàn)有的紙質(zhì)檔案在沒有鑒定的情況下不得銷毀，不能簡單用數(shù)字化掃描件全部取代紙質(zhì)檔案，不能因為進行了數(shù)字化掃描就廢棄、取消紙質(zhì)檔案的保存。

管理與服務(wù)利用一體化。推進檔案管理與服務(wù)利用一體化，重點應(yīng)做好以下三個方面：一是完善服務(wù)管理機制，實行綜合柜員制，通過前臺綜合受理、后臺分類審核、統(tǒng)一窗口出件、同步立卷歸檔的經(jīng)辦模式，將社保檔案管理服務(wù)融入其中。二是建立一體化管理服務(wù)平臺，建設(shè)全省統(tǒng)一的社保檔案管理服務(wù)平臺，與所有業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通，使得社保檔案查詢利用更加便捷、高效和安全。三是提供便捷化多樣化的服務(wù)，寓管理于服務(wù)，如充分利用手機APP等，實現(xiàn)社保檔案利用服務(wù)“隨手可得”，并滿足個性化利用需求。。