普惠金融助力精準扶貧的對策分析

陳瑾瑜

摘要： 十八大以來，普惠金融作為助力精準脫貧的重要途徑和有益嘗試，為消除貧困、改善民生提供了高效金融支撐。為更有效開展扶貧工作，有必要了解普惠金融扶貧現(xiàn)狀，根據(jù)扶貧實踐中存在的問題，有針對性地提出相關建議。

關鍵詞： 普惠金融 精準扶貧 問題對策

黨中央高度關注和發(fā)展普惠金融扶貧，2011年印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，其中明確提出到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標，并指出：“積極促進貧困縣域金融產(chǎn)品與服務模式創(chuàng)新，普及小額信貸，努力滿足扶貧對象生產(chǎn)發(fā)展所需的資金。”可見，脫貧攻堅的任務目標同普惠金融的全覆蓋性高度契合。普惠金融是聯(lián)合國在宣傳“2005國際小額信貸年”時廣泛應用的一個新概念，可以理解為“一個普遍惠及社會各階層群體，讓被排除在正規(guī)金融服務之外的貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、偏遠地區(qū)，以及低收入群體和弱勢群體獲益的金融體系”。2018年，中國建設銀行發(fā)布《中國普惠金融藍皮書（2018）》，系統(tǒng)梳理了普惠金融的理論知識和政策措施，總結(jié)了各國普惠金融的發(fā)展和機遇，對我國普惠金融助力脫貧攻堅有重要意義。2019年是我國普惠金融扶貧的攻堅之年，本文立足于普惠金融的視角，研究如何讓普惠金融為我國精準扶貧提供更有效的金融支撐，以期我國金融扶貧工作再登新階。

一、普惠金融助力精準扶貧的現(xiàn)狀

（一）金融扶貧小額信貸發(fā)展迅速

據(jù)銀保監(jiān)會頒布的《中國普惠金融發(fā)展情況報告》的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，銀行業(yè)金融機構(gòu)幫扶的建檔立卡貧困戶達607.44萬戶，向其投放的小額信貸數(shù)額累積達2496.96億元，平均每戶貸款額4.11萬元。銀行業(yè)金融機構(gòu)積極開拓扶貧項目信貸業(yè)務，同年扶貧項目信貸額高至2316.01億元，這些數(shù)據(jù)說明我國扶貧信貸投放數(shù)額不斷激增，不僅拓寬了廣大貧困地區(qū)直接融資渠道，而且為貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興注入資本動力。

（二）金融機構(gòu)扶貧體系不斷健全

金融機構(gòu)立足貧困縣金融需求，完善自身扶貧業(yè)務體系，積極落實金融扶貧工作。黨的十八大以來，在中國保監(jiān)會、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國證監(jiān)會等23家金融單位的對口扶貧下，65個國家級貧困縣摘帽，共計312萬人脫貧。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為定點縣引入鵝產(chǎn)業(yè)、工業(yè)辣椒、巴西菇種植等特色產(chǎn)業(yè)項目，實現(xiàn)扶貧精準對接;保險公司積極開發(fā)農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，為貧困農(nóng)提供保險風險保障;銀保監(jiān)會創(chuàng)新“政府+保險+金融信貸”模式，破解貧困縣特色產(chǎn)業(yè)貸款難的問題，促進430戶建檔立卡戶精準脫貧[1]。

（三）金融基礎設施建設逐漸完善

一是貧困地區(qū)金融服務廣覆蓋，金融基礎設施和外部環(huán)境逐漸改善。截至2019年，銀行業(yè)網(wǎng)點鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率達96.3%，村級助農(nóng)服務點覆蓋率高達98.2%;農(nóng)村地區(qū)布放ATM和POS機具數(shù)量穩(wěn)步增加，金融市場不斷健全。二是信用體系建設日趨完備。截至2017年末，全國累計為近173億戶貧困戶建立信用檔案，金融機構(gòu)基本實現(xiàn)金融信用信息數(shù)據(jù)庫全覆蓋，解決了信息收集整合難度大的困境。

二、普惠金融助力精準扶貧的問題

（一）普惠金融扶貧資源存在“精英捕獲”現(xiàn)象

“精英捕獲”是指本應普惠民眾的外部資源在進入社區(qū)時，被強勢權(quán)利集團等少數(shù)群體占有，從而導致弱勢群體的利益受到損害的現(xiàn)象[2]。這種現(xiàn)象如果出現(xiàn)在金融扶貧實踐中，則體現(xiàn)為金融資源常常流向經(jīng)濟基礎好、容易出政績的貧困村或貧困戶，即出現(xiàn)“市場失靈”。在群體層面，較為貧困的村莊經(jīng)濟基礎差，享受金融服務成本較高。金融機構(gòu)考慮到貸款人的風險狀況和還貸能力，在發(fā)放扶貧專項貸款時更易于傾向有經(jīng)濟實力支撐的富裕村。在個人層面，精英個體對扶貧項目信息獲取能力較強，搶占扶貧低息貸款;而貧困戶處于信息劣勢地位，從金融扶貧中受益機會較少。低息貸款產(chǎn)生“擠出效應”，扶貧資源在瞄準與分配過程中發(fā)生目標偏離，導致出現(xiàn)“窮人落榜、富人戴帽”“扶富不扶貧”等現(xiàn)象。

（二）普惠金融扶貧產(chǎn)品和服務供需結(jié)構(gòu)性失衡

建立涵蓋所有階層的全方位金融服務系統(tǒng)，增加弱勢群體享受基礎金融服務的機會，降低其獲得金融服務的成本，是普惠金融的應有之義[3]。與城市相比，農(nóng)村貧困地區(qū)金融服務成本較高、資本回報率較低，城市的虹吸效應引發(fā)農(nóng)村貧困地區(qū)資金嚴重外流[4]。從需求端來看，同城市居民和中上收入階層獲得的優(yōu)質(zhì)金融服務相比，鄉(xiāng)村貧困戶及廣大低收入者享受普惠金融紅利的需求遠未滿足。從供給端來看，普惠金融具有典型的“長尾市場”特征，服務對象的貧困程度存在較大的差異，脫貧致富的渠道和手段截然不同，對金融扶貧服務產(chǎn)品的創(chuàng)新性要求較高。由于貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成以第一產(chǎn)業(yè)為主，而當前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設尚居于初級階段，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)品為抵押品風險程度高，導致農(nóng)民貸款難度大。金融機構(gòu)金融扶貧基本上以貼息貸款、小額存單質(zhì)押貸款及擔保貸款等形式為主[5]，針對金融扶貧出臺的金融產(chǎn)品較為單一，金融服務手段不足。普惠金融精準扶貧力度和效果仍有待提升，供給與需求結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。

（三）普惠金融扶貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)脫貧內(nèi)生動力不足

一是精神動力不足，幫扶對象的思想觀念未徹底轉(zhuǎn)變。金融扶貧的關鍵是從財政惠農(nóng)“輸血”式到產(chǎn)業(yè)發(fā)展“造血”式的轉(zhuǎn)變，但我國長期以來的“外源式”扶貧模式，使得金融資源被扶貧對象當成“免費午餐”“等、靠、要”思想嚴重，依靠產(chǎn)業(yè)脫貧“內(nèi)源式”發(fā)展動力不足[6]。農(nóng)村貧困地區(qū)的扶貧對象普遍受教育程度不高，對新興金融產(chǎn)品知之甚少，缺乏市場化經(jīng)營的經(jīng)驗，就算一時脫貧，最終也會返貧。二是物質(zhì)動力不足，地方特色扶貧產(chǎn)業(yè)資源稀缺，扶貧項目存在同質(zhì)化現(xiàn)象。項目選擇囿于資源稟賦短缺、投入產(chǎn)出比過高等條件局限而導致一條路走到黑，為圖省事而“一把尺子量到底”地布局養(yǎng)殖、種植、特色經(jīng)濟作物、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等易參與、見效快的產(chǎn)業(yè)[7]，由于農(nóng)產(chǎn)品的收入彈性和需求彈性小、同質(zhì)性強，很難避開市場風險，最終出現(xiàn)產(chǎn)品積壓傷農(nóng)的規(guī)?；觿荨Ｓ捎谶@些扶貧產(chǎn)業(yè)沒有穩(wěn)定的還貸能力，金融機構(gòu)出于風險防范考量對金融扶貧采取的限制性措施較多，直接阻礙產(chǎn)業(yè)扶貧的發(fā)展。

三、促進普惠金融助力精準扶貧的對策建議

（一）建立高效精準的金融扶貧信貸資金投放機制

一方面，金融機構(gòu)要完善扶貧貸款投放約束機制，促進高質(zhì)量可持續(xù)金融扶貧。“精英捕獲”現(xiàn)象出現(xiàn)的根源是扶貧資源分配過程中受益群體出現(xiàn)偏差，所以金融機構(gòu)精準識別建檔立卡貧困戶是確保信貸資金精準投放的前提。在精準識別貧困戶基礎上，金融機構(gòu)結(jié)合地方扶貧的實際構(gòu)建高效完備的普惠金融監(jiān)管機制，既要嚴格扶貧貸款項目審核，也要健全債務評估和風險預警體系，約束和打擊發(fā)放人情貸款、欺騙隱瞞手段獲取扶貧貸款、貸款改用挪用等違法違規(guī)行為。另一方面，政府及銀行業(yè)要完善扶貧信貸投放激勵機制，調(diào)動加大信貸資金投放的主動性。中國人民銀行公布《中國人民銀行關于落實2019-2020金融精準扶貧工作的指導意見》指出要落實普惠金融定向降準政策，銀行業(yè)要增加對貧困縣金融資源的傾斜力度。中央財政發(fā)揮風險補償金、扶貧信貸貼息的杠桿作用，撬動銀行業(yè)對深度貧困地區(qū)信貸投放的積極性。

（二）發(fā)展創(chuàng)新均衡的金融扶貧產(chǎn)品服務供給體系

金融機構(gòu)注重以市場需求為導向，以滿足貧困縣域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目融資需求為出發(fā)點，創(chuàng)新推出契合當?shù)靥卣鞯慕鹑诋a(chǎn)品和服務模式。針對貧困地區(qū)的專業(yè)大戶、涉農(nóng)村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，部分縣域金融機構(gòu)推出活體畜禽抵押、動產(chǎn)和農(nóng)機具質(zhì)押等多元化抵質(zhì)押籌資業(yè)務;針對個體農(nóng)戶，鼓勵縣域金融機構(gòu)在風險可控、商業(yè)可持續(xù)的基礎上增加小額信用貸款、擔保貸款、扶貧貼息貸款的投放。第二，在供給側(cè)改革和金融數(shù)字化的時代，著力從技術創(chuàng)新層面推動普惠金融扶貧供給體系建設，堅持包容性的同時通過創(chuàng)新技術手段提升金融扶貧供給體系的效率[8]。依托金融科技和數(shù)字技術的前沿成果，大力發(fā)展數(shù)字普惠金融，為貧困縣量身定做智能化、針對性的產(chǎn)品和服務。在貧困地區(qū)普及和應用微信銀行、手機銀行、 epos等移動支付手段，鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新易地扶貧搬遷貸款、農(nóng)房按揭貸款、宅基地使用權(quán)等[9]，踐行“互聯(lián)網(wǎng)+金融扶貧”行動，釋放草根大眾的“長尾效益”，使其普惠金融的扶貧供給體系變得愈發(fā)多樣、愈發(fā)接地氣。

（三）支持特色優(yōu)勢的金融扶貧現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展

普惠金融不是慈善金融，也不是救濟金融。脫貧攻堅首先要從根本上改變部分貧困群眾“蹲在墻根等小康”的思想，杜絕單純“給錢給物”的養(yǎng)懶漢措施，激發(fā)扶貧對象和貧困地區(qū)脫貧摘帽的內(nèi)生動力。其次，金融機構(gòu)與企業(yè)等市場主體可根據(jù)貧困地區(qū)資源稟賦、政策機制和產(chǎn)業(yè)基礎，堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜的原則，按照“金融機構(gòu)+系統(tǒng)企業(yè)+貧困戶”的模式，帶動建檔立卡貧困戶參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來，探索具有“造血機制”的金融扶貧新模式。金融機構(gòu)要做好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)的金融服務，探索新型的扶貧資金籌集方式。政府提供社會資本投入扶貧開發(fā)的對接平臺，鼓勵各類基金投資具有當?shù)靥厣膬?yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，有效滿足其經(jīng)營的資金需求。鼓勵貧困地區(qū)發(fā)展電子商務，社會多方協(xié)助搭建產(chǎn)品網(wǎng)絡營銷、運輸配送和售后服務體系，健全貧困地區(qū)市場支撐體系，解決信息資源少、物流成本高、營銷渠道窄等問題。

參考文獻：

[1]金融單位定點扶貧成效顯著[EB/OL]. https：//finance.sina.com.cn/roll/2018-10-12/doc-ifxeuwws3348849.shtml.

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[8]李建偉，辛嘉誠.改革開放40年：普惠金融在中國的發(fā)展[J].開發(fā)研究，2018（05）：141-146.

[9]潘錫泉.數(shù)字普惠金融助力精準扶貧的創(chuàng)新機制[J].當代經(jīng)濟管理，2018，40（10）：93-97.

（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟學院）