新中國70年農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展與演變

鐘 真

千百年來，小農(nóng)戶一直是中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對主力。在歷次重大經(jīng)濟和社會危機中，數(shù)量龐大的小農(nóng)戶使農(nóng)業(yè)農(nóng)村成功發(fā)揮了“穩(wěn)定器”和“蓄水池”的作用，關(guān)鍵時刻甚至“挽救”了中國宏觀經(jīng)濟和社會穩(wěn)定。但是也正是因為小農(nóng)戶是中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的基本面，我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平在很長一個時期滯后于世界主要大國的水平。但是，改革開放以來，特別是最近二十多年來，隨著市場化條件下農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的快速崛起，傳統(tǒng)意義上的“小農(nóng)經(jīng)濟”正在發(fā)生著深刻的變化，中國的農(nóng)業(yè)發(fā)展也因此而變得更加富有活力，并有望走出一條中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之路。

一、計劃經(jīng)濟體制下農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的基本格局

新中國成立之初，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主力軍是經(jīng)過土地改革后實現(xiàn)“耕者有其田”的農(nóng)民家庭。但是，私有化條件下的小農(nóng)戶總體上缺乏足夠的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)技術(shù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率極低。這與建國初期快速恢復(fù)城市建設(shè)和實現(xiàn)工業(yè)化起步的戰(zhàn)略需求也是不相匹配的。為此，1951年中央發(fā)布《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，鼓勵農(nóng)民在私有財產(chǎn)的基礎(chǔ)上進行互助合作和成立互助組。但為了克服資本主義的自發(fā)趨向，把農(nóng)民引導(dǎo)到互助合作的軌道上來，并逐步過渡到社會主義，中共中央于1953年開始，連續(xù)作出合作社化的相關(guān)決議，強力推進集體所有制形成。到1956年底，全國絕大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)基本完成了初級形式的農(nóng)業(yè)合作化，大多數(shù)省市實現(xiàn)了高級形式的合作化。到1957年底，除部分還沒有進行土地改革的少數(shù)民族地區(qū)之外，全國個體農(nóng)戶的比例只剩3%，生產(chǎn)隊一級的基層集體所有全面提高。至此，我國農(nóng)村的集體所有制初步形成，集體所有制和部分集體所有制的合作經(jīng)濟已經(jīng)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中占據(jù)了絕對優(yōu)勢地位。換言之，集體所有制基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營全面取代了土改后基于私有制的家庭經(jīng)營。

按照當(dāng)時中央的思路，人民公社是合作社發(fā)展的必然趨勢，因此要積極推進從生產(chǎn)隊小集體所有制向人民公社大集體所有制轉(zhuǎn)變。于是1958年 8月，中共中央制定印發(fā)《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》。決議指出“人民公社的組織規(guī)模以一鄉(xiāng)一社、2000戶左右農(nóng)戶較為合適，并給出了小社并大社進而升級為人民公社的做法和步驟。”中央試圖以人民公社的形式，使社會主義集體所有制向全民所有制過渡，從而全面實現(xiàn)全民所有制。此后，農(nóng)村基本核算單位上調(diào)至人民公社，實現(xiàn)了農(nóng)村生產(chǎn)資料的完全公有化、農(nóng)村經(jīng)濟活動的高度集中統(tǒng)一化、農(nóng)民收入分配的極大平均化。這實際上走向了一個極端，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已經(jīng)從基于合作的小集體上升為大集體，誘發(fā)了大量經(jīng)濟和社會重大問題。

為此，農(nóng)業(yè)基本核算單位再次下放。1962年2月中央發(fā)布的《關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問題的指示》明確，人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊。此后一直到1978年啟動農(nóng)村改革前，盡管中間略有調(diào)整，我國農(nóng)村一直實行“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的集體所有制度。在這個期間，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體總體上穩(wěn)定在生產(chǎn)隊這個小集體層面。

總體而言，計劃經(jīng)濟體制下農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的主體地位沒有得到體現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性受到極大約束。

二、市場化條件下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長演化

（一）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展脈絡(luò)。改革開放以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行使農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體從農(nóng)民集體回歸到了農(nóng)戶家庭。這一制度創(chuàng)新成功地解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的監(jiān)督和激勵問題，極大地促進了糧食產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的快速增長。但是，隨著經(jīng)濟市場化的深入，千家萬戶的小生產(chǎn)與千變?nèi)f化的大市場對接問題開始顯現(xiàn)。各地開始探索實踐多種解決辦法。上世紀(jì)90年代初，山東省率先提出“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的概念，其核心是產(chǎn)供銷、貿(mào)工農(nóng)、經(jīng)科教緊密結(jié)合的“一條龍”經(jīng)營體制。1995年12月11日的《人民日報》基于山東經(jīng)驗發(fā)表了《論農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化》的長篇社論。這使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的思想在全國得到了廣泛傳播。1997年“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”正式進入官方政策文件。其目的主要是為了推動產(chǎn)業(yè)鏈的縱向一體化，解決產(chǎn)銷銜接等問題。其中，主要的支持對象就是農(nóng)業(yè)企業(yè)。而依托農(nóng)業(yè)企業(yè)為核心形成的諸如“公司+農(nóng)戶”“公司+中介組織+農(nóng)戶”等訂單式的經(jīng)營模式得到了大范圍推廣。1996年農(nóng)業(yè)部成立了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化辦公室，并自2000年開始評選國家重點農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。截至2018年底，共評選出了國家重點農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)1243家。而隨著市場化深入發(fā)展，企業(yè)與農(nóng)戶之間的訂單農(nóng)業(yè)也開始出現(xiàn)問題。其集中表現(xiàn)在契約的不穩(wěn)定性和極高的違約率。特別是，缺乏資本的小農(nóng)戶在利益分配中常常處于被動和不利地位，企業(yè)侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象屢見不鮮。

為此，盡快提高農(nóng)民組織化程度、增強農(nóng)民市場話語權(quán)的呼聲日盛，并逐步成為社會共識。2003年全國人大開始研究制定農(nóng)民合作組織的相關(guān)法律，并于2006年10月底頒布了《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》。該法自2007年7月1日施行以來，農(nóng)民專業(yè)合作社迅猛發(fā)展。截至2018年，在工商部門登記的農(nóng)民專業(yè)合作社超過210萬家，實有入社農(nóng)戶超過1.2億戶，約占全國農(nóng)戶總數(shù)的50%。然而，這一“形勢喜人”的數(shù)字應(yīng)該慎重看待，尤其不能放大合作社對農(nóng)民的實際帶動能力。現(xiàn)實中，由于農(nóng)戶間的異質(zhì)性和現(xiàn)行的政策環(huán)境的影響，所謂“假合作社”“翻牌合作社”“精英俘獲”“大農(nóng)吃小農(nóng)”等不合意現(xiàn)象大量存在，合作社內(nèi)部治理、收益分配等制度安排與運行機制問題突出。為此，2019年國務(wù)院11個部門聯(lián)合開展了農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼社”專項清理工作，大量“僵尸合作社”得到清理整頓。

隨著“誰來種地、怎么種地”問題的提出，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場開始得到政府重視。2008年黨的十七屆三中全會的報告在闡述“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”時就提出“有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體?！北藭r，合作社法剛剛施行一年有余，農(nóng)民合作社正被寄予厚望而如火如荼地發(fā)展中，專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場并未引起各界廣泛關(guān)注。直到2013年，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場被作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的重要類型在當(dāng)年的中央一號文件中得到強調(diào)之后，兩者（特別是家庭農(nóng)場）便成為從中央到地方政策文件中出現(xiàn)的高頻詞匯。2014年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部還專門出臺了《農(nóng)業(yè)部關(guān)于促進家庭農(nóng)場發(fā)展的指導(dǎo)意見》，2019年中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等11部門又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于實施家庭農(nóng)場培育計劃的指導(dǎo)意見》，分別對農(nóng)場管理、土地流轉(zhuǎn)、社會化服務(wù)、財稅支持等方面提出了專門的探索和扶持意見。由此，早在上世紀(jì)80年代就出現(xiàn)在官方文件中并為大眾熟知的“種田能手”“養(yǎng)殖大戶”等主體在新時期被賦予新的市場與政策涵義后，又再次進入人們的視野，并在近年得到快速發(fā)展。

綜上可見，經(jīng)過四十多年的發(fā)展，中國農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體已然由改革初期相對同質(zhì)性的農(nóng)戶家庭經(jīng)營占主導(dǎo)的格局轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)階段的多類型經(jīng)營主體并存的格局。這一演變過程不僅是因為市場化程度的不斷深化，也不單是源于政府的政策推動，而是在市場與政策的雙重影響下農(nóng)民對農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式自主選擇的結(jié)果。

（二）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的政策性建構(gòu)。新世紀(jì)以來，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的步伐差距逐漸拉大，農(nóng)業(yè)老齡化、婦女化、弱質(zhì)化趨勢越來越明顯，“誰來種地，地怎么種”的問題日益凸顯。為此，中共十八大正式提出要構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。2013年中央農(nóng)村工作會議和中央一號文件對此作出了相應(yīng)的年度部署。至此，“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”一詞從學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域“正式”擴展至官方政策視野之中。

2013年11月，十八屆三中全會進一步強調(diào)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的創(chuàng)新應(yīng)堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營形式共同發(fā)展，這為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建明確了原則。隨后召開的2014年中央農(nóng)村工作會議將所要構(gòu)建的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系進一步具體描述為：以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。這為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建明確了目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，2014年一號文件又提出“要以解決好地怎么種為導(dǎo)向加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。這為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建明確了導(dǎo)向。換言之，“地誰來種”和“地怎么種”兩個問題雖然都十分重要，但后者應(yīng)更為重要；即重點在如何推動有效的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的形成，而不是過多關(guān)注經(jīng)營者的身份問題，這也體現(xiàn)了政策的務(wù)實性。2014年11月中辦國辦聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，從引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)和促進適度規(guī)模經(jīng)營的角度，在主體培育、生產(chǎn)支持、服務(wù)提供、監(jiān)督引導(dǎo)等多個方面提出了具體思路，這為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建明確了核心抓手。2015年中央一號文件從改革的角度，對家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等主體的發(fā)展及其社會化服務(wù)的開展提出了有針對性的措施，這為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建明確了階段性任務(wù)。

從黨的十八大到2015年中央一號文件的官方文件看，“誰來種地，地怎么種”的問題已經(jīng)找到答案。但隨著居民消費結(jié)構(gòu)升級、資源環(huán)境約束趨緊、國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場深度融合和經(jīng)濟發(fā)展速度放緩等因素，“十二五”中后期“怎么種好地”的問題又成為了各界關(guān)注的重點。于是，國家在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開始聚焦“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”，而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”中被賦予重要的功能和政策期待。2015年10月國家出臺的“十三五”規(guī)劃綱要明確了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的定位，即現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)地位；政府相應(yīng)的工作重點是建立培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系。至此，農(nóng)業(yè)政策的邏輯重點從“支持誰”正式轉(zhuǎn)換到了“怎么支持”上來。2016年中央一號文件在部署年度任務(wù)的同時，將新型服務(wù)主體提高到與新型經(jīng)營主體等同的地位，即都是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的骨干力量。這實際上是強調(diào)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中生產(chǎn)和服務(wù)兩大子體系的重要性。同年10月國務(wù)院發(fā)布的《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016-2020）》進一步明確了“十三五”期間新型經(jīng)營主體的發(fā)展目標(biāo)和支持政策體系建設(shè)的具體任務(wù)，特別是強調(diào)要通過完善新型經(jīng)營主體的政策支持體系來推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全程社會化服務(wù)。2017年的一號文件則對從培育新型經(jīng)營主體與服務(wù)主體的角度推進多種形式的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營進行了重點部署。

三、新時代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的趨勢與展望

黨的十九大報告從全局高度，將培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為在新的歷史時期更好地解決“小規(guī)模經(jīng)營如何實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”——這一改革初期就提出的現(xiàn)實問題的一個重要途徑，明確了其在“構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系”中的功能定位。在習(xí)近平新時代中國特色社會主義理論的指引下，2018年的一號文件按照實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)和原則，提出要“統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農(nóng)戶……培育各類專業(yè)化市場化服務(wù)組織，推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務(wù)，幫助小農(nóng)戶節(jié)本增效……注重發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動作用，打造區(qū)域公用品牌，開展農(nóng)超對接、農(nóng)社對接，幫助小農(nóng)戶對接市場……”這表明，中國的農(nóng)業(yè)政策制定者已經(jīng)充分認(rèn)識到要推動一個由數(shù)億小農(nóng)戶構(gòu)成的農(nóng)民大國走向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，僅寄希望于打造一批規(guī)模化、高效率的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來替代小農(nóng)戶是不可能的，更重要的是讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、社會化服務(wù)等多領(lǐng)域多層面發(fā)揮帶動引領(lǐng)作用，促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。2019年的一號文件從農(nóng)村基本經(jīng)營制度的高度再次強調(diào)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多樣化的重要性，指出“堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，賦予雙層經(jīng)營體制新的內(nèi)涵。突出抓好家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社兩類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體……”可見，統(tǒng)籌兼顧新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶的發(fā)展，必將與新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的健全和農(nóng)業(yè)支持保護制度的完善等措施一道，為實現(xiàn)新時代中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化起到深刻的理論指導(dǎo)和積極的實踐指引作用。

回望過去，70年風(fēng)云變幻，中國農(nóng)業(yè)一直在“分”和“統(tǒng)”兩個“極端”的中間尋找著屬于自己的最佳均衡點。無論是改革開放之前在計劃體制下探索和確立“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，還是改革開放之后在市場化體制下鞏固和完善“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，都是在尋找符合中國國情的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度。展望未來，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的架構(gòu)下，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的支持政策將更加完備，而其在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中所肩負(fù)的主體責(zé)任和在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中承擔(dān)的導(dǎo)向作用也將變得更為關(guān)鍵。他們承載著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的夢想走在中國特色社會主義的大路上！