青島農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的做法與思考

趙海靜 張守杰

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整和完善，是涉及農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的一件大事。山東省青島市下轄6015個(gè)村，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)面廣量大，近年來(lái)先后承擔(dān)了國(guó)家和山東省多項(xiàng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)任務(wù)。截至2018年底，全市共有5818個(gè)村完成改革，占村莊總數(shù)的96.7%，界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員434萬(wàn)人，量化集體資產(chǎn)458億元，累計(jì)分紅18.8億元。

青島市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革特點(diǎn)

在改革范圍上，堅(jiān)持把全域村莊和全部資產(chǎn)納入。針對(duì)新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的新形勢(shì)，將改制范圍由村集體凈資產(chǎn)1000萬(wàn)元以上村莊擴(kuò)大到全市所有村莊，將改革的重心拓展到解決傳統(tǒng)村莊農(nóng)村人口的權(quán)益保護(hù)上，助推“農(nóng)民變股民”。將集體資源性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)一并納入改革范疇，對(duì)“四荒地”等資源性資產(chǎn)，摸清底數(shù)、明確權(quán)屬，確權(quán)到村到戶；對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，在清產(chǎn)核資和界定成員資格的基礎(chǔ)上，按成員所占份額進(jìn)行折股量化；對(duì)村集體公益性設(shè)施等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，建立資產(chǎn)臺(tái)賬，探索統(tǒng)一運(yùn)行管護(hù)的不同形式和途徑。

在量化方式上，提倡“確份額不確金額”。針對(duì)部分干部群眾認(rèn)為產(chǎn)權(quán)改革就是“分錢(qián)分物”“改制后集體經(jīng)濟(jì)就能立即得到發(fā)展”等認(rèn)識(shí)誤區(qū)，立足現(xiàn)實(shí)、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，提出了資產(chǎn)按成員所占份額進(jìn)行折股量化的新思路和新方法，即資產(chǎn)量化“確份額不確金額”，既避免了在城市化過(guò)程中集體資產(chǎn)流失或被侵占，又避免了村級(jí)因資產(chǎn)評(píng)估費(fèi)用高、負(fù)擔(dān)重而“改不起”。堅(jiān)持“效益決定分配”原則，強(qiáng)調(diào)無(wú)收益不得分配，嚴(yán)禁舉債分配，避免了片面強(qiáng)調(diào)利益分配的錯(cuò)誤傾向，探索了村集體經(jīng)濟(jì)利益分配的有效機(jī)制。

在推進(jìn)路徑上，實(shí)施分類(lèi)施策。區(qū)分傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)行政村、撤村并居村和城中村等三類(lèi)村莊，明確不同類(lèi)型村莊的改制重點(diǎn)。對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)行政村，重點(diǎn)是清產(chǎn)核資，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，界定成員資格，落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員收益分配權(quán)，破除農(nóng)村人口在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的制度障礙；對(duì)集聚類(lèi)新型農(nóng)村社區(qū)等撤村并居村，重點(diǎn)是通過(guò)股份合作，實(shí)現(xiàn)不同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)融合，防止集體資產(chǎn)的平調(diào)、流失；對(duì)城中村、城郊村、小城鎮(zhèn)駐地和各類(lèi)功能區(qū)村莊，重點(diǎn)協(xié)調(diào)解決好不同群體的利益分配矛盾，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值。

在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，堅(jiān)持公平公正公開(kāi)和兼顧多方利益。成員資格界定堅(jiān)持“寬接收、廣覆蓋”，做到不同群體矛盾最小化、成員利益最大化。確定了9類(lèi)應(yīng)全額享受人口福利股的成員和4類(lèi)不享受的對(duì)象，并對(duì)勞動(dòng)貢獻(xiàn)股的年限界定明確了4類(lèi)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。清產(chǎn)核資強(qiáng)調(diào)“全、準(zhǔn)、實(shí)、透”，對(duì)集體所有資產(chǎn)進(jìn)行全面清查核實(shí)，清產(chǎn)核資全過(guò)程公開(kāi)透明，清產(chǎn)核資結(jié)果向全體成員公示，并經(jīng)成員大會(huì)確認(rèn)。股權(quán)設(shè)置堅(jiān)持徹底性，提倡只設(shè)個(gè)人股、不設(shè)集體股，全市95%以上村莊只設(shè)個(gè)人股。股權(quán)管理體現(xiàn)穩(wěn)定性，提倡實(shí)行不隨人口增減變動(dòng)而調(diào)整的管理方式，全市98%以上的改制村莊采取靜態(tài)模式。

當(dāng)前困難和問(wèn)題

部分基層干部群眾認(rèn)識(shí)不到位。部分鎮(zhèn)村干部思想認(rèn)識(shí)不到位，改革的信心和決心不大，特別是經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)村和經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱村這“兩極”尤為突出。部分村民認(rèn)識(shí)也不到位，有的認(rèn)為改革是干部的事，改來(lái)改去老百姓也得不到好處，怕麻煩不愿參與；有的對(duì)資產(chǎn)分配的公平性心存疑慮，擔(dān)心自身利益在改革中受損；有的認(rèn)為改革就是分光揚(yáng)凈集體資產(chǎn)，對(duì)改革后如何參與民主管理、壯大集體經(jīng)濟(jì)漠不關(guān)心。

改革質(zhì)量有待提高。通過(guò)隨機(jī)抽查發(fā)現(xiàn)，個(gè)別已經(jīng)完成改革和正在改革村莊，沒(méi)有按照規(guī)定程序按部就班進(jìn)行，工作環(huán)節(jié)存在“跑冒滴漏”現(xiàn)象。部分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)規(guī)模較大村莊，改革路徑研究不深不透，傾向于選擇最簡(jiǎn)單而不是最優(yōu)的路徑，特別在成員身份確認(rèn)、股權(quán)配置和資產(chǎn)量化等方面工作方法簡(jiǎn)單化，在確認(rèn)成員身份時(shí)，沒(méi)有統(tǒng)籌考慮“人口戶籍關(guān)系、土地承包關(guān)系和對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)”，導(dǎo)致股權(quán)設(shè)置只設(shè)了“人口福利股”，沒(méi)有設(shè)置勞動(dòng)貢獻(xiàn)股（農(nóng)齡股、勞齡股）。多數(shù)區(qū)市對(duì)改革后集體經(jīng)濟(jì)組織換屆選舉、“政經(jīng)分離”等研究不多，滿足于通過(guò)改革落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)成員對(duì)集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)和收益權(quán)，對(duì)股份的有償退出以及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等其他四項(xiàng)權(quán)能的拓展，還沒(méi)有具體工作思路。

集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行管理不規(guī)范。改革后村莊普遍成立了經(jīng)濟(jì)合作社和股份經(jīng)濟(jì)合作社等新型集體經(jīng)濟(jì)組織，普遍設(shè)立了股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際運(yùn)行中，有些村還沒(méi)有完全按照新章程規(guī)定的要求運(yùn)行。從調(diào)研情況看，絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)合作社與村居“兩委”合署辦公、交叉任職，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員由村“兩委”干部兼任，采用“一套班子、三駕馬車(chē)”即“三位一體”的管理體制和運(yùn)作模式。合作社與村“兩委”職能沒(méi)有分離，事權(quán)沒(méi)有厘清，財(cái)務(wù)也沒(méi)有分開(kāi)，容易導(dǎo)致職責(zé)不清、社企不分、關(guān)系不明，影響了集體經(jīng)濟(jì)組織的正常運(yùn)行。

村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力。從調(diào)研情況看，雖然青島市90%的村莊完成了集體產(chǎn)權(quán)制度改革，但借改革東風(fēng)紅火起來(lái)的少之又少，大多數(shù)村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)有大的改觀。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年產(chǎn)權(quán)制度改革后能分紅的不到10%。部分村莊除了土地外基本沒(méi)有其他資產(chǎn)資源，改制后一無(wú)產(chǎn)業(yè)、二無(wú)市場(chǎng)、三無(wú)實(shí)際資產(chǎn)、四無(wú)流動(dòng)資金，出現(xiàn)“設(shè)立不經(jīng)營(yíng)、牌子天天掛、集體無(wú)收益、數(shù)年不分紅”的尷尬局面，使改制流于形式。

思考和建議

健全集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制。完善政策，厘清村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)和功能劃分，嚴(yán)格將新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)的公共管理職能和相應(yīng)管理費(fèi)用區(qū)分開(kāi)來(lái)?，F(xiàn)階段，可以提倡村“兩委”負(fù)責(zé)人兼任集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，其他人員在集體經(jīng)濟(jì)組織中相應(yīng)任職；但從長(zhǎng)期來(lái)看，村民委員會(huì)事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離是大勢(shì)所趨，下一步要積極開(kāi)展這方面的研究。

積極拓展集體資產(chǎn)股份權(quán)能。目前推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障了集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)和收益權(quán)兩項(xiàng)基本權(quán)利。下一步要積極探索股份的退出、繼承、抵押、擔(dān)保等四項(xiàng)權(quán)能實(shí)現(xiàn)的辦法。

完善股權(quán)管理辦法。青島市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)股權(quán)管理提倡實(shí)行靜態(tài)管理模式。這一模式保證了“起點(diǎn)公平”。但改革時(shí)點(diǎn)以后因新生、迎娶、入贅等原因新增的家庭成員，雖然不能確定為經(jīng)濟(jì)合作社社員，但可以通過(guò)“戶內(nèi)共享”以繼承或贈(zèng)予的方式獲得股權(quán)，成為新股東。這就帶來(lái)了社員身份和股東股利的割裂。為妥善解決一這問(wèn)題，可以探索實(shí)行以股權(quán)的靜態(tài)管理加上成員身份的動(dòng)態(tài)管理為核心準(zhǔn)則，去制定相應(yīng)身份的確認(rèn)辦法。建議借鑒浙江德清縣《村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員登記備案制度》（試行）的做法，盡快制定出臺(tái)《社員身份確定辦法》，將社員身份劃分為社員股東（持股社員）、社員非股東（非持股社員）和非社員股東（集體經(jīng)濟(jì)組織外部持股人員）三種不同類(lèi)型，分別進(jìn)行認(rèn)定，確定相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，并建立登記備案制度，實(shí)行信息化管理，重點(diǎn)對(duì)新增的社員非股東資格，以及社員資格喪失做好制度設(shè)計(jì)。

壯大集體經(jīng)濟(jì)收入。要立足資源稟賦和區(qū)位條件，充分利用生態(tài)環(huán)境和人文歷史等資源，發(fā)展生態(tài)觀光、休閑旅游、民俗體驗(yàn)等，利用農(nóng)村空閑農(nóng)房發(fā)展創(chuàng)業(yè)創(chuàng)意、養(yǎng)老養(yǎng)生、倉(cāng)儲(chǔ)物流、電商微商、民宿經(jīng)濟(jì)等，利用舊城改造配建的交易市場(chǎng)、會(huì)展設(shè)施、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、廠房園區(qū)發(fā)展物業(yè)管理、租賃經(jīng)濟(jì)等，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入“雙增加”。