新中國70年農村土地制度發(fā)展脈絡與展望

高 強 吳棟劍

土地是人類生存的基礎，是經濟社會發(fā)展最基本的生產要素。土地制度是國家的基礎性制度，是公有制的最主要實現(xiàn)形式。土地制度是指由國家法律和政策所規(guī)定的土地權屬、利用和處置等權利及其關系的總和。當一個國家的土地制度嚴重束縛農民的生產積極性或者制約土地要素功能發(fā)揮時，旨在激活土地要素、促進土地多元化功能發(fā)揮的改革就變得非常必要。新中國成立70年來的歷程表明，每一次農村土地制度變遷都是對農業(yè)和農村現(xiàn)實訴求的回應，繼而又深刻影響農業(yè)和農村的發(fā)展進程。

土地制度改革的目標從來都不是單一的，而只可能是多重的，主要有經濟、社會、政治、生態(tài)等多重目標。經濟目標是解放和發(fā)展農業(yè)生產力，促進農業(yè)生產的持續(xù)增長，實現(xiàn)農民生活的持續(xù)改善。政治目標是鞏固農村基層政權基礎、維護社會和諧穩(wěn)定。社會目標是促進機會平等、結果公平，實現(xiàn)社會公平正義。生態(tài)目標是建立生態(tài)文明制度，促進資源永續(xù)利用和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。如果土地制度安排不能隨著國家戰(zhàn)略適時調整或者過多關注于某一個目標，土地制度就會阻礙生產力的發(fā)展。新中國成立70年農村土地制度的演進，既是土地法治不斷完善的過程，也是城鄉(xiāng)二元結構不斷調整的過程。隨著中國特色社會主義進入新時代，農村土地制度需要繼續(xù)深化改革、完善制度建設、打通城鄉(xiāng)通道，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，建立健全有利于城鄉(xiāng)土地要素合理配置的體制機制，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。

一、新中國70年農村土地制度演變歷程

新中國成立70年來，農村土地制度經過了多次變遷，產權不斷分化組合、權能不斷拓展延伸、政策框架逐漸豐富完善，集體所有制的存在形式和實現(xiàn)方式也不斷創(chuàng)新，對農業(yè)農村發(fā)展產生了深遠影響。

（一）1949-1978年，農村土地集體所有制確立并調整優(yōu)化階段

在土地改革完成之后，獲得土地的農民生產積極性極大提高，農業(yè)生產迅速恢復，解放和發(fā)展了生產力。但是制度弊端也漸漸凸顯，小農經營的零散化、脆弱性以及兩極分化等現(xiàn)象日益突出。為了把農民引導到互助合作的軌道上來，從1953年開始我國開展了農業(yè)合作化運動，對農業(yè)進行社會主義改造。以1956 年《高級農業(yè)生產合作社示范章程》頒布為標志，農村土地集體所有制基本形成。農村土地等生產資料轉變?yōu)榧w所有，但這一時期宅基地的所有權還是屬于農民。1962年，我國頒布了《農村人民公社工作條例修正草案》，徹底實現(xiàn)了從農民土地所有制向農村集體土地所有制轉變。此后，我國農村土地制度又進行了多次微調，但“三級所有、隊為基礎”的基本體制一直沒有改變。

這一階段土地制度從封建半封建的土地所有制變?yōu)檗r民的土地所有制，進而向集體所有轉變，有力支撐了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程。農村土地集體所有權制度既防止了土地向少數(shù)人集中，又使農民平等參與集體利益分配，獲得基本生存保障。但這一時期由于計劃經濟體制的確立，實施了平均主義、大鍋飯等不切實際的組織方式，嚴重挫傷了農民生產積極性，農村土地制度變革也呼之欲出。

（二）1978—2012年，以法治化方式推進農村土地制度改革階段

1978 年冬，安徽省鳳陽縣小崗村開創(chuàng)了家庭聯(lián)產承包責任制的先河，同時也拉開了農業(yè)農村改革的序幕。在“兩權分離”的制度安排下，我國確立了農村土地的農民集體所有、農戶家庭經營的基本形態(tài)。1982年《憲法》中明確提出“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！?993年4月，我國又將“家庭承包經營”明確寫入《憲法》，使其成為一項基本國家經濟制度。2002年8月《農村土地承包法》明確規(guī)定，“我國實行農村土地承包經營制度，且通過存在于農村集體經濟組織內部的家庭承包方式組織實施”。2007年3月，《物權法》正式頒布實施，將農村土地承包經營權界定為用益物權，對于保護土地承包經營權人的權益，意義重大。在土地管理制度方面，1986年以前，我國土地由多部門分散管理。1986年，以《土地管理法》實施為契機，我國建立了全國城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理體制。此后，歷經1998年開始的土地用途管制、2004年國土資源管理體制改革、2006年國家土地督察制度建立，我國逐步形成了以用途管制與規(guī)劃管制相結合的土地統(tǒng)一管理模式。

這一階段農村土地制度從以政策和行政干預為主輔以法律，到政策和法律協(xié)同兼顧，再到以法律規(guī)范為主，經歷了“從無到有、從鞏固到完善”的發(fā)展過程，呈現(xiàn)出勇于探索、不斷創(chuàng)新、砥礪前行的法治精神。家庭聯(lián)產承包責任制迎合了農民的基本訴求，“統(tǒng)分結合”雙層經營體制優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)，集中統(tǒng)一的土地管理制度逐步完善。同時，這一時期我國全面取消了農業(yè)稅，并開始建立農業(yè)補貼制度，國家、集體與農民之間的土地利益關系格局發(fā)生了根本變化。

（三）2012年至今，“三權分置”下的土地制度改革協(xié)同推進階段

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對穩(wěn)定和完善農村基本經營制度、深化農村土地制度改革提出一系列方針政策，主要包括：承包地“三權分置”、維護進城務工落戶農民“三權”（土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權）、土地經營權入股發(fā)展產業(yè)化經營、經營權融資擔保、工商資本租賃農地監(jiān)管和風險防范等內容。2018年中央一號文件提出，“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權?！秉h的十九大報告進一步明確提出，“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權分置’制度，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”。2019年1月1日，新修改的《農村土地承包法》正式實施。2019年8月26日，全國人大常委會表決通過了關于修改土地管理法的決定，把黨中央關于農村土地制度改革的決策和試點的成功經驗上升為法律，在農村“三塊地”改革方面作出了多項創(chuàng)新性規(guī)定。

這一階段，農村承包地、宅基地和集體建設用地協(xié)同改革通道逐步打通，以用益物權為核心的土地財產權利制度基本建立，為市場化推進農村改革與發(fā)展提供了制度動力。這不僅意味著我國土地制度改革取得重大突破，也標志著全面深化農村改革將進入新的發(fā)展階段。

二、新時代農村土地制度改革方向及建議

新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民與土地的關系。推進農村土地制度改革，需要在堅持農村集體所有制的前提下，繼續(xù)著眼于承包地、集體建設用地、農村宅基地以及征地制度等重點領域，結合產權制度、戶籍制度、規(guī)劃制度、支持保護制度等內容，從服務、政策、法律、環(huán)境等多方面優(yōu)化制度供給，提升改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，逐步建立開放性的土地產權制度。

從承包地制度改革看，要突出“穩(wěn)定、搞活、保護”三大關鍵詞，兼顧土地承包關系穩(wěn)定和土地要素配置的雙重需求，提升土地資源要素保障能力。從集體經營性建設用地方面看，要加快培育多元化入市主體，成立代表集體行使所有權、具有市場法人資格的土地股份合作社、土地專營公司等作為入市實施主體。同時，進一步完善土地增值收益調節(jié)金制度設計，探索土地增值收益調節(jié)金征收的基數(shù)、比例和方式，平衡國家、集體和農民三者的收益關系。從宅基地改革方面看，需要在穩(wěn)慎推進宅基地制度改革的前提下，加快推進房地一體的宅基地確權登記頒證，進一步明確農業(yè)農村部門在宅基地管理中的職能定位，提高基層部門承接審批權下放的能力，建立閑置宅基地自愿有償退出機制，探索盤活利用閑置宅基地和農房的辦法。從征地制度方面看，要結合即將完成的農村集體產權制度改革，擴大成員集體所有權的行使范圍，提高農村集體經濟組織在征地過程中的話語權，建立“留地安置”“跨村聯(lián)合”等區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展機制，保障被征地農民的長遠生計。