2018十大立法脈絡

本社記者 阿計

剛剛落幕的2018年，在中國法治建設史上注定是不平凡的一年。這一年，是改革開放40年的紀念之年，是依法治國方略全面升級的開局之年，也是十三屆全國人大及其常委會的履新之年。這一年，國家立法機關在多個維度高歌猛進、砥礪前行，為法治立法，為改革立法，為權利立法……此起彼伏的立法、修法行動，引領公共治理，護衛(wèi)制度變革，回應權利呼喚，在國家立法史冊上寫下了不負時代使命的精彩篇章。

①憲法修改，奠定依憲治國新基石

2018年3月11日，十三屆全國人大第一次會議通過的憲法修正案，以新一屆人大立法開篇之勢，譜寫了這一年最具里程碑意義的國家立法。

作為與國家前途、人民命運唇齒相依的根本大法，憲法如何保持與時俱進的品格，始終是法治建設的核心議題。此輪修憲是1982年現(xiàn)行憲法誕生以來的第五次修改，距上一次修憲已有14年。這十多年間，正值深化改革、社會轉型的關鍵期，這樣的時代語境，既決定了修憲的必然性，也預示了將改革的理論、實踐和制度創(chuàng)新載入憲法，乃是此次修憲的神圣使命。

正是基于這樣的政治邏輯，此次憲法修正案所確立的一系列重大制度安排，波及堅持黨的領導，詮釋依法治國新內涵，完善人大制度、統(tǒng)一戰(zhàn)線制度、憲法宣誓制度、國家主席任期制度、國務院管理制度、地方立法制度、監(jiān)察制度等多個維度。憲法修改的每一條每一字，都蘊含著推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的精密考量和宏圖大略。

尤其值得注意的是，此輪修憲的一項重要目標是為國家監(jiān)察體制改革開辟通途。憲法修正案在國家機構一章中專門增設了“監(jiān)察委員會”一節(jié)，條文達11條之多，占全部21條憲法修正案的半數(shù)以上，可見其分量之重。圍繞監(jiān)察委員會性質、地位、體制等所作出的頂層設計，不僅以憲法形式確認了一項重大政治體制改革，亦為監(jiān)察法的制定提供了憲法依據(jù)。

2018年誕生的憲法修正案，奠定了治國安邦的嶄新基石，從中折射出的改革和法治新理念更是意義深遠。由此，一個依憲執(zhí)政、依憲治國的新時代開啟了！

②反腐立法，集體發(fā)力織密法網(wǎng)

2018年3月的全國人代會上，繼憲法修正案后，另一場立法重頭戲便是接踵而至的監(jiān)察法，社會期待已久的反腐大法，終成碩果。

近年來日趨深入的反腐風暴，在取得驕人戰(zhàn)績的同時，也遭遇了監(jiān)察范圍過窄、反腐力量分散等瓶頸難題。重塑國家監(jiān)察體制，因此成為事關全局的政治改革選項。2016年和2017年，經(jīng)全國人大常委會兩次授權，監(jiān)察體制改革試點先是在北京等三地先行，繼而在全國推開，其最終目標是構建集中統(tǒng)一、權威高效的新型國家監(jiān)察體制。

監(jiān)察法呼應的，正是以立法確認、深化監(jiān)察制度改革的時代要求。監(jiān)察法圍繞監(jiān)察機關、職責、范圍、管轄、權限、程序等諸多環(huán)節(jié)所作出的全方位規(guī)則設計，尤其是對公職人員實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋、用留置取代“兩規(guī)”措施等制度創(chuàng)新，無不直面困擾已久的反腐法治議題，彰顯了以法治思維和方式反腐的立法追求。反腐大業(yè)的規(guī)范化和法治化，由此實現(xiàn)了歷史性的突進。

監(jiān)察法誕生僅僅五個多月后，8月聯(lián)袂出臺的刑事訴訟法修正案和國際刑事司法協(xié)助法，又寫下了反腐立法的續(xù)篇。前者除了完善刑事訴訟規(guī)則與監(jiān)察體制改革的銜接外，最大修法亮點是創(chuàng)設了刑事缺席審判制度。后者則為加強國際合作，打擊包括腐敗在內的嚴重犯罪填補了國內法空白。兩部法律一修一立，不僅大大拓寬了反腐跨境追逃追贓的路徑，更宣示了將反腐進行到底的中國聲音——正義，或許會遲到，但永不會缺席！

從反腐體制變革到反腐審判創(chuàng)新，再到反腐國際合作，2018年集體發(fā)力的反腐立法，以遼闊的視野，編織起了日趨嚴密的反腐法網(wǎng)。就此而言，2018年當可贏取“反腐立法年”的美譽，其后續(xù)的反腐效應，更是值得期待。

③法護英烈，捍衛(wèi)國家價值觀

梳理2018年的立法成果，極具特色的是4月出臺的英雄烈士保護法。以專門立法形式保護一個特殊群體的身后清譽，在我國立法史上尚屬首次。

為國家和民族作出巨大貢獻和犧牲的英烈傳奇，是中華民族寶貴的歷史記憶和精神財富，理應永遠銘記、全民尊崇。然而近年來，屢有曝光的抹黑英烈事跡、美化侵略戰(zhàn)爭等丑惡現(xiàn)象，不僅褻瀆了英烈的在天之靈，亦深深傷害了公眾情感。正是這樣的現(xiàn)實，催動了以法律武器守護英烈的步伐。

從確立紀念緬懷英烈制度，到健全英烈紀念設施的保護管理制度；從推進英烈事跡和精神的宣傳教育，到完善英烈的撫恤優(yōu)待制度，再到從行政、民事和刑事等多個維度強化對英烈姓名、肖像、名譽、榮譽的保護……英雄烈士保護法所構建的全方位的保護制度，清晰傳達著捍衛(wèi)公共利益、傳承英烈精神的價值導向。其中尤為突出的是構建了相應的公益訴訟制度，這意味著，對于傷害英烈的侵權行為，即便英烈沒有近親屬或近親屬不提起訴訟，檢察機關亦可發(fā)起公益訴訟，守住社會正義的防線。

就立法體量而言，英雄烈士保護法在2018年國家立法行列中或許稱不上是一部“大法”，但其意義卻不容小覷。英雄烈士保護法守護的，不僅是英烈的權益，更是愛國的情感、國家的價值觀，其直擊人心的效應恰如一篇網(wǎng)文標題所言——“昨天你用生命捍衛(wèi)我們，今天我們用法律保護你！”

④司法改革，步入立法收獲季

對于最近幾年日趨深入的新一輪司法改革而言，2018年是一個豐碩的立法收獲季節(jié)。一波波確認、鞏固司改成果的立法、修法行動，共同塑造了“立法與司改同行”的時代景觀。

率先亮相的，是4月出臺的人民陪審員法。此前經(jīng)全國人大常委會兩次授權，部分法院啟動了為期兩年的人民陪審員制度試點改革，繼而又延長一年。試點改革收官之際，也是驗收改革成果的立法節(jié)點。人民陪審員法所設計的擴大選任范圍、完善參審機制、合理區(qū)分事實審和法律審等重大創(chuàng)新，無不深植于改革實踐的土壤，直指“陪而不審、審而不議”等歷史積弊，對于司法民主的真正落地，意義深遠。

8月完成修改的刑訴法，除了構建反腐新機制外，另一個重要方向是將此前經(jīng)全國人大常委會兩次授權，在部分城市試點的速裁程序和認罪認罰程序改革，正式上升為法律規(guī)范。兩項刑事新制所傳達的減輕訴累、寬嚴相濟等司改理想，為刑訴制度的現(xiàn)代化改革寫下了重彩濃墨的篇章。

更加令人矚目的，是8月同時修法告成的人民法院組織法和人民檢察院組織法。這是“兩院組織法”自1980年施行以來的首次全面修改，也是多年司改的總結性宣言。司法責任制，法官、檢察官員額制，跨行政區(qū)劃法院、檢察院、巡回法庭等重量級的司改成果，以及保障司法公正、職權行使的諸多制度改革，紛紛載入兩部國家司法制度的支柱性法律，為司改行穩(wěn)致遠提供了法律支撐。

同樣值得記取的還有，全國人大常委會4月出臺的關于設立上海金融法院的決定，為一種新型專門法院頒發(fā)了準生證；10月出臺的關于專利等知識產(chǎn)權案件訴訟程序若干問題的決定，則為知識產(chǎn)權審判體制的深化改革鋪平了道路。與此同時，法官法、檢察官法的修訂草案已于12月經(jīng)歷二審程序。更多的司改成果轉化為現(xiàn)實立法，已經(jīng)遙遙在望。

＞＞圖1∶英雄烈士保護法在2018年國家立法行列中或許稱不上是一部“大法”，但其意義卻不容小覷。

＞＞圖2∶展示定制的人民陪審員工作胸牌。 中國新聞圖片網(wǎng)供圖

＞＞圖3∶關涉億萬農民權益的農村土地制度，向來是改革的焦點。

＞＞圖4∶公務員法修訂完工，公務員職務與職級并行等重大改革正式入法。

＞＞圖5∶2018年8月，電子商務法闖關成功。 中國新聞圖片網(wǎng)供圖

⑤土地變法，弄潮改革深水區(qū)

審視2018年的立法走勢，一大主線是土地變法的高歌猛進，其標志性事件是農村土地承包法于12月成功完成修訂。

關涉億萬農民權益的農村土地制度，向來是改革的焦點，也是立法的難點。2003年起實施的農村土地承包法，奠定了農村基本經(jīng)營制度的基石。此次修法的一大核心追求是，將農村土地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”這一重大制度創(chuàng)新載入法律，以促進土地流轉、順應改革變遷。此外，修改后的農村土地承包法，對于穩(wěn)定農村土地承包關系、維護進城務工和落戶農民的土地承包權益、保護農村婦女土地承包權益等諸多現(xiàn)實問題，均作出了清晰的制度安排。字里行間，處處洋溢著尊重農民意愿、賦予更多權利的法律溫情，具有中國特色的農村土地制度立法，由此掀開了嶄新的一頁。

農村土地承包法修法告成之際，更深層次的土地制度變法亦已加速。12月，全國人大常委會授權再次延長部分地區(qū)農村“三塊地”試點改革期限，與改革相呼應的土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修法草案也同時浮出水面。縮小土地征收范圍、規(guī)范土地征收程序、完善對被征地農民保障機制等修法構想，無不體現(xiàn)著對農民權益只做加法不做減法的基本立場。而拆除集體經(jīng)營性建設用地入市的法律障礙，更是折射了近年來農村土地改革最重大的突破。

可以預計，以噴發(fā)于2018年年末的這波土地變法高潮為起點，正在渡過深水區(qū)的土地制度改革，終將在立法中找到理想的歸宿。

⑥改革立法，多維開花護航變革

2018年，國家立法機關以改革為母題的立法行動，并不僅僅局限于司法、土地等領域，而是波及國家政治、經(jīng)濟等多個維度，且呈現(xiàn)出立新法、修舊法、通過相關決定等多種立法方式并舉的豐富色調。

這一年，換屆前后的全國人大常委會持續(xù)接力，先后出臺了兩項事關憲法實施的決定，修訂完善憲法宣誓制度，清晰劃定全國人大“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”后的職責定位；這一年，從賦予中國海警局海上維權執(zhí)法職權的人大相關決定，到為應急救援國家隊量身打造的消防救援銜條例，無不緊扣著體制改革的脈膊；這一年，村民委員會組織法和城市居民委員會組織法聯(lián)袂小修，兩委任期由三年改為五年。公務員法修訂完工，公務員職務與職級并行等重大改革正式入法；也是在這一年，公司法完善股份回購規(guī)則的修法行動，為資本市場貢獻了一大改革利好。而全國人大常委會以授權決定形式，先后延長股票發(fā)行注冊制、藥品上市許可持有人制度試點改革期限，更是突顯了穩(wěn)妥推進改革的審慎精神以及重大改革于法有據(jù)的法治立場。

在2018年立法與改革同行的交響曲中，極為嘹亮的是圍繞機構改革所奏響的立法樂章。3月，全國人代會的一紙批準決定，為最新一輪國務院機構改革頒發(fā)了通行證。4月，全國人大常委會針對機構改革涉及法律規(guī)定的行政機關職責調整議題，以決定形式作出過渡期安排，以支持改革在法治軌道上有序落地，避免“違法”風險。與此同時，呼應、銜接機構改革的大規(guī)模法制改造工程亦全面啟動，到10月，全國人大常委會已經(jīng)以高效的“打包”修法方式，分兩批對總計21部法律作出了一攬子調整。

時至年末，以“打包”方式提交審議的產(chǎn)品質量法等17部修法草案，更是堪稱“為改革立法”的集大成者，其修法內容分別涉及機構改革、以“放管服”改革為核心的政府職能轉變以及醫(yī)療保險試點改革的立法確認，并最終分類出臺了4個修改決定。這一立法范例，不僅集中釋放了立法促進改革、改革反哺立法的互動效應，亦為2018年的改革立法畫上了一個圓滿的句號。

土壤立法的告成，意味著影響環(huán)境質量的主要因素，已經(jīng)全部進入法律治理的視野，由此構筑起了系統(tǒng)性、全方位的環(huán)保法制鏈條，織密了讓民眾吃得放心、住得安心的法制網(wǎng)絡。

⑦電商立法，破解權益保護平衡難題

2018年8月，隨著電子商務法的闖關成功，社會期盼已久的一個立法夢想終于開花結果。

以網(wǎng)購為代表的電子商務的崛起，是當下中國經(jīng)濟的一大標志，其市場交易規(guī)模已躍居全球第一。然而飛速發(fā)展的電子商務，也遭遇了糾紛頻發(fā)、管理滯后等重重問題。這樣的現(xiàn)實，決定了電商立法的緊迫性，也決定了兼顧發(fā)展與規(guī)制的立法基調。

規(guī)范電子合同的訂立與履行，明晰電商經(jīng)營者和平臺的責任義務，劍指“炒信”“刷單”等網(wǎng)購侵權亂象，構建公平暢通的爭議解決機制……電子商務法的諸多制度設計，共同塑造了政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會共治相結合的市場治理機制，最終煉成了一部電子商務的促進法、合法權益的保障法。

更加值得銘記的是電商立法不平凡的歷程。從起草到誕生，電商立法穿越了五年時間，其間歷經(jīng)兩屆全國人大常委會的四次審議，三次向全社會公布草案征求意見，這在近年來的立法實踐中實屬罕見。其根本原因就在于，電商立法牽涉復雜的利益沖突，諸如“網(wǎng)店如何征稅”“各方責任如何分配”“個人信息如何保護”等等，都是難以決斷的立法爭議點，法律草案的每一次變化，都涌動著激烈的利益博弈。然而，也正因為行駛于人大主導、開門立法的軌道上，電商立法在博弈中求共識，最終達成了平衡保護各方合法權益的最優(yōu)選擇。而電子商務法本身，也因此成為科學立法、民主立法的典范。

⑧土壤立法，填補環(huán)保法制空白

清點2018年創(chuàng)造的立法成果，8月誕生的土壤污染防治法，無疑是一次重大的立法突破。

基于嚴峻的環(huán)境危機，加速健全環(huán)保法制已成為近年來國家立法的一大重點方向。然而，相對于大氣污染防治、水污染防治、海洋環(huán)境保護等多部環(huán)保法律的修法告成、日臻完善，動議達數(shù)十年之久的土壤防污國家立法卻始終進展維艱。另一方面，故土淪陷、污染惡化的危險趨勢，鎘大米、毒跑道等公共事件頻發(fā)的無情現(xiàn)實以及土壤污染遠超其他污染的治理難度，無不意味著必須以果斷的勇氣和高超的智慧，攻下環(huán)保立法的最后一塊“硬骨頭”。

劃定污染責任邊界，構建風險管控體系，嚴罰污染違法行為，創(chuàng)設污染修復制度……土壤污染防治法的諸多立法亮點，無不直面土壤防治的焦點和難點，貫穿著“預防為主，保護優(yōu)先，分類管理，風險管控，污染擔責，公眾參與”的立法新思維，也因此贏得了史上“最強”的美譽。更重要的是，土壤立法的告成，意味著影響環(huán)境質量的主要因素，已經(jīng)全部進入法律治理的視野，由此構筑起了系統(tǒng)性、全方位的環(huán)保法制鏈條，織密了讓民眾吃得放心、住得安心的法制網(wǎng)絡。也正是從這個意義而言，土壤污染防治法不僅是一部填補空白的環(huán)保立法，更是一部保障權利的民生立法。

同樣令人矚目的是，土壤污染防治法問世前的7月10日，全國人大常委會已經(jīng)打破開會常規(guī)，增開了一次聚焦環(huán)保議題的會議，其中一個重要成果就是，通過了“關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議”。這份具有法律效力的人大決議，清晰表達了健全環(huán)保法制、監(jiān)督法律實施的雄心壯志，其深遠的效應，終將為未來的時間所證明。

⑨個稅修法，讓國民享受改革紅利

若論2018年最具惠民色彩的國家立法，莫過于8月完成修法的個人所得稅法。

與前六次個稅法修改相比，本輪修法的最大亮點在于，不再僅僅停留于個稅起征點的調整，而是對飽受詬病的個稅傳統(tǒng)稅制作出了大刀闊斧的變革。從對部分勞動性所得實行按年綜合征稅，到擴大中低檔稅率級距，再到將教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等關涉百姓切身利益的日常支出設為專項附加扣除，其史無前例的改革力度，標志著呼喚多年的綜合與分類相結合的個稅改革，終于實現(xiàn)了歷史性的突破。由此，不僅實現(xiàn)了個稅稅負的普遍下降，使億萬國民得享改革的紅利，亦為個稅制度進一步向公平化、人性化、現(xiàn)代化轉型，打開了深化改革的大門。

也正因為個稅直接關系到百姓的錢包，個稅修法聚集了全民關注的目光。修法草案公開后短短一個月內，收到的立法意見就超過了13萬條。圍繞個稅修法諸多焦點議題所展開的公共討論，如火如荼。如此踴躍的公共參與，在以民意推動個稅修法的同時，也無形中洗禮了公民的納稅意識、民主思維和法治觀念。同樣，隨著此輪個稅改革多項新制的推行，勢必助推公民更多地介入稅收事務、追問稅款流向、投身公共監(jiān)督，而這，也是此次個稅修法的深層意義之所在。

除了個稅修法，2018年的稅收立法演進還有更多的意味。年末，耕地占用稅和車輛購置稅攜手落地，資源稅法草案亦進入一審程序。此前兩年，環(huán)境保護稅法、煙葉稅法和船舶噸稅法亦已先后出臺。此起彼伏的稅收立法行動標志著，“稅收法定”原則正在按照既定的時間表和路線圖，轉化為現(xiàn)實立法。稅收立法權全面回歸國家立法機關，稅收法制完成革命性的升級改造，已經(jīng)指日可待。

＞＞2018年12月5日，上海書城內書架上的《中華人民共和國個人所得稅法》。 東方IC供圖

⑩民法分編，雕琢權利的細節(jié)

回望2018年的國家立法足跡，除了已經(jīng)落地生根的立法果實，大放異彩的還有那些仍在路上的立法。其中最具分量也最牽動人心的，當數(shù)8月現(xiàn)身的民法典各分編草案。

2017年3月誕生的民法總則，書寫了重啟民法典編纂工程的開篇之作。而民法典各分編草案進入初審程序，則標志著承載著幾代國人企盼的權利法典，向夢想成真邁出了第二步。相對于民法總則側重于權利機制的宏觀架構，民法典各分編著眼的是權利細節(jié)的精雕細琢。由物權編、合同編、人格權編、婚姻家庭編、繼承編、侵權責任編構成的6編草案，條文共有1034條之多，其體量之大，史無前例。

從改進業(yè)主權利保護規(guī)則，到創(chuàng)設“老有所居”的居住權；從破解債權實現(xiàn)難題，到保護弱勢合同當事人；從人格權獨立成編，到構筑反性騷擾制度防線；從進一步尊重婚姻自主權，到增添遺囑新形式；從擴大精神損害賠償范圍，到厘清“無償搭乘”事故賠償責任……民法典各分編草案立足問題導向、回應國民關切的精細設計，處處彰顯著權利的溫度、法律的情懷。另一方面，立法草案向社會公開后所收到的海量立法建議以及圍繞“知識產(chǎn)權能否獨立成編”“增設離婚冷靜期是否合理”等爭議所展開的公共討論，無不折射著社會關注之熱切，亦足以證明，民法典的鑄造并非旦夕之功。

按照既定的立法路線圖，民法典各分編草案集體亮相后，將分拆成幾個單元分別進行若干次審議和修改完善，最終與先期出臺的民法總則合并為完整的民法典草案，在2020年全國人代會接受最后的檢閱。2018年年末，隨著民法典合同編草案、侵權責任編草案率先啟動再審程序，打造權利法典的后半程已經(jīng)漸行漸深。

除了民法典各分編草案這一鴻篇巨制，2018年的立法路上還奔跑著眾多的權利立法身影，與公民生命、健康權益息息相關的基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法草案、藥品管理法修法草案、疫苗管理法草案，旨在強化知識產(chǎn)權保護的專利法修法草案等等，或步入呼之欲出的倒計時，或搭上立法審議的末班車。駐足歲月更替的時間界河，回眸去歲的立法風景之時，更多的立法藍圖已經(jīng)浮現(xiàn)在遠方的地平線上。