基于區(qū)塊鏈的政務(wù)檔案信息共享策略

聶云霞 何金梅 肖 坤/南昌大學(xué)歷史系

2016年底，浙江省首次提出“最多跑一次”改革，改革以數(shù)據(jù)共享推動(dòng)業(yè)務(wù)協(xié)同，集中提供網(wǎng)上服務(wù)、公開(kāi)政務(wù)信息、共享數(shù)據(jù)資源[1]，旨在打破信息孤島、消除信息壁壘、為公眾提供協(xié)同服務(wù)。浙江大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行院長(zhǎng)金雪軍教授提出“最多跑一次”改革需要運(yùn)用新的信息技術(shù)手段，如區(qū)塊鏈技術(shù)，確保信息真實(shí)、數(shù)據(jù)共享。無(wú)獨(dú)有偶，《浙江省深化“最多跑一次”改革推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型工作總體方案》同樣指出“最多跑一次”改革需利用區(qū)塊鏈等通用組件，為各地域、各部門開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)應(yīng)用提供公共支撐?？梢?jiàn)，充分利用區(qū)塊鏈技術(shù)的優(yōu)勢(shì)賦能政務(wù)信息共享，尤其是讓已歸檔政務(wù)信息“活起來(lái)”，已然成為共識(shí)。鑒于浙江省“最多跑一次”改革已取得顯著成效，筆者以其為出發(fā)點(diǎn)，基于區(qū)塊鏈視角進(jìn)一步探討政務(wù)檔案信息共享的相關(guān)問(wèn)題。

1 區(qū)塊鏈：概念、類型與核心技術(shù)

1.1 區(qū)塊鏈概念

區(qū)塊鏈技術(shù)有狹義和廣義的兩種理解，狹義的區(qū)塊鏈技術(shù)是指“一種按照時(shí)間順序?qū)?shù)據(jù)區(qū)塊以順序相連的方式組合成的一種鏈?zhǔn)綌?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，并以密碼學(xué)方式保證的不可篡改和不可偽造的分布式賬本”，廣義的區(qū)塊鏈技術(shù)是指“利用塊鏈?zhǔn)綌?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)來(lái)驗(yàn)證與存儲(chǔ)數(shù)據(jù)、利用分布式節(jié)點(diǎn)共識(shí)算法來(lái)生成和更新數(shù)據(jù)、利用密碼學(xué)的方式保證數(shù)據(jù)傳輸和訪問(wèn)的安全、利用由自動(dòng)化腳本代碼組成的智能合約來(lái)編程和操作數(shù)據(jù)的一種全新的分布式基礎(chǔ)架構(gòu)與計(jì)算范式”[2]。

1.2 區(qū)塊鏈的類型與核心技術(shù)

區(qū)塊鏈核心技術(shù)主要包含共識(shí)機(jī)制、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、網(wǎng)絡(luò)協(xié)議、加密算法、智能合約[4]。其中數(shù)據(jù)存儲(chǔ)利用區(qū)塊的方式記錄和永久存儲(chǔ)所有信息，并利用時(shí)間戳特性保證數(shù)據(jù)的完整性，并通過(guò)構(gòu)建不同類型的數(shù)據(jù)庫(kù)支持?jǐn)?shù)據(jù)的讀寫(xiě)和復(fù)雜利用；網(wǎng)絡(luò)協(xié)議確保同一網(wǎng)絡(luò)中的獲得各個(gè)節(jié)點(diǎn)提供的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)是對(duì)等的；加密算法即通過(guò)哈希算法，抽取“數(shù)據(jù)特征”以及非對(duì)稱加密算法對(duì)應(yīng)的一對(duì)唯一性密鑰（即公開(kāi)密鑰和私有密鑰）組成加密方法，與用戶實(shí)現(xiàn)安全信息交互[5]。

當(dāng)前，各國(guó)、各行業(yè)都在持續(xù)關(guān)注和深入研究區(qū)塊鏈，并利用區(qū)塊鏈技術(shù)推動(dòng)各項(xiàng)改革。2017年，“區(qū)塊鏈技術(shù)在電子檔案管理中的應(yīng)用”[6]作為國(guó)家檔案局科技項(xiàng)目立項(xiàng)選題指南之一，標(biāo)志著我國(guó)檔案界官方對(duì)于區(qū)塊鏈技術(shù)的關(guān)注與認(rèn)可。此后，探討將區(qū)塊鏈技術(shù)與檔案工作結(jié)合的相關(guān)理論和實(shí)踐也逐漸增多。

2 我國(guó)政務(wù)檔案信息共享現(xiàn)狀

2.1 我國(guó)政務(wù)檔案信息共享的階段性成績(jī)

政務(wù)檔案信息是已歸檔的政務(wù)信息，是重要的社會(huì)公共信息資源。政務(wù)檔案信息的共享與利用在推進(jìn)高效便捷的服務(wù)型政府建設(shè)、維護(hù)政府公信力等方面意義重大。

浙江省“最多跑一次”改革實(shí)施兩年多來(lái)，省內(nèi)各市縣結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況深入落實(shí)“最多跑一次”改革的各項(xiàng)要求，不斷消除信息壁壘、推進(jìn)政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享。2018年，浙江省發(fā)布《打破信息孤島實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享推進(jìn)“最多跑一次”改革2018年工作要點(diǎn)》（下文簡(jiǎn)稱《要點(diǎn)》），要求全面打破信息孤島、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，并確保數(shù)據(jù)安全和共享的便捷性、數(shù)據(jù)收集和共享的可監(jiān)管性，推進(jìn)“最多跑一次”改革向縱深發(fā)展?！兑c(diǎn)》明確要求完善“1253”數(shù)據(jù)共享體系建設(shè)、建立政務(wù)信息資源目錄、加快數(shù)據(jù)資源按需歸集等措施，推動(dòng)“最多跑一次”改革中事項(xiàng)數(shù)據(jù)共享[7]。浙江在“最多跑一次”改革中還大力推行“一窗受理”及“一網(wǎng)通辦”，并取得了顯著成效。2018年可謂是我國(guó)“一網(wǎng)通辦”的“元年”，除浙江外，全國(guó)各地也紛紛上線了政務(wù)信息服務(wù)平臺(tái)，特別是作為國(guó)家政務(wù)信息服務(wù)平臺(tái)試點(diǎn)的上海、江蘇、安徽、山東、廣東、重慶、四川、貴州等地，也開(kāi)展了“一網(wǎng)通辦”的實(shí)踐。

政務(wù)信息共享是現(xiàn)代政府發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是高效快捷、服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在要求，各省市都在針對(duì)自身的情況全面深化各項(xiàng)改革，現(xiàn)階段雖已取得一定成效，但從整體來(lái)看，影響政務(wù)檔案信息共享的不利因素仍然存在。

2.2 我國(guó)政務(wù)檔案信息共享存在的問(wèn)題及成因

2.2.1 政務(wù)檔案信息難以整合

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政務(wù)檔案都是以紙質(zhì)檔案為主，政府部門在長(zhǎng)期的工作實(shí)踐中積累了數(shù)量龐大、種類繁多龐雜的紙質(zhì)檔案。從1999年實(shí)施“政府上網(wǎng)”工程到2016年政府工作報(bào)告中提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，期間我國(guó)文件檔案管理領(lǐng)域一直奉行“雙套制”管理，電子文件與紙質(zhì)文件并存。擁有數(shù)量龐大的政務(wù)檔案信息是實(shí)現(xiàn)政務(wù)檔案信息共享的基礎(chǔ)，但政務(wù)檔案信息過(guò)于龐雜，也會(huì)給政務(wù)檔案信息共享帶來(lái)障礙。如何對(duì)長(zhǎng)久累積的紙質(zhì)檔案以及激增的電子政務(wù)檔案信息按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行采集、存儲(chǔ)和快速利用，是政務(wù)檔案信息共享能否成功推進(jìn)的關(guān)鍵?？茖W(xué)管理存量的政務(wù)檔案信息并對(duì)增量的政務(wù)檔案信息進(jìn)行有效利用，讓政務(wù)檔案信息得以盤(pán)活、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)增值，無(wú)疑對(duì)政務(wù)檔案信息共享提出了更高的要求。

4.1.5 嚴(yán)格落實(shí)專間的相關(guān)衛(wèi)生制度，并符合下列要求：專間內(nèi)的工用具等所有設(shè)施設(shè)備必須專間專用，嚴(yán)格清洗消毒，防止出現(xiàn)物流交叉引起的污染；專間內(nèi)必須設(shè)置專人操作，不得在操作期間隨意進(jìn)出專間，造成人流交叉引起的污染；確保操作時(shí)專間溫度在25℃以下；使用紫外消毒等方法每次使用前進(jìn)行空氣消毒；使用專間二次更衣室進(jìn)入專間，進(jìn)入人員要穿戴專用工作衣、帽，清洗消毒手部。

2.2.2 政務(wù)檔案信息安全隱患嚴(yán)重

實(shí)現(xiàn)政務(wù)檔案信息共享，就必須打破當(dāng)前分布式政府檔案信息系統(tǒng)各自為政的局面，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層次、跨地域合作，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜、系統(tǒng)龐大、類型多樣、容量巨大的兼具統(tǒng)一協(xié)調(diào)、分級(jí)管理的集成數(shù)據(jù)庫(kù)群，并構(gòu)建無(wú)縫對(duì)接、功能強(qiáng)大的政務(wù)檔案信息門戶式共享平臺(tái)。然而，在政務(wù)檔案信息流轉(zhuǎn)過(guò)程中，如政務(wù)檔案信息收集、發(fā)布、交換、利用等環(huán)節(jié)，都可能因主觀或客觀因素造成涉密政務(wù)檔案信息的泄露。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年中國(guó)遭到的APT攻擊（即高級(jí)持續(xù)性威脅，本質(zhì)是針對(duì)性攻擊，即利用先進(jìn)的攻擊手段對(duì)特定目標(biāo)進(jìn)行長(zhǎng)期持續(xù)性網(wǎng)絡(luò)攻擊的攻擊形式）排至世界第二位，截至2017年12月底，累計(jì)監(jiān)測(cè)到針對(duì)我國(guó)境內(nèi)目標(biāo)發(fā)動(dòng)攻擊的境外APT組織38個(gè)，影響中國(guó)境內(nèi)超過(guò)萬(wàn)臺(tái)電腦，攻擊范圍遍布國(guó)內(nèi)省級(jí)行政區(qū)[8]。匯集海量政務(wù)檔案信息的數(shù)據(jù)庫(kù)集群以及共享平臺(tái)一旦受到惡意攻擊，或?qū)⒃斐烧?wù)檔案信息丟失、外泄、被篡改等。因此，政務(wù)檔案信息安全是不容回避的焦點(diǎn)。

2.2.3 責(zé)任意識(shí)淡薄阻礙政務(wù)檔案信息共享

2016年我國(guó)頒布《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，要求制定《政務(wù)信息資源目錄編制指南》，并規(guī)定在信息共享過(guò)程中按照“誰(shuí)經(jīng)手，誰(shuí)使用，誰(shuí)管理，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)信息進(jìn)行全過(guò)程管理[9]。然而，各省市、各部門在政務(wù)檔案信息共享實(shí)踐中，由于對(duì)“自身”的保護(hù)以及對(duì)他方的不信任，政務(wù)檔案信息共享標(biāo)準(zhǔn)制定不統(tǒng)一，導(dǎo)致出現(xiàn)問(wèn)題互相推諉、“踢皮球”，信息共享內(nèi)容不對(duì)稱、系統(tǒng)無(wú)縫銜接“斷層”等責(zé)任意識(shí)淡薄的不良傾向，與“誰(shuí)經(jīng)手，誰(shuí)使用，誰(shuí)管理，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則相去甚遠(yuǎn)。如何消除信息共享中各省市、各部門自身的顧慮以及彼此之間的不信任，消除地域、部門之間信息的差異和不對(duì)等，充分發(fā)揮政務(wù)檔案信息的最大效益，是政務(wù)檔案信息共享亟待解決的問(wèn)題。

2.2.4 部分政府工作人員對(duì)信息共享認(rèn)知模糊

人員因素（共享知識(shí)、共享效果感知、共享責(zé)任意識(shí)）已經(jīng)成為影響跨機(jī)構(gòu)政務(wù)信息共享的主要因素之一[10]。目前，由于政府工作人員工作模式、知識(shí)結(jié)構(gòu)、意識(shí)構(gòu)成等已較為穩(wěn)固，加之部分工作人員求穩(wěn)、不作為心態(tài)較嚴(yán)重，對(duì)新生事物抵觸、排斥和漠視，部分政府工作人員對(duì)政府檔案信息共享的認(rèn)識(shí)模糊，不清楚政府檔案信息共享的意義和價(jià)值，往往處于“由上而下”被動(dòng)接受的角色。經(jīng)筆者調(diào)查，在浙江省“最多跑一次”改革中，部分地區(qū)和單位存在“領(lǐng)導(dǎo)講歸講，基層做歸做”“上面撥一撥，下面動(dòng)一動(dòng)”“你搭你的橋，我修我的路”等問(wèn)題[11]，思想認(rèn)識(shí)模糊不利于推進(jìn)信息共享。

3 基于區(qū)塊鏈的政務(wù)檔案信息共享策略

3.1 引入第三方區(qū)塊鏈機(jī)構(gòu)并加大合作力度

當(dāng)前國(guó)內(nèi)外互聯(lián)網(wǎng)、IT等行業(yè)已開(kāi)始涉足區(qū)塊鏈領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)已形成一批區(qū)塊鏈骨干企業(yè)，如萬(wàn)向控股于2015年9月成立了萬(wàn)向區(qū)塊鏈實(shí)驗(yàn)室，開(kāi)展區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)研究、開(kāi)源項(xiàng)目贊助等活動(dòng)[12]。這些企業(yè)區(qū)塊鏈技術(shù)的逐漸成熟將不斷深化企業(yè)與政府的合作。將區(qū)塊鏈技術(shù)引入政務(wù)檔案信息管理，能加大政務(wù)檔案信息共享力度，最大限度地利用政務(wù)檔案信息。

3.1.1 第三方區(qū)塊鏈機(jī)構(gòu)協(xié)同搭建存儲(chǔ)平臺(tái)

政務(wù)檔案信息面臨著電子政務(wù)環(huán)境下數(shù)據(jù)激增以及檔案信息利用過(guò)程中元數(shù)據(jù)難以管理的挑戰(zhàn)。與第三方進(jìn)行合作、搭建新的區(qū)塊鏈檔案信息存儲(chǔ)平臺(tái)對(duì)海量政務(wù)檔案信息進(jìn)行科學(xué)管理和有效利用，將是區(qū)塊鏈運(yùn)用于政務(wù)檔案信息共享的前提。在區(qū)塊鏈存儲(chǔ)平臺(tái)中，相關(guān)信息和記錄都以塊鏈?zhǔn)綌?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)存儲(chǔ)在內(nèi)存中，最終會(huì)持久化存儲(chǔ)到數(shù)據(jù)庫(kù)中；并且較大的文件也可存儲(chǔ)在鏈外的文件系統(tǒng)里，同時(shí)將摘要保存到鏈上用以自證[13]。

3.1.2 利用區(qū)塊鏈技術(shù)保證信息共享安全

過(guò)于集中、敏感的政務(wù)檔案信息容易成為攻擊的目標(biāo)，數(shù)據(jù)存在失真或泄露的風(fēng)險(xiǎn)。區(qū)塊鏈技術(shù)利用其分布式存儲(chǔ)，保證了即使一個(gè)節(jié)點(diǎn)遭到攻擊，其他節(jié)點(diǎn)的信息不受影響。同時(shí)區(qū)塊鏈技術(shù)利用時(shí)間戳特性保證數(shù)據(jù)的完整性，能夠追溯信息的記錄，并通過(guò)哈希算法以及非對(duì)稱加密算法實(shí)現(xiàn)用戶信息安全交互。

第三方機(jī)構(gòu)與政府開(kāi)展合作，在政務(wù)檔案信息共享中為政府提供成熟的區(qū)塊鏈技術(shù)支持，解決了政府技術(shù)上的后顧之憂，有利于助推政務(wù)檔案信息共享。

3.2 賦予政府機(jī)構(gòu)改革新動(dòng)能

我國(guó)信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級(jí)政府部門手中，政府擁有最大容量且來(lái)源與形式多樣、價(jià)值密度很高的數(shù)據(jù)[14]。政府也一直充當(dāng)著“信息中心”角色，通過(guò)各種服務(wù)窗口提供公眾需要的基本信息，被動(dòng)地為公眾提供信息服務(wù)。這種被動(dòng)的服務(wù)模式難以滿足新形勢(shì)下公眾對(duì)政務(wù)檔案信息共享的實(shí)際需求，與真正的服務(wù)型政府定位實(shí)難相符。

3.2.1 促進(jìn)政府職能和角色轉(zhuǎn)變

區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用到政務(wù)檔案信息共享，其“去信任機(jī)制”打破了政府信息“中心化”集中管理的格局，使得各級(jí)政府不再是被動(dòng)的信息提供者，其角色和職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變。政府在信任第三方區(qū)塊鏈技術(shù)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行深度調(diào)研，評(píng)估公眾信息需求與信息安全要求，平衡信息需求與信息安全之間的矛盾，達(dá)成各部門各地域信息共享標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議，系統(tǒng)考慮政務(wù)檔案信息區(qū)塊鏈信息系統(tǒng)的類型，并制定信息共享權(quán)限目錄交給第三方。第三方根據(jù)政府要求搭建政務(wù)檔案信息共享平臺(tái)以及授權(quán)公眾自由查閱獲取部分信息，公眾不需要向政府發(fā)起信息需求申請(qǐng)。此工作模式之下，政府必須積極轉(zhuǎn)變角色，在第三方進(jìn)行區(qū)塊鏈政務(wù)檔案信息共享的時(shí)候，要作為監(jiān)管者全方位監(jiān)管政務(wù)檔案信息共享建設(shè)，并積極推動(dòng)各項(xiàng)配套制度的出臺(tái)，用以促進(jìn)和保障政務(wù)檔案信息共享。

3.2.2 加強(qiáng)管理層面的溝通協(xié)調(diào)

區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用目前正處于摸索階段，政府應(yīng)重視區(qū)塊鏈技術(shù)在政務(wù)檔案信息共享的應(yīng)用，從概念階段關(guān)注區(qū)塊鏈技術(shù)，在各部門各層面滲透區(qū)塊鏈技術(shù)，從而逐漸消除各部門之間各自為政的狀態(tài)，在政務(wù)檔案信息共享上達(dá)到整體效果。各部門之間主動(dòng)開(kāi)展關(guān)于區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于政務(wù)檔案信息共享的溝通協(xié)調(diào)事務(wù)，在政務(wù)檔案信息共享上達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，從而轉(zhuǎn)變各部門職責(zé)不清、被動(dòng)服務(wù)、管理怠惰等傾向，推動(dòng)各部門貫徹落實(shí)政務(wù)檔案信息共享實(shí)施方案，大力挖掘和發(fā)揮區(qū)塊鏈技術(shù)在政務(wù)檔案信息共享理論和實(shí)踐中的積極作用。

3.3 提供公眾獲取所需政務(wù)信息的新方式

第三方區(qū)塊鏈機(jī)構(gòu)協(xié)同搭建的存儲(chǔ)平臺(tái)，保障了政務(wù)檔案信息的分布式存儲(chǔ)、不可篡改、可追溯，給予了公眾對(duì)于區(qū)塊鏈及其保管信息的充分信任。一些基本的信息，如法人單位信息、自然資源和空間地理信息、電子證照信息等，公眾不再需要政府的審批就可以在共享平臺(tái)中獲取和使用[15]，公眾需求得到最大程度的重視和滿足。隨著公民信息需求意識(shí)的不斷提高，政務(wù)檔案信息共享的進(jìn)一步深化，公眾信息共享、利用將會(huì)向“公眾自證”的方向發(fā)展，即在區(qū)塊鏈技術(shù)的支持下，涉及公眾需要的基本的信息，不需要政府提供信息佐證，便可自行通過(guò)區(qū)塊鏈技術(shù)的使用從區(qū)塊鏈庫(kù)中獲取完成認(rèn)證，真正實(shí)現(xiàn)“公眾自證”。