西方國家檔案利用法律法規(guī)的比較研究

王改嬌/中國政法大學(xué)檔案館

近些年來，隨著電子檔案管理、數(shù)字檔案館以及檔案信息化的迅猛發(fā)展，新技術(shù)環(huán)境下檔案公開如何與信息公開協(xié)調(diào)、檔案利用與保密以及個人隱私如何協(xié)調(diào)等問題愈來愈受世人矚目。同時，社會各界對利用政府檔案的呼聲也日益高漲，公眾強烈要求加大政府透明度，建立健全政府問責(zé)機制。因而，西方各國為了應(yīng)對信息社會給檔案利用工作帶來的巨大挑戰(zhàn)，相繼出臺信息自由法并修改檔案法，以確保在新的政治環(huán)境和技術(shù)條件下，最大限度地維護本國檔案的完整與安全，保障公民參政權(quán)得以實現(xiàn)。上世紀(jì)80年代，除了美國、法國、澳大利亞已經(jīng)頒布檔案法外，1985年加拿大、冰島先后出臺國家檔案法，芬蘭于1994年推出新的檔案法令，英國于1998年對《公共檔案法》進行了重新修訂，德國、瑞士、俄羅斯先后于2002年、2003年、2004年制定檔案法。當(dāng)前，我國正值檔案法第二輪的修訂過程中，本文選取美國、澳大利亞、新西蘭、英國、德國、俄羅斯、瑞士等國家的檔案利用規(guī)范予以比較分析，旨在為我國檔案法檔案利用有關(guān)條款的修改提供借鑒與參照。

1 檔案利用規(guī)范的基本要素

關(guān)于檔案利用，西方各國有的由信息法規(guī)范，有的則是由檔案法調(diào)控。無論采取怎樣的方式，有關(guān)利用的規(guī)定一般包含六要素：一是明確賦予公眾利用檔案的權(quán)利，無論檔案是何載體；二是公共檔案對所有的利用者開放，無論其查詢目的如何；三是檔案保管部門須定期出版檢索工具，并幫助用戶了解利用檔案的工作時間、地址、查詢途徑及查詢范圍；四是利用檔案的流程與時限；五是不予公開的檔案范圍；六是利用遭到拒絕的申訴程序。

上述六要素在各國檔案法律法規(guī)中集中體現(xiàn)在兩方面：一方面是有關(guān)控制利用檔案的規(guī)定，包括公共檔案（包含個人信息的公共檔案）的封閉期限、控制利用檔案的范圍、檔案封閉期的判定及處置程序、封閉期檔案的利用流程；另一方面是檔案部門與利用者各自權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定。

1.1 控制利用檔案的規(guī)定

1.1.1 檔案的封閉期限

對于檔案封閉期限的規(guī)定，各國一般分為兩個部分。一是公共檔案的控制年限，多數(shù)國家為30年；美國、德國、瑞士、新西蘭則為25年；英國自2013年始將政府各部門檔案的移交期限由30年改為20年，同時檔案封閉期也相應(yīng)地縮減為20年[1]。二是含有個人信息的檔案，如人口普查資料、含有人名或個人性格描述的檔案，其封閉期一般是當(dāng)事人死亡后的若干年，具體期限各國不等，較短的是瑞士，保護期限為50年[2]；德國要求關(guān)系人出生110年后或死亡30年后，其材料方能給第三人使用；俄羅斯則將含有個人信息的檔案公開時間界定為文件形成的75年后[3]；澳大利亞的人口檔案是普查日后99年公開[4]。

特別值得強調(diào)的是，德國法律規(guī)定，檔案封閉期不適用于形成時必須公開，或者移交檔案館之前已經(jīng)公開的檔案。

1.1.2 控制利用檔案的范圍

考察一份檔案是否需要控制利用，各國主要考慮檔案中是否含有會危及國家安全、國際關(guān)系，或國家財產(chǎn)利益，或第三方合法權(quán)益的信息；是否含有個人信息和商業(yè)機密；以及法律執(zhí)行或行政管理程序中的保密信息；再者就是檔案的物理狀況不適宜利用等項。如澳大利亞檔案法指明，若公開可能對國家安全、國防或國際關(guān)系造成損害；對國家財政、財產(chǎn)造成重大負(fù)面影響，且不符合公眾利益；危及個人生命或身體危險；有損于案件公平判決；有損于法律偵測、調(diào)查程序的有效性；外國政府、組織以保密方式傳給聯(lián)邦機關(guān)及其授權(quán)單位、個人的文件；違反保密規(guī)定或有關(guān)法律；法律執(zhí)行或行政管理中秘密信息的來源；任何個人事務(wù)及商業(yè)機密；法律程序中需要保密的檔案，均應(yīng)劃入控制范圍[5]。德國檔案法則規(guī)定，有可能危害到德意志聯(lián)邦、地方州的財產(chǎn)利益；侵犯到第三人的正當(dāng)權(quán)益；不利于檔案的保存；可能產(chǎn)生難以估量的管理費用；違反保密法或其他聯(lián)邦法規(guī)定的檔案不得公開。

1.1.3 檔案封閉期的判定與處置

各國在檔案法令制定中均明確了不開放檔案的審核程序和處置辦法。通用的做法是：一是由形成檔案的機構(gòu)判定檔案是否公開，個別國家需要征得國家檔案館館長的同意。美國法令要求政府部門在向國家檔案館移交檔案時，須同時提交一份書面材料，說明哪些檔案可以公開，哪些檔案限制利用，以及具體的限制條件等。二是控制利用檔案須標(biāo)注。對于控制利用的檔案，除了總說明，還須采取適當(dāng)?shù)姆绞竭M行標(biāo)注，如新西蘭要求將限制公開的文件在登記冊中標(biāo)明[6]。

1.1.4 封閉期檔案的利用程序

處于封閉期內(nèi)的檔案，并非絕對禁止利用，經(jīng)過一定的審批手續(xù)，也可以有限制地利用。如澳大利亞國家檔案館要求須在確?；砻庑畔⒉槐慌兜那疤嵯?，安排該部分檔案復(fù)制件的利用[7]。個人信息的利用，則需要獲得公民個人或其繼承人的許可。在俄羅斯，利用限制期內(nèi)的個人信息，必須要獲得公民本人的書面許可，若當(dāng)事人死亡則須獲得其繼承人的授權(quán)[8]。

1.2 利用者與公共部門各自的權(quán)利與義務(wù)

1.2.1 法律明確賦予利用者獲取公共檔案的權(quán)利

西方國家關(guān)于利用者獲取公共檔案權(quán)利的法律確認(rèn)，一般分為三種類型：

第一種類型是以美國、英國為代表的通過《信息自由法》加以規(guī)范。美國于1966年制定《信息自由法》，根據(jù)這一法律，美國公民享有從檔案館、手稿館、圖書館、報紙、雜志、電臺、電視臺、情報所、科研所獲得信息并利用信息的權(quán)利，該法的頒布第一次從成文法的角度規(guī)定了公眾對政府信息的獲取權(quán)。1974年修訂的《信息自由法》強化了程序性規(guī)定，使公民利用政府信息有了實質(zhì)性的意義。美國國家檔案與文件署遵循《信息自由法》，制定了《聯(lián)邦檔案利用相關(guān)行政規(guī)則》，也明確了公眾可以研究者的身份到國家檔案與文件署查閱并復(fù)制檔案[9]。英國是一個具有保密傳統(tǒng)的國家，它歷經(jīng)160多年才逐步完成了公民利用檔案權(quán)利的法律確認(rèn)。1838年頒布的《公共檔案法令》至1958年新的《公共檔案法》，均未明確公民利用公共檔案的權(quán)利。在經(jīng)過長期的討論醞釀后，2000年通過的《信息自由法》最終明確“任何向公共部門索取信息的人都享有如下權(quán)利：公共部門應(yīng)以書面形式告知，該部門是否保存有信息請求書中所描述的信息；如果情況屬實，該公共部門應(yīng)將信息提供給申請人”[10]。

第二種類型是由檔案法令加以昭示。如俄羅斯2004年頒布的《俄羅斯檔案事業(yè)法》規(guī)定，利用者有權(quán)為了任何合法目的和采用任何合法方式，利用、轉(zhuǎn)遞、傳播檔案館提供的檔案信息。將以任何方式轉(zhuǎn)遞、傳播檔案信息確定為利用者的權(quán)利。澳大利亞1982年通過的《信息自由法》明確公眾享有獲取政府信息的權(quán)利，1983年頒布的檔案法也規(guī)定，公民有權(quán)利用所有開放的文件包括由政府機構(gòu)掌握的文件。

第三種類型是由憲法確立公民獲取信息權(quán)利的基本要求，具體實施訴諸專門法。較為典型的是德國，德國憲法將利用政府信息作為公民的一項基本權(quán)利，1988年出臺的《德國聯(lián)邦檔案安全與利用法》提出“除法律特別規(guī)定外，人人可以申請利用形成30年以上的檔案”。1993年10月，德國聯(lián)邦檔案館檔案使用規(guī)定頒布，它再次重申任何人根據(jù)聯(lián)邦檔案保管與利用法令提出申請，都可以利用德國聯(lián)邦檔案館的文件。

1.2.2 檔案部門的義務(wù)

西方國家檔案法或信息自由法，除了明確賦予利用者獲取檔案信息的權(quán)利，還同時要求檔案部門行使提供檔案服務(wù)的義務(wù)。如美國《國家檔案與文件署法》要求，國家檔案與文件署應(yīng)根據(jù)需要，提供有關(guān)檔案的保管、整理、修復(fù)、復(fù)制、縮微說明。經(jīng)國家歷史出版及檔案委員會的同意，還須提供聯(lián)邦機關(guān)的檔案索引、檢索工具，編印出版史料匯集。此外還應(yīng)制作公章并告知司法部門，對復(fù)制件予以認(rèn)證，確保復(fù)制件與原件具有同等證據(jù)力。制作或認(rèn)證檔案復(fù)制件可收取一定費用，但為美國政府部門制作的除外。俄羅斯檔案法要求，國家檔案館、博物館、圖書館和俄羅斯科學(xué)院必須為利用者無償提供有關(guān)公民社會保障、養(yǎng)老保障以及依法獲得其他優(yōu)惠待遇的檔案證明或文件；還要為國家機關(guān)和地方自治機關(guān)實現(xiàn)其權(quán)力提供必要的檔案信息、檔案的副本，公布和展覽檔案文件，編制館藏檔案文件檢索工具[11]。

1.2.3 檔案館享有否決權(quán)

對于利用者提出的利用申請，檔案館并非無條件滿足，若出現(xiàn)某些特殊情況，檔案館有權(quán)做出否決。如依據(jù)澳大利亞檔案法，下列申請將可能被拒絕：首先，干擾國家檔案局或其他聯(lián)邦機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)；其次，所申請的方式不適于檔案的物理性質(zhì)，有損于檔案的保管；再次，侵害檔案中涉及事項的著作權(quán)。法令還對否決程序予以明示，如檔案館拒絕提供檔案，應(yīng)在接到申請后90日內(nèi)以書面形式告知申請人，內(nèi)容包含否決理由、決定人的姓名和職務(wù)、申請人的申訴權(quán)利及申訴程序等[12]。新西蘭將此權(quán)力賦予檔案館長，若館長出于保管、保護檔案的考慮，或檔案正在整理中不便利用，即有權(quán)拒絕公眾查閱公共檔案，但須在登記冊中標(biāo)識[13]。

2 制定檔案利用規(guī)范的基本原則

縱觀西方國家檔案利用的立法實踐，比較分析其特點與規(guī)律，不難發(fā)現(xiàn)，各國在制定利用檔案規(guī)范方面主要遵循以下四項原則：

2.1 開放為原則，不開放為例外

各國為了限制政府權(quán)力的恣意擴張，避免政府機關(guān)工作人員以各種借口擴大不開放的范圍，在檔案利用立法實踐中秉承了信息自由法一貫倡導(dǎo)的“公開為原則、不公開為例外”的立法理念，嚴(yán)格控制不開放檔案的范圍，以充分保障公民參政權(quán)的實現(xiàn)。由于不開放檔案在整個館室藏中所占比例較低，所以如上文所述，各國檔案立法均將豁免公開的檔案信息種類列舉出來，凡未列入控制范圍的都應(yīng)該向公眾開放。同時，豁免公開信息的比例嚴(yán)格控制，一般國家大概控制在5%以內(nèi)。如在澳大利亞國家檔案館，97.5%的文件對公眾開放，2%的文件包含某些豁免信息經(jīng)處理后可以開放，只有0.5%的文件內(nèi)容都是豁免信息，需要全部控制[14]。

2.2 協(xié)調(diào)一致性原則

協(xié)調(diào)一致性原則，一是指檔案利用法律法規(guī)與信息公開法、保密法等相關(guān)法律要保持協(xié)調(diào)一致；二是指檔案法規(guī)體系內(nèi)部也要保持一致，譬如根據(jù)檔案法制定的實施辦法以及有關(guān)行政法規(guī)規(guī)章等，均要與檔案法一致。新近頒布或修改檔案法的國家，在確定檔案控制利用和開放范圍時也注重與信息公開法保持協(xié)調(diào)，如英國甚至直接由信息公開法規(guī)范檔案開放范圍，把檔案利用制度納入國家信息法規(guī)體系。而新西蘭的做法是，《信息公開法》和《隱私權(quán)法》實施后，于2005年修改通過了新的《公共檔案法》，原因是在調(diào)整文件范圍方面，原有檔案法與信息法、隱私法存在沖突，舊檔案法只規(guī)范長久保存的文件（館藏檔案），新法律則涵蓋了所有文件，但控制利用的期限不一致。新《公共檔案法》規(guī)定，文件產(chǎn)生25年后，無論是否移交檔案館，無論其保存在哪個部門，都必須為公眾提供服務(wù)[15]。法國在信息公開制度的背景下，于2001年著手修訂新的檔案法，2004年被納入國家《遺產(chǎn)法典》，法令中將一般檔案的封閉期由30年縮短為25年，并增設(shè)了根據(jù)《行政文件獲取法》，規(guī)定所有入館之前可以公開的行政文件，都可以直接公開[16]。

2.3 自由使用原則

自由使用原則指的是，利用者獲取政府檔案信息后，可以用市場化的方式對檔案信息進行再加工。譬如，美國1976年的版權(quán)法明確規(guī)定版權(quán)保護不適用于美國聯(lián)邦政府的文件，政府文件屬于公共領(lǐng)域，任何人都可以加以復(fù)制甚至出售，還可以將政府已公開的數(shù)據(jù)上網(wǎng)。美國法律明確禁止聯(lián)邦政府以版權(quán)法保護政府信息，以防止聯(lián)邦政府借版權(quán)之名壟斷政府信息[17]。西方國家檔案立法中，對于政府機關(guān)、國家檔案館、各州檔案館保管的檔案均未提及版權(quán)保護問題，除非涉及個人信息。實踐也證明，僅僅依靠政府部門公布檔案信息，不能有效地促進檔案信息的自由流動，而由公眾通過多種渠道公布，可以保障檔案信息資源的有效整合與傳播。

2.4 利益平衡原則

利益平衡原則是指，當(dāng)公眾利用檔案與國家利益、與公民個人的隱私權(quán)沖突時，就必須受到一定的限制，即如果開放某些檔案，可能危害到國家利益、某個組織或者某一個人的利益，就需列入豁免開放的范圍。從理論上講，政府形成的所有檔案信息應(yīng)該對公民悉數(shù)開放，但是如果某些信息的披露，可能引起社會動蕩、政治沖突或者導(dǎo)致個人利益受損，這些檔案信息將可能被暫時封閉，等到時過境遷、內(nèi)容不再敏感，可作為歷史研究的資料對社會開放，公眾方可以利用。保障公民的檔案利用權(quán)是政府的義務(wù)，保護公民的隱私權(quán)同樣也是政府不可推卸的責(zé)任，為確保國家利益不受損失、個人利益得到最大程度的保護，如前文所述，西方國家均采用檔案“封閉期”制度作為解決利益平衡問題的主要方式。

3 關(guān)于我國檔案法利用條款的修改建議

我國現(xiàn)行的檔案法，專設(shè)一章五條來規(guī)范檔案的利用，內(nèi)容包括開放期限、檔案館的義務(wù)及利用者的權(quán)利、未開放檔案的利用規(guī)定、公布權(quán)等。對于檔案不公開的范圍、劃定不公開范圍的行為主體、不公開檔案的處置、利用者若利用不開放檔案需要履行哪些程序，以及檔案館在提供檔案方面應(yīng)該履行哪些義務(wù)等均語焉不詳，而后者恰恰是確保利用者權(quán)利實現(xiàn)的必要條件，因而新修訂過程中這些內(nèi)容需要充實和完善。

3.1 取消檔案公布權(quán)

檔案部門應(yīng)將檔案公布作為自身必須履行的一項義務(wù)而非享有的一項權(quán)利，只有這樣才能充分發(fā)揮利用者尤其是各研究人員、傳媒從業(yè)人員的作用，從多種角度審視檔案價值，并通過各種途徑傳播檔案信息，盡可能地滿足社會需求，最大限度地實現(xiàn)檔案的價值。因而，建議此次修改檔案法，把檔案館或有關(guān)機關(guān)對已開放的國有檔案享有公布權(quán)的規(guī)定予以刪除，即只要是納入開放范圍的檔案，任何人都可以自由地利用、自由地公布。至于對不適于公之于眾的文獻，檔案部門完全可以通過加強檔案開放鑒定措施，從整體上將其列入不開放范圍予以控制，在最大限度地滿足公民的參政權(quán)和保護國家、商業(yè)和個人機密之間尋求最佳平衡點，實現(xiàn)信息共享和信息安全的雙重目標(biāo)。

3.2 明確并細化檔案部門的職責(zé)與義務(wù)

現(xiàn)行檔案法第十九條規(guī)定“中華人民共和國公民和組織持有合法證明， 可以利用已經(jīng)開放的檔案”，賦予公民利用檔案的權(quán)利。根據(jù)權(quán)利義務(wù)關(guān)系理論，權(quán)利和義務(wù)是同一社會關(guān)系的兩個方面，它們互相依存、互為條件，如果法律認(rèn)可公民利用檔案是一種權(quán)利，那么法律同時也應(yīng)要求檔案部門行使開放檔案的義務(wù)。如果將檔案部門開放檔案視為義務(wù)，那么檔案能否提供利用、能否對社會公開，就不僅僅是政府的一種辦事制度，不再是政府部門自身行為的修正，而是必須實施的行為，社會公眾有權(quán)利獲悉哪些檔案信息，檔案保管部門就必須提供哪些檔案信息，并采取各種措施確保利用者可以獲取這些信息。如果不履行義務(wù)，就意味著瀆職，利用者即可通過有關(guān)途徑維護自身權(quán)益。檔案利用條款中應(yīng)明確的檔案部門的義務(wù)包括公布或出版檢索工具及索引、配備必要的利用設(shè)施、檔案復(fù)制件的認(rèn)證、收費說明以及舉辦檔案展覽等。

另外關(guān)于義務(wù)主體，法律也不應(yīng)僅局限于檔案館。因為檔案可否利用，僅與檔案內(nèi)容與控制年限有關(guān)，而與保管地點無關(guān)。目前除了各級政府部門的綜合館，各類企業(yè)、事業(yè)單位的檔案部門（既有檔案館，也有檔案室、檔案處、檔案部）也保存有大量的、關(guān)乎國計民生的檔案，它們均應(yīng)列入提供檔案服務(wù)的主體范圍。

3.3 關(guān)于檔案的控制利用

目前世界各國的趨勢是檔案封閉期不斷縮短，因而建議我國公共檔案封閉期由30年縮減為20年，并增加含有個人信息的公共檔案封閉期。鑒于我國是首次設(shè)置個人信息控制年限，可以選擇保守一些，借鑒德國的做法，將其定為當(dāng)事人死亡后30年或出生110年后，可向公眾開放。同時，為了與政府信息公開相銜接，要注明兩個封閉期均不適用于形成時已經(jīng)規(guī)定要公開的文件。關(guān)于控制利用檔案的鑒定主體及鑒定后的處置，建議規(guī)定為檔案進館前，由檔案形成單位負(fù)責(zé)劃定“檔案開放”或者“不開放”范圍，并對不開放檔案加以標(biāo)注。20年期滿后，再由檔案館征得檔案形成單位或其繼任者的同意，判定是否需要繼續(xù)延長封閉期及延長期限，并對延長的檔案在目錄數(shù)據(jù)庫中加以標(biāo)記。利用者若要利用封閉期內(nèi)的檔案，應(yīng)該提交申請，檔案部門做出答復(fù)的期限也應(yīng)予以明示。