關于建設長江新城的思考與建議

文/林鑫

一、新城建設背景與意義

長江新城與長江主軸的提出，具有特定的時代背景和特別意義。武漢正處在快速城鎮(zhèn)化向穩(wěn)定城鎮(zhèn)化換擋、工業(yè)化中期向后期發(fā)展的過渡階段。雖被定位為國家中心城市，但相比北京、上海、廣州、深圳等一線城市，武漢市第三產業(yè)增加值占GDP的比重亟待提升。借著“一帶一路”、“推動長江經濟帶發(fā)展”的政策東風，武漢應抓住時機實現(xiàn)產業(yè)升級和戰(zhàn)略轉型。武漢正在尋找新的發(fā)展動力,帶動區(qū)域共同發(fā)展,提升城市品質，力爭把武漢從做一個“大”城市向做一個“好”城市轉變。

武漢正規(guī)劃和建設長江新城，規(guī)劃優(yōu)化武漢長江主軸，規(guī)劃建設東湖城市生態(tài)綠心，打造世界一流的城市亮點區(qū)塊。因此，建設長江新城是拓展城市發(fā)展空間和規(guī)劃建設城市亮點的需要；建設長江新城還是迎接一線城市產業(yè)轉移和武漢人民追求美好生活的需要。如果長江新城申請國家級新區(qū)獲得國務院批復，將帶動武漢城市發(fā)展進入快車道，意味著武漢市朝著“復興大武漢、建設國家中心城市”的目標更近了一步。長江新城就像一部新引擎，也像一雙翅膀，可以帶著武漢飛速發(fā)展。反之，如果長江新城規(guī)劃被擱置，武漢將錯失良好的發(fā)展契機，如同剛剛加速的列車要被迫滑行觀望。

二、建設進展

2017年7月，武漢市政府公布長江新城選址，最終選址為諶家譏、武湖。同年8月武漢市政府對長江新城實施全面管控，9月設立中共武漢市委武漢長江新城工作委員會、武漢長江新城管理委員會，統(tǒng)籌武漢長江新城的規(guī)劃和建設。組建武漢長江新城建設投資集團有限公司，承擔長江新城投融資平臺功能。

2018年5月中旬，長江新城起步區(qū)城市設計（概念）方案確定中標機構。6月26日，長江新城管委會和市國土規(guī)劃局組織召開長江新城重大專項規(guī)劃中期檢查會議；6月29日，長江新城的規(guī)劃藍圖首次亮相博鰲亞洲論壇，會議期間簽約4個國家新基地、29個項目、簽約總額2313.1億元；7月24日，長江新城總體規(guī)劃方案通過全國專家組評審，標志著武漢長江新城的規(guī)劃工作正在穩(wěn)步推進。國家級長江新區(qū)申報工作列入湖北省及武漢市2018年政府工作計劃。目前，新區(qū)申報工作正在開展，長江新城基礎設施建設正在穩(wěn)步推進，招商引資成效初現(xiàn)。

三、選址優(yōu)劣分析

（一）優(yōu)勢

1.諶家譏、武湖位于長江主軸延長線

長江主軸是武漢的中軸線，被定位為世界級獨一無二的生態(tài)景觀中軸線。城市中軸線及其延長線將成為重點發(fā)展區(qū)域。過去，武漢是一座多中心、組團型的發(fā)展城市，主要原因在于江湖分割，影響了城市布局。在過江通道較少的情況下，長江兩岸三鎮(zhèn)各自發(fā)展。但隨著連通長江兩岸的橋梁、隧道陸續(xù)建成，交通已不再是制約因素。此外武漢市又規(guī)劃了東湖和南湖隧道，大江大湖不再成為阻隔。未來，“長江主軸”就是這座城市的中心，諶家譏和武湖版塊就位于這條中心的延長線上，區(qū)位優(yōu)勢明顯。

2.武湖是武漢生態(tài)構架的重要組成

武漢的生態(tài)格局分兩環(huán)、兩軸、六楔、多廊。兩環(huán)即城市生態(tài)內環(huán)和外環(huán)，兩軸即長江生態(tài)綠軸和山水生態(tài)綠軸，六楔是指府河、武湖、大東湖、湯遜湖、青菱湖、后官湖水系六個放射狀大型生態(tài)綠楔，從六個方向“楔”入中心城區(qū)，與城區(qū)內綠化系統(tǒng)對接。未來，六大綠楔還將升級為郊野公園群?！岸嗬取笔侵付鄺l生態(tài)隔離帶，將分別連接六大生態(tài)綠楔、分隔各建設組團。武湖板塊正好處于這個生態(tài)構架的東北方向，是重點發(fā)展的生態(tài)板塊。

3.區(qū)位開發(fā)優(yōu)勢

一座新城不宜在現(xiàn)有城區(qū)修修補補，而應該選擇能進行整體開發(fā)的區(qū)域。龍王廟、四新都不具備條件。此外，新城選址需提供一定的用地規(guī)模，因而用地局促的南岸嘴也不具備條件。由于臨近漢口主城區(qū)的地塊發(fā)展?jié)摿Ω?，因此青山磯、陽邏也被淘汰。最終，諶家譏、武湖從龍王廟、南岸嘴、青山磯、漢陽四新、青菱、陽邏等12個比選方案中脫穎而出。

4.交通優(yōu)勢

長江新城是武漢面向京港澳、滬蓉等高速的北部交通門戶，是機場、火車站、高鐵、水運、公路、碼頭的軸心區(qū)。該片區(qū)擁有地鐵、高速、江北快速路，還有天興洲長江大橋等，使該片區(qū)與機場、高鐵實現(xiàn)無縫對接。

（二）劣勢

武湖、諶家磯板塊雖然優(yōu)勢眾多，但一直未進行開發(fā)的原因主要有如下兩點：

1.防洪壓力大

武湖是歷史上的蓄洪區(qū)，汛期防洪壓力非常大。每逢重大汛情，諶家磯便易發(fā)生險情。1954年大洪水，堤角至諶家磯段便是其中一處險情點；1998年抗洪，諶家磯一帶全區(qū)撤離疏散；2016年，長江諶家磯段出現(xiàn)“散浸”，緊急搶險化險為夷。這種情況下，建設新城需要考慮提高防洪標準，還要進行水系的綜合整治，建設成本很高。

2.區(qū)塊分割嚴重

長江新城規(guī)劃區(qū)域境內道路網體系不完善，受區(qū)域性鐵路、公路及軍事用地等的阻隔，被劃分成支離破碎的區(qū)塊，增加了土地規(guī)劃和開發(fā)難度。此外，該區(qū)塊跨行政區(qū)劃，建設協(xié)調難度也很大。

因此，選擇這個區(qū)塊作為長江新城的選址也代表了武漢市政府的決心和自信。

三、建設條件分析

諶家譏板塊多年的建設基礎和鄰近區(qū)域的快速發(fā)展，都是加速新城建設的有力支撐。

（一）諶家譏早期規(guī)劃基礎

2013年武漢市對諶家譏板塊進行規(guī)劃，制定了《漢口科技新城實施規(guī)劃》（2013年）。漢口科技新城西與后湖居住新城毗鄰、南與漢口沿江商務區(qū)二七片相接，具體為西至漢黃路、解放大道，南至漢堤路，東至長江，北至府河新堤的范圍，總用地面積21.91平方公里。擬建成集企業(yè)總部、產業(yè)研發(fā)、居住、都市休閑等多功能為一體的，具有濱水特色的宜居宜業(yè)的復合新城。

目前諶家譏區(qū)域已經確權的土地和項目涵蓋：湖北大學知行學院、城開天興花園、平安苑、保留軍事用地、長江明珠、萬達足球超級杯體育城；已經實施的道路有：三環(huán)線、興盛路、旺盛街。

（二）臨近區(qū)域建設如火如荼

二七濱江商務區(qū)，東起沿江大道、西至解放大道、南至黃浦大街、北至漢堤路，與諶家磯相距不遠，位于長江主軸。旨在打造以發(fā)展企業(yè)總部、商務辦公、高端商業(yè)服務、文化旅游及創(chuàng)意產業(yè)為主體，集中展現(xiàn)歷史文化風貌、現(xiàn)代都市景觀、生態(tài)宜居功能的國際企業(yè)總部型商務區(qū)。

目前二七濱江商務區(qū)已有華發(fā)、綠城、萬科、瑞安、新世界、中信泰富、國華人壽、泰康人壽等商戶相繼購買地塊。其中二七路以北片區(qū)以商業(yè)為主，二七路以南片區(qū)以住宅為主。該商務區(qū)的建設將帶動諶家譏板塊的發(fā)展。

綜上，漢口諶家譏、武湖板塊遲早都要建設，如果能夠借助長江新城的東風，那便是珠聯(lián)璧合，將帶動武漢市邁上新的發(fā)展階梯。

四、規(guī)劃指標分析

目前，全國共有上海浦東新區(qū)、河北雄安新區(qū)在內的19個國家級新區(qū)。包括長江新城在內的10個新區(qū)正在積極申報國家級新區(qū)。長江新城總體規(guī)劃正在編制，具體規(guī)劃指標尚未公布。

雄安新區(qū)總建設面積是1770平方公里，長江新城建設面積是500平方公里，但起步區(qū)建設范圍相當。雄安新區(qū)列舉的38個規(guī)劃指標已公開，這些規(guī)劃指標摒棄了傳統(tǒng)的經濟規(guī)劃指標，實現(xiàn)了指標創(chuàng)新，更加注重生態(tài)綠色環(huán)保宜居。將長江新城概念性規(guī)劃與雄安新區(qū)總體規(guī)劃進行對比，有利于長江新城概念性規(guī)劃指標更具有創(chuàng)新性和前瞻性。筆者通過分析雄安新區(qū)總體規(guī)劃，預測了長江新城總體規(guī)劃中的部分指標，具體如下：

（一）規(guī)劃建設區(qū)人口密度

雄安新區(qū)將該指標定為每平方公里1萬人以內。人口密度過大會帶來一系列問題，比如生態(tài)環(huán)境、空氣污濁、交通堵塞，甚至治安問題。目前，北京和上海中心城區(qū)的人口密度已超過每平方公里2萬人。而宜居性國家新加坡的人口密度為每平方公里7千人，宜居性城市香港的人口密度為每平方公里6300人。

總而言之，人口密度若能控制在每平方公里1萬人以內，則會讓該區(qū)域的居民感覺到舒適和宜居。

（二）R&D與經費投入

代表城市綜合實力和發(fā)展?jié)摿χ饕袃蓚€指標：一是R&D，即研究與試驗發(fā)展（Research and Development）經費占生產總值比重。該指標反映了一個城市的發(fā)展?jié)摿?。雄安新區(qū)將該指標定為6.0%，而2016年北京、上海該項指標分別為5.96%、3.82%，尚低于這個指標。二是基礎研發(fā)經費占研究與試驗發(fā)展經費比重，體現(xiàn)出城市的自主創(chuàng)新能力與自我研發(fā)能力。雄安新區(qū)將該指標定為18%。希望長江新城在概念性規(guī)劃中也能對標雄安新區(qū)，確定以上兩個指標。

（三）藍綠空間占比

藍綠空間占比即水體和綠化面積之和與規(guī)劃區(qū)域總面積的比值。雄安新區(qū)將其定位為70%以上，目前北京、上海略高于40%。但雄安新區(qū)的特殊情況在于，白洋淀位于該區(qū)域，面積約有360平方公里，已占新區(qū)總面積的20%。換言之，雄安新區(qū)的綠化面積僅需達到50%。因此，長江新城的綠化率有望控制在50%以上。

（四）人均城市公園面積

該指標是指城鎮(zhèn)公共綠地面積人均占有量。雄安新區(qū)將其定為20平方米以上。2016年北京、上海的人均公園面積分別是12平方米、7.6平方米。而被譽為花園城市的廣州市人均公園面積為17.5平方米。因此，人均城市公園面積若能達到20平方米，表明城市的綠化程度非常高。

以上指標與新一輪的城市總體規(guī)劃（2016—2030年）基本一致。根據《武漢市城市總體規(guī)劃（2016—2030年）》（初稿），武漢市將按照建設國家中心城市的目標，從“競爭力提升、空間格局優(yōu)化、樞紐城市打造、文化魅力彰顯、宜居城市建設”五個維度，明確城市規(guī)劃發(fā)展目標。長江新城規(guī)劃指標將體現(xiàn)這五個發(fā)展目標。

五、投融資模式分析

（一）投資估算

有數(shù)據顯示，長江新城起步區(qū)（30平方公里）的基礎設施投資將超過1900億元，以二七濱江商務區(qū)為例進行分析說明。

漢口濱江商務區(qū)總用地面積83.6公頃，可開發(fā)凈用地面積53公頃，現(xiàn)狀保留建筑16.2萬m2，規(guī)劃建筑總量250.5萬m2，平均凈容積率4.7，基礎設施投資為53億，投資強度達到6300元/平方米。按照同等投資強度測算，長江新城起步區(qū)基礎設施總投資將超過1900億元，該投資額遠超過武漢市2018年的城市建設投資計劃（1200億元）。

（二）融資模式現(xiàn)狀分析

一般而言，新區(qū)基礎設施建設項目投融資方式包括兩種：政府投資和PPP模式投資。以漢口濱江商務區(qū)為例，基礎設施主要包括城市道路、地下管線、地下環(huán)路、綜合管廊、景觀綠化等。純政府投資項目如城市道路、地下管線、地下綜合管廊、景觀綠化等主要資金來源是政府投資（城建資金）和銀行貸款，地下環(huán)路和地下商業(yè)綜合體采用PPP模式建設。

政府投資具有投資目標明確、政府管控力強等優(yōu)點。在政府預算內支出領域、特殊壟斷行業(yè)、涉密項目、緊急項目等領域多見。然而，純政府投資項目越來越少。存在著項目管理力量薄弱、資源浪費、投資效益低等弊端。

近幾年，PPP模式在市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、保障房建設、生態(tài)和環(huán)境保護、醫(yī)療養(yǎng)老等領域運用較多。實現(xiàn)了充分利用社會資本，減少政府財政負擔的目的。但PPP模式受到適用范圍、政策紅線、物有所值、財政承受能力等方面的制約。并且PPP模式的管理程序復雜、對項目管理團隊要求較高。PPP熱潮下，也涌現(xiàn)出“風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底、重建設輕運營、績效考核不完善、社會資本融資杠桿倍數(shù)過高”等問題。

因此有必要探索新的投融資模式，解決新城建設開發(fā)的融資難、管理難的問題。

（三）投融資模式創(chuàng)新需求

“土地財政”在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，起到了緩解地方財政壓力、為城市建設發(fā)展提供資金的作用。然而“土地財政”帶來了土地收入不可持續(xù)、政府債務風險加劇、土地利用結構不合理等問題。當前中國經濟正面臨著特殊發(fā)展階段，一是外部環(huán)境“穩(wěn)中有變”充滿不確定性，二是中國經濟從高速增長邁向高質量發(fā)展。當前，各地均要結合自身條件打造和培育新的經濟增長點，改變對“土地財政的過度依賴”。長江新城不搞“土地財政”，不損害群眾利益，不獨占建設紅利，需要尋找合理的融資形式，確保建設資金來源，促進長江新城建設。這也是雄安新區(qū)和長江新城均需要考慮建設模式創(chuàng)新的原因。

六、結論與建議

根據以往新區(qū)建設的經驗，針對長江新城建設提出以下建議:

（一）應成立獨立的組織機構

長江新城管委會應當參照東湖高新技術開發(fā)區(qū)管委會的模式，具備獨立的審批權限，這樣才能保障項目審批進度，加快項目建設，避免因行政區(qū)劃比較多造成一些溝通上的矛盾。

（二）應發(fā)揮平臺公司優(yōu)勢，探索定制開發(fā)模式

定制開發(fā)的模式可以更好地執(zhí)行規(guī)劃成果。上海世博園正是采用這種形式的正面典型，其項目管理模式是由一家平臺公司來負責規(guī)劃建設和運營。投資方只需提出需求，然后由平臺公司來負責規(guī)劃和建設，最后移交使用。而反面典型就是武漢光谷世界城，由于開發(fā)商過早過深介入城市規(guī)劃和設計，造成利益分割，導致該地塊最終建設成果和規(guī)劃設計大相徑庭，最終的建設和開發(fā)效果都差強人意。

（三）應加強項目策劃和全過程咨詢工作

項目前期策劃能有效指導未來工作，保證科學決策，提高投資效率。對新區(qū)開發(fā)項目進行策劃、咨詢、規(guī)劃、設計、建設、運營、融資、招商全過程咨詢，可以節(jié)約投資成本、管理成本，提高新區(qū)開發(fā)的效率。因此建議：一是加強項目前期論證，開展投資策劃、投資咨詢，以產業(yè)、招商、融資、運營為導向，實現(xiàn)項目的頂層設計和決策。二是委托全過程咨詢機構對項目進行全過程咨詢。規(guī)避傳統(tǒng)建設模式下，咨詢、設計、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)脫節(jié)、專業(yè)割裂，缺少全產業(yè)鏈整體把控的弊端，實現(xiàn)節(jié)約投資成本、加快工期進度、提高服務質量、有效規(guī)避風險的目標。