結(jié)構(gòu)化理論視域下鄉(xiāng)村治理的檔案利用服務(wù)體系建設(shè)
——以浙江德清為例

劉 芮/山東大學(xué)歷史文化學(xué)院

結(jié)構(gòu)化理論提出了社會結(jié)構(gòu)和社會行動互為建構(gòu)的模式。結(jié)構(gòu)和行動不是外在作用的二元關(guān)系，而體現(xiàn)為內(nèi)在的二重性[1]。面向鄉(xiāng)村治理的檔案資源利用服務(wù)體系建設(shè)是政府機構(gòu)、檔案部門、社會組織和公眾等社會行動者利用規(guī)則和資源推動鄉(xiāng)村治理不斷因地制宜、因時制宜、檔案資源利用服務(wù)體系不斷完善的社會行動過程。這種社會行動過程體現(xiàn)了結(jié)構(gòu)化理論的二重性——以社會行動的生產(chǎn)再生產(chǎn)為根基的規(guī)則和資源同時也是系統(tǒng)再生產(chǎn)的媒介[2]，詮釋了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，檔案部門等行動者通過規(guī)則和資源在實踐活動形成和收集整理檔案資源加以開發(fā)利用，同時檔案作為一種結(jié)構(gòu)化要素如何助力鄉(xiāng)村治理、推動鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的重要組成部分，檔案資源是其發(fā)展的推動力之一。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，浙江省德清縣檔案部門在開放共享中尋求發(fā)展，從提升服務(wù)中拓寬渠道，朝著鄉(xiāng)村檔案治理體系現(xiàn)代化大步邁進[3]，其治理經(jīng)驗可為其他地區(qū)提供借鑒。本文基于結(jié)構(gòu)化理論，從規(guī)則和資源的辯證關(guān)系出發(fā)，分析具有“德清特色”的鄉(xiāng)村檔案治理體系的形成過程。

1 面向鄉(xiāng)村檔案治理的規(guī)則和資源

“結(jié)構(gòu)”指的是社會再生產(chǎn)過程里反復(fù)涉及的規(guī)則與資源[4]。本文中的規(guī)則指制度化的規(guī)則如政策、法規(guī)等。資源可分為權(quán)威性資源和配置性資源，配置性資源是指權(quán)力生成過程中所需要的物質(zhì)資源[5]。檔案作為一種配置性資源，是檔案利用服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)。技術(shù)作為一種配置性資源，為檔案利用服務(wù)提供技術(shù)支持，信息技術(shù)深入政府工作實踐，滲透公眾日常生活，“技術(shù)治理”的理念應(yīng)貫穿鄉(xiāng)村治理的始終；資金支持、財政投入是推動面向鄉(xiāng)村治理的檔案利用服務(wù)體系建設(shè)的支撐。

1.1 規(guī)則建設(shè)：機制完善、有章可循

制度建設(shè)是一個制定、執(zhí)行制度并在實踐中檢驗和不斷完善的動態(tài)過程。德清縣檔案局著力構(gòu)建科學(xué)的制度體系，制定《德清縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)招標代理檔案整理規(guī)范》《德清縣檔案館家譜檔案資源建設(shè)規(guī)范》，出臺《德清縣創(chuàng)建全國社會主義新農(nóng)村建設(shè)檔案工作示范縣實施方案》，印發(fā)《關(guān)于開展“千村檔案”建設(shè)工作的通知》《德清縣檔案行政執(zhí)法隨機抽查實施方案》，從檔案收集整理到檔案數(shù)字化、檔案利用服務(wù)、檔案業(yè)務(wù)監(jiān)管和行政執(zhí)法等方面使鄉(xiāng)村檔案治理有章可循、有規(guī)可依；還編寫了《行政村檔案工作臺賬表式》《德清縣新農(nóng)村建設(shè)檔案工作督導(dǎo)口袋書》等指南，規(guī)范村級檔案管理流程。

在檔案工作的實踐中，尤其是“千村檔案”和“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)檔案工作”的推行，促使縣檔案局建立起以備份制度、監(jiān)管機制、督導(dǎo)考核制度、人才培養(yǎng)制度為主的以精準開展鄉(xiāng)村檔案工作為目標的檔案利用服務(wù)機制。數(shù)據(jù)備份是保證檔案信息安全的重要防線。縣檔案局不僅規(guī)定了登記備份的數(shù)據(jù)格式，而且將數(shù)字備份制度常態(tài)化，定時備份報送。全面性、經(jīng)常性和有針對性的監(jiān)管機制是縣檔案局在鄉(xiāng)村檔案治理工作中的創(chuàng)新。首先，轉(zhuǎn)變以往集中檢查方式，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作監(jiān)督檢查日常化。堅持業(yè)務(wù)指導(dǎo)與執(zhí)法監(jiān)督并重，對于發(fā)現(xiàn)的問題當(dāng)場糾正、當(dāng)場交辦、到期復(fù)查、依法記錄。其次，在檔案監(jiān)督檢查工作中，落實“雙隨機、一公開”抽查監(jiān)管機制，促進檔案隨機抽查監(jiān)管工作規(guī)范有序進行[6]。督導(dǎo)考核制度是促進村級檔案管理工作落實的重要手段。縣檔案局推行目標管理，制訂年度目標和推進計劃，健全縣、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）檔案工作三級組織網(wǎng)絡(luò)體系，從收集齊全、整理規(guī)范、保管安全、利用有效四個方面考核，督察考核到村、到人。干部聯(lián)系制度的建立則有效地遏制“重留痕輕實績”的現(xiàn)象?？h檔案局要求每個工作人員聯(lián)系兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到行政村督導(dǎo)村級檔案工作，每周至少走兩個行政村[7]。人才是社會發(fā)展的核心要素?？h檔案局堅持以人為本的科學(xué)人才觀、實踐和理念“兩條腿走路”的原則。其一，細化檔案工作內(nèi)容。例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作專題研討培訓(xùn)活動按文書、會計、科技、特載、臺賬、數(shù)據(jù)庫建設(shè)專題舉行，將檔案文化建設(shè)、檔案資源整合、檔案安全保護等理念分解到各個專題活動。其二，人才培養(yǎng)細化到個人。縣檔案局以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，對檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作做到統(tǒng)一指導(dǎo)、挨個提問、單獨解決。其三，建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案人員履行檔案工作能力的評估機制，不斷提升其業(yè)務(wù)水平；實現(xiàn)檔案隊伍組織網(wǎng)格化，努力實現(xiàn)鎮(zhèn)鎮(zhèn)有“專職”，村村有“專人”。

1.2 檔案資源：內(nèi)容豐富、特色鮮明

以土地征用房屋拆遷檔案為例，截至2013年，德清縣新市鎮(zhèn)、三合鄉(xiāng)、雷甸鎮(zhèn)1950戶土地征用房屋拆遷檔案已整理，約占全縣征地拆遷戶數(shù)的1/3。全縣征遷檔案數(shù)據(jù)形成了征遷檔案專題數(shù)據(jù)庫（1.85萬條）與全文數(shù)據(jù)庫（4.27萬頁）[8]。此外，縣檔案局推行“千村檔案”項目，基本完成148個村落基本信息、環(huán)境、建筑、歷史要素、保護與發(fā)展基礎(chǔ)資料信息的采集和建庫[9]；建設(shè)以行政村為單位的“和美鄉(xiāng)風(fēng)館”，以檔案館（室）藏展覽為主要形式，以村落文化古今名人、特色產(chǎn)業(yè)等為展示重點，使之成為村落文化的傳承地、鄉(xiāng)風(fēng)文明的弘揚地。

1.3 技術(shù)治理：數(shù)字化管理、信息化利用

2002年，縣檔案局采用泰宇文檔管理系統(tǒng)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫目錄結(jié)構(gòu)和交換格式標準，在6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行；2007年，籌建婚姻、知青、土地、山林四個專題目錄庫；2009年，引入多媒體檔案管理系統(tǒng)軟件，開展視頻信息的自動采集和轉(zhuǎn)換、多媒體檔案條目制作和多媒體檔案數(shù)據(jù)庫建設(shè)[10]。經(jīng)過多年建設(shè)，德清縣檔案數(shù)字化程度逐漸提高，管理流程日趨規(guī)范。信息化利用指平臺的信息化、利用方式的信息化。鐘管鎮(zhèn)建立了浙江省首個鄉(xiāng)村檔案館，其建設(shè)經(jīng)驗具有借鑒意義，其依托鎮(zhèn)數(shù)字檔案室和鎮(zhèn)黨政信息網(wǎng)創(chuàng)建全鎮(zhèn)新農(nóng)村檔案信息資源平臺，各部門可在權(quán)限內(nèi)查閱本部門形成的檔案，調(diào)用檔案數(shù)字化原件，達到鎮(zhèn)村兩級“檔案目錄互通、檔案利用雙向、檔案信息共享”的目的。利用方式的信息化和利用途徑的多樣化體現(xiàn)了縣檔案局“主動服務(wù)”的意識，不僅開展了電話查詢、網(wǎng)上查詢、QQ 視頻等服務(wù)，還建立行政村便民服務(wù)中心代理查詢檔案制度，方便農(nóng)村居民查詢利用檔案。

1.4 資金保障：財政支持、經(jīng)費補助

2018年，縣檔案局一般公共預(yù)算撥款721.22萬元，比2017年增加57.29萬元。2018年，在一般公共預(yù)算撥款（補助）一項中，檔案事務(wù)支出補助預(yù)算數(shù)達688.43萬元，一般公共預(yù)算撥款（省補助）一項中，行政運行（檔案）預(yù)算數(shù)301.52萬元，政府性基金預(yù)算撥款一項中，檔案館經(jīng)費預(yù)算數(shù)331.91萬元[11]。財政支持力度的加大不僅是德清縣政府重視檔案工作的體現(xiàn)，也從側(cè)面反映了檔案工作在推動鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮的重要作用。經(jīng)費補助是鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作開展的動力源。為確保經(jīng)費補助落實到位，縣檔案局出臺經(jīng)費補助辦法，分縣級機關(guān)（事業(yè)單位）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）、行政村（社區(qū)）、企業(yè)四個不同層面按不同標準進行補助。

2 基層治理的行動者：多元主體、協(xié)同共建

2.1 檔案部門主導(dǎo)，政府部門聯(lián)動

在面向鄉(xiāng)村治理的檔案資源利用服務(wù)體系建設(shè)過程中，檔案部門應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用?？h檔案局從 2011年起為德清方言建檔，整理了500 多個常用德清方言詞匯和典型語句、語法組成的文本，并從全縣挑選發(fā)音人錄制德清方言語音檔案。檔案編研是開發(fā)檔案資源的主要方式，縣檔案局編寫的《德清檔案志》獲評“浙江省百項檔案編研精品”。檔案執(zhí)法是檔案工作依法有序開展的保障。每年7月是縣村級檔案巡查季，2018年縣檔案局改變以往巡查形式，與縣委派駐第一紀檢組聯(lián)動，開展村級檔案年度歸檔巡查與檔案管理違法違紀行為督查，檔案紀檢聯(lián)動打開基層治理新局面[12]。在人才培養(yǎng)方面，檔案局可與政府部門合作實時跟進、詳細督導(dǎo)。縣檔案局與農(nóng)業(yè)局對接，舉辦了一期農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作檔案實務(wù)操作培訓(xùn)班，配以現(xiàn)場案卷整理演示及檔案數(shù)據(jù)庫操作，效果顯著。

2.2 社會組織協(xié)同，公眾積極參與

社會組織是溝通政府和公眾的橋梁和紐帶?！兜虑宸窖晕襾碚f》是縣檔案局聯(lián)合縣廣播電臺利用德清方言檔案資料開播的一檔節(jié)目。此舉既有效利用了德清方言建檔成果，又促進德清方言的傳承與發(fā)展。公眾參與檔案資源開發(fā)有助于提高檔案資源開發(fā)利用和公眾信息需求之間的契合度。一方面，縣檔案局開展“鄉(xiāng)村記憶”徽標設(shè)計、“檔案與民生”攝影比賽等活動；開展以“檔案進家庭”為主題的家庭建檔活動，在全縣動員100個家庭開展家庭建檔活動。另一方面，縣檔案局工作人員和專家學(xué)者合作，共同推進檔案資源開發(fā)?？h檔案局工作人員和倪有章老師聯(lián)合編寫的《德清方言詞典》已成為浙江省百項檔案編研精品圖書。

規(guī)則、資源與行動者之間并不是割裂的關(guān)系，結(jié)構(gòu)與行動者在不斷互動的過程中推動結(jié)構(gòu)化的形成。在鄉(xiāng)村治理和檔案資源利用服務(wù)的語境下，德清縣檔案局以有關(guān)政策的出臺為契機，積極推動面向鄉(xiāng)村治理的檔案利用服務(wù)體系的建設(shè)，此過程不是一種跳躍或斷裂，而是“行動流”，包含持續(xù)的行動、長久的時間過程。在實行“千村檔案”和“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)檔案”的過程中，縣檔案館、有關(guān)的政府部門和其他社會人士不斷突破資金、人力等制約因素，利用規(guī)則和資源，在實踐工作中不斷推進面向鄉(xiāng)村治理的檔案利用服務(wù)體系的結(jié)構(gòu)化。同時，結(jié)構(gòu)總是具有使動性和約束性，結(jié)構(gòu)化也總是處于一種動態(tài)平衡之中?！暗虑迥Ｊ健辈⒎潜M善盡美，由于地區(qū)檔案治理水平和區(qū)域發(fā)展情況存在差異，將“德清模式”移植到其他地區(qū)存在一定的困難。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，如何將檔案資源轉(zhuǎn)化為助力經(jīng)濟發(fā)展、文化振興的要素，形成各具特色的面向鄉(xiāng)村治理的檔案利用服務(wù)的模式值得深思。

3 結(jié)構(gòu)再生產(chǎn)的優(yōu)化路徑

3.1 創(chuàng)新規(guī)則機制，完善資源對接

德清縣雖然制定了政策和規(guī)范，但政策側(cè)重于橫向擴展，即盡量覆蓋檔案實踐各項工作，缺乏縱向的延伸；制度執(zhí)行的柔性與剛性的結(jié)合程度有待加深。以督查考核制度為例，縣檔案局考核內(nèi)容繁多，檔案員除了完成基本的業(yè)務(wù)工作，還要參與精準扶貧等工作，壓力較大。政策的制定應(yīng)堅持“點與面”的結(jié)合。“點與面”的含義有兩層：第一層是指覆蓋的群體，第二層是指覆蓋的范圍，形成以“基本面”加“補丁點”的局面[13]。資源對接是資源開發(fā)利用的保障，檔案資源對接主要體現(xiàn)在檔案的收集和利用，檔案收集應(yīng)實現(xiàn)檔案館與社會組織、公眾等的對接，做到及時、規(guī)范、多樣收集，檔案利用對接體現(xiàn)在服務(wù)于公眾的信息需求；技術(shù)對接則強調(diào)社會組織提供技術(shù)支持，保證技術(shù)的先進性、安全性；資金對接強調(diào)資金要落到實處，用對地方。

3.2 立足地方特色，堅持技術(shù)治理

鄉(xiāng)村治理工作的開展要堅持以人為本和技術(shù)治理的理念，檔案資源開發(fā)利用要結(jié)合地域特色、歷史傳統(tǒng)和文化內(nèi)涵。目前德清縣檔案資源開發(fā)主要以傳統(tǒng)編研、檔案展覽為主，傳播和影響范圍較小；編研成果主要以方言檔案為主，開發(fā)力度有待提升。檔案展覽以實體和網(wǎng)上展覽結(jié)合，但實體展覽以照片等實體檔案為主，網(wǎng)上展覽以圖片為主，形式單一。雖然縣檔案館開通了檔案微信公眾號“德清檔案”，但其內(nèi)容存在與檔案局官網(wǎng)的信息重復(fù)率高、吸引力不強、閱讀量有限等問題。檔案部門必須意識到技術(shù)治理不僅指代實體技術(shù)在基層治理體系中的運用，更指代推動創(chuàng)新行為、協(xié)調(diào)社會行動的深層次邏輯。技術(shù)治理也不意味著一味運用繁復(fù)的技術(shù)，而是強調(diào)治理的高效率和技術(shù)的有效性。技術(shù)只是服務(wù)于地方特色檔案資源開發(fā)利用的一種手段，而非在鄉(xiāng)村治理中起決定性作用。

3.3 鼓勵公眾參與，建立監(jiān)督機制

公眾參與檔案資源開發(fā)利用主要體現(xiàn)在檔案征集和家庭建檔兩項活動之中，參與的方式較為單一。監(jiān)督機制的建立有利于督促檔案局、政府部門對政策的執(zhí)行力度，提升服務(wù)水平。首先，加強公眾參與、輿論監(jiān)督的平臺建設(shè)。眾包模式的推行是公眾參與檔案資源開發(fā)利用的新途徑，利用公眾力量完成檔案著錄、編研工作，可減少成本、減輕檔案部門的壓力，也可提升公眾檔案意識。通過匿名處理，將民眾的輿論置于一個公共性的輿論監(jiān)督平臺之中，在一定程度上減少傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中的人情“輿論”的壓力[14]。其次，優(yōu)化公眾參與、監(jiān)督檔案部門的渠道。可采用傳統(tǒng)的方式，如開通政府熱線、設(shè)立公眾接待日等，也要利用自媒體、官方網(wǎng)站等平臺或渠道發(fā)聲，使公眾多渠道參與檔案資源開發(fā)、快速表達其訴求。

3.4 新舊動能轉(zhuǎn)換，形成結(jié)構(gòu)“穩(wěn)態(tài)”

新動能指新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中形成的經(jīng)濟社會發(fā)展新動力，新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等。“新舊動能”是“新常態(tài)”背景下經(jīng)濟增長的“雙引擎”[15]。檔案資源作為一種文化資源不僅是推動文化進步的動力，也是推動經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)化要素。如何利用“鄉(xiāng)村記憶基地”“和美鄉(xiāng)風(fēng)館”打造“德清品牌”推動鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展，開發(fā)檔案文創(chuàng)帶動經(jīng)濟發(fā)展，形成文化產(chǎn)業(yè)一條龍服務(wù)，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級亦值得深思。同時，檔案部門應(yīng)意識到新舊動能轉(zhuǎn)換絕非單純的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，也會對發(fā)展理念轉(zhuǎn)變和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型形成助推效應(yīng)[16]。政府部門、檔案機構(gòu)既要各司其職，也要聯(lián)動合作，共促文化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級。