農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革背景下糧食最低收購價(jià)政策改革研究

何蒲明，魏君英

（長江大學(xué)湖北農(nóng)村發(fā)展研究中心/主要糧食作物產(chǎn)業(yè)化湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心，湖北 荊州 434025）

為了扭轉(zhuǎn)糧食生產(chǎn)連續(xù)多年下滑的局面，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，增加糧食供給，保證國家糧食安全，2004年以來，國家陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)促進(jìn)糧食生產(chǎn)的措施，糧食最低收購價(jià)政策是其中一項(xiàng)重要的保證措施。因?yàn)榈竟群托←準(zhǔn)蔷用裰匾目诩Z，2004年首先對(duì)水稻實(shí)施了最低收購價(jià)，2006年又將小麥納入該政策之中。該項(xiàng)政策已實(shí)施了多年，對(duì)于增加農(nóng)民收入，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，保證供給，維護(hù)國家糧食安全取得了重要作用[1-5]。但最低收購價(jià)政策也是一種典型的扭曲市場的政策工具[6]。糧食價(jià)格“天花板”封頂效應(yīng)開始顯現(xiàn)、成本“地板”抬升的擠壓越來越明顯[4]，帶來糧食供需結(jié)構(gòu)失衡、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重、下游加工企業(yè)陷入困境等諸多問題[5]。隨著國內(nèi)外社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要，最低收購價(jià)政策所隱含的弊端日益凸顯，其邊際效應(yīng)日益遞減，供給與需求出現(xiàn)了嚴(yán)重錯(cuò)位，糧食供給結(jié)構(gòu)的變化滯后于消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。供需結(jié)構(gòu)失衡，主要表現(xiàn)是階段性、結(jié)構(gòu)性的供過于求和供給不足并存[7]，即增產(chǎn)的品種未必是市場所需要的，而短缺品種的供求缺口卻在繼續(xù)擴(kuò)大[8]，糧食供給結(jié)構(gòu)與消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)吻合度低[9]。直接原因之一是最低收購價(jià)政策只有等級(jí)差價(jià)，沒有品種差價(jià)，難以體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，不利于糧食結(jié)構(gòu)調(diào)整[6,10]。而且過去只漲不跌的最低收購價(jià)格成為糧價(jià)上漲的重要支撐，直接導(dǎo)致了國內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛，使我國承受著巨大的進(jìn)口壓力和庫存壓力[11-12]。因此，“三量齊增”使這種增產(chǎn)導(dǎo)向政策失去現(xiàn)實(shí)必要性，“天花板效應(yīng)”使其失去操作空間，貿(mào)易爭端頻發(fā)給該政策帶來挑戰(zhàn)[13]。而目前我國糧價(jià)政策調(diào)整的倒逼機(jī)制已經(jīng)形成，正處于改革的重要關(guān)口[14]。

自2014年開始，連續(xù)五年的中央一號(hào)文件都提出要完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，深化農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)制度和價(jià)格形成機(jī)制改革。從2016年開始，分品種穩(wěn)步推進(jìn)糧食最低收購價(jià)政策改革，2016年首次小幅下調(diào)早秈稻最低收購價(jià)，2017年全面小幅下調(diào)稻谷三個(gè)種類的最低收購價(jià)，2018年加大了改革力度，首次小幅下調(diào)小麥最低收購價(jià)，進(jìn)一步較大幅度全面下調(diào)稻谷最低收購價(jià)?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》也提出，要完善稻谷、小麥最低收購價(jià)政策，增強(qiáng)政策靈活性和彈性，合理調(diào)整最低收購價(jià)水平，加快建立健全支持保護(hù)政策。糧食最低收購價(jià)政策改革的目的在于讓糧價(jià)逐步回歸市場，通過價(jià)格引導(dǎo)市場，建立市場形成價(jià)格的機(jī)制，反映市場供求關(guān)系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。然而，盡管糧食最低收購價(jià)政策已實(shí)施了一系列改革，但當(dāng)前我國糧食生產(chǎn)仍然存在結(jié)構(gòu)性矛盾，階段性供過于求和供給不足并存，同時(shí)又面臨糧價(jià)、補(bǔ)貼接近“天花板”、資源環(huán)境約束等問題，糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革刻不容緩[15]。因?yàn)榈竟刃←溩畹褪召弮r(jià)政策可以在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和化解糧食高庫存等方面更好地發(fā)揮積極作用[16]，而且當(dāng)前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重點(diǎn)在糧食，難點(diǎn)在谷物，只有加快調(diào)整優(yōu)化糧食結(jié)構(gòu)，才能實(shí)現(xiàn)更加穩(wěn)健、持續(xù)的國家糧食安全[7]。因此，需要在明確最低收購價(jià)對(duì)糧食供給帶來的不利影響的基礎(chǔ)上，探討農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革背景下糧食最低收購價(jià)政策改革面臨的問題，從而進(jìn)一步完善糧食最低收購價(jià)政策，以有效推動(dòng)糧食及農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

1 糧食最低收購價(jià)政策的歷史演變階段

農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo)包括供給目標(biāo)、收入目標(biāo)、環(huán)境目標(biāo)和穩(wěn)定目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同時(shí)期，政策目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)會(huì)有所不同。作為重要的農(nóng)業(yè)政策，我國糧食最低收購價(jià)政策的目標(biāo)也是依據(jù)不同時(shí)期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢及政策實(shí)施效果而有所調(diào)整[17]，2016年以前的主要目標(biāo)應(yīng)該是主要圍繞供給目標(biāo)和收入目標(biāo)來相機(jī)決策的，而2015年實(shí)施農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革以來，主要目標(biāo)調(diào)整為以保供給質(zhì)量為主。具體而言，糧食最低收購價(jià)政策的演變可分為三個(gè)階段。

1.1 ?！肮┙o數(shù)量”為主階段：2 0 0 4年至2 0 0 7年

我國糧食產(chǎn)量在1998年達(dá)到之前歷史最高產(chǎn)量之后，連續(xù)多年呈下滑趨勢，到2003年，糧食產(chǎn)量倒退到接近1991年的水平，谷物的產(chǎn)量更是從1998年開始一路下滑，比1991年的產(chǎn)量還要低2 000萬t。糧食作物的種植面積也是從1999年開始不斷下降，到2003年不足1億hm2，幾乎是1978年以來的最低值，谷物種植面積的變化也是如此。我國糧食特別是谷物的生產(chǎn)面臨嚴(yán)峻的形勢，國家糧食安全出現(xiàn)了潛在的危機(jī)。為了增加農(nóng)民收入，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，保障糧食安全，2004年國家實(shí)施了包括最低收購價(jià)政策在內(nèi)的多項(xiàng)惠農(nóng)政策，這些政策在2004年當(dāng)年就見效，糧食生產(chǎn)止跌回升，糧食總產(chǎn)量增產(chǎn)9%，稻谷增產(chǎn)11.5%，糧食種植面積增加2.2%，稻谷種植面積增加7%，之后也繼續(xù)保持上升的趨勢。2005—2007年稻谷的最低收購價(jià)維持不變，2006年與2007年小麥的最低收購價(jià)也相同，2008年稻谷與小麥的最低收購價(jià)才開始有所上漲，主要原因是2007年沒有收到托市稻谷，托市存量所剩不多，農(nóng)民種糧成本不斷上升，國家對(duì)實(shí)施四年之久的托市政策已基本認(rèn)同。

1.2 ?！稗r(nóng)民增收”為主階段：2 0 0 8年至2 0 14年

盡管自2004年以來，糧食生產(chǎn)不斷擴(kuò)大，產(chǎn)量不斷增加，但城鄉(xiāng)居民的收入差距還是在不斷擴(kuò)大，到2007年達(dá)到3.33倍，為1978年以來的最高點(diǎn)，因而迫切需要通過提高糧食最低收購價(jià)來增加農(nóng)民收入。從2008年開始，國家持續(xù)提高了稻谷和小麥的最低收購價(jià)，如早秈稻從2007年的1.4元/kg持續(xù)提高到2014年的2.7元/kg，中秈稻從2007年的1.44元/kg持續(xù)提高到2014年的2.76元/kg，粳稻從2007年的1.5元/kg持續(xù)提高到2014年的3.1元/kg，小麥從2007年的1.4元/kg持續(xù)提高到2014年的2.36元/kg。在這期間，城鄉(xiāng)居民收入差距從2007年的3.33倍持續(xù)下降到2014年的2.75倍。城鄉(xiāng)居民收入差距不斷縮小，其中最低收購價(jià)政策發(fā)揮了重要的作用。

1.3 ?！肮┙o質(zhì)量”為主階段：2 0 15年至今

實(shí)施糧食最低收購價(jià)政策以來，糧食產(chǎn)量連年增長，但也造成糧食庫存高，入庫多，出庫少，進(jìn)口多，財(cái)政不堪重負(fù)，國內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛，農(nóng)業(yè)資源出現(xiàn)危機(jī)，糧食供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)、錯(cuò)位市場機(jī)制扭曲等負(fù)面影響，糧食最低收購價(jià)政策亟待改革。2015年稻谷和小麥的最低收購價(jià)維持在2014年的水平，實(shí)際上是改革的一個(gè)緩沖期，從2016年開始稻谷和小麥的最低收購價(jià)開始不斷下調(diào)。在經(jīng)歷2015年的緩沖期之后，稻谷和小麥的最低收購價(jià)開始陸續(xù)不同程度的下調(diào)，配合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，糧食最低收購價(jià)格政策的調(diào)整釋放出了從產(chǎn)量導(dǎo)向到質(zhì)量導(dǎo)向和從產(chǎn)量安全到能力安全轉(zhuǎn)變的信號(hào)，其目的在于提升供給質(zhì)量，提高供給效率，保障有效供給，推動(dòng)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

2 最低收購價(jià)政策對(duì)糧食供給帶來的不利影響

盡管在不同時(shí)期糧食最低收購價(jià)政策的目標(biāo)有所調(diào)整，但從糧食有效供給角度來看，糧食最低收購價(jià)政策對(duì)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、糧食質(zhì)量、糧食產(chǎn)能及效益等仍存在諸多不利影響，因而推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，亟需進(jìn)一步改革完善糧食最低收購價(jià)政策。

2.1 不利于糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

2017年中央一號(hào)文件提出，要合理調(diào)整最低收購價(jià)水平，形成合理比價(jià)關(guān)系，主要是因?yàn)樵诖酥皩?shí)施多年的最低收購價(jià)只漲不跌，且不同糧食品種之間的比價(jià)關(guān)系不合理，造成了糧食供給結(jié)構(gòu)的不合理。糧農(nóng)是理性經(jīng)濟(jì)人，他們會(huì)根據(jù)不同農(nóng)產(chǎn)品的比價(jià)關(guān)系來安排生產(chǎn)決策。比價(jià)關(guān)系的不同，就會(huì)誘導(dǎo)他們種植收益相對(duì)較高的品種。從稻谷與大豆的比價(jià)關(guān)系以及小麥與大豆的比價(jià)關(guān)系來看，稻谷與小麥作為口糧，在國家政策支持下，尤其是自2008年起，最低收購價(jià)不斷提升，使得種植稻谷和小麥相對(duì)大豆收益更高，盡管三大品種的成本利潤率都在下降，但相對(duì)而言，大豆下降更厲害。所以，稻谷與小麥的產(chǎn)量和播種面積穩(wěn)步上升，而大豆的產(chǎn)量和播種面積則在徘徊中下降。王顏齊等[18]的研究表明，2014年農(nóng)戶改種大豆意愿普遍偏低，2016年情況雖有所改變，但對(duì)改種大豆有顧慮的農(nóng)戶占了較高比例。

從稻谷內(nèi)部的比價(jià)結(jié)構(gòu)來看，早秈稻由于口感差，居民將早秈稻作為口糧消費(fèi)的比例在不斷下降，但稻谷不同品種之間的最低收購價(jià)差距不能反映其成本和品質(zhì)差異，從而錯(cuò)誤引導(dǎo)部分農(nóng)民相對(duì)多種早秈稻，而少種中晚稻和粳稻，出現(xiàn)稻谷品種的結(jié)構(gòu)性矛盾，且早秈稻多數(shù)被政策性收購，其收儲(chǔ)壓力和產(chǎn)需矛盾尤為突出。從玉米與稻谷的比價(jià)關(guān)系來看，經(jīng)過最近幾年的最低收購價(jià)改革之后，玉米的價(jià)格、產(chǎn)量和庫存量下降了，但也使得東北地區(qū)稻谷相對(duì)玉米存在明顯的比價(jià)優(yōu)勢，導(dǎo)致出現(xiàn)“旱改水”的苗頭，甚至可能會(huì)導(dǎo)致地下水超采，破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境[19]。

2.2 抑制了優(yōu)質(zhì)糧供給

在以往的糧食最低收購價(jià)政策下，糧食收購?fù)y以做到優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。由于存在托市收購，農(nóng)民所種糧食只要符合國家糧食收購關(guān)于雜質(zhì)、水分含量等基本要求就進(jìn)行收購，而不考慮糧食是否優(yōu)質(zhì)，因此難以做到優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。有政策兜底，對(duì)于符合標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)的普通糧食政府敞開收購，而優(yōu)質(zhì)糧的銷售則沒有保障，農(nóng)民需要承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)，此外，普通糧產(chǎn)量高，不需要太多的專項(xiàng)投入，依靠傳統(tǒng)的種植技術(shù)就可以實(shí)現(xiàn)，便捷省事，而且還旱澇保收，而種植優(yōu)質(zhì)糧，需要有較多的前期投入，成本高，產(chǎn)量低，收益難以得到保障，因此農(nóng)民種植優(yōu)質(zhì)糧的積極性不高。從而導(dǎo)致國內(nèi)生產(chǎn)的普通糧食進(jìn)入國庫，這就需要依賴進(jìn)口來補(bǔ)齊市場需要的優(yōu)質(zhì)糧缺口。在這個(gè)意義上，最低收購價(jià)實(shí)質(zhì)上是在保護(hù)落后，保護(hù)的都是低質(zhì)普通糧。每年啟動(dòng)的最低價(jià)收購雖然給農(nóng)民吃了“定心丸”，但也造成了一些農(nóng)民的種植惰性和賣糧的依賴性，不注重提升糧食品質(zhì)，種植優(yōu)質(zhì)糧的積極性不高，而種植高品種糧食的農(nóng)民就會(huì)由于多投入而吃虧，從而就會(huì)發(fā)生“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象[20]。

2.3 導(dǎo)致糧食浪費(fèi)

農(nóng)產(chǎn)品因最低收購價(jià)或臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)收購無法順價(jià)出售，導(dǎo)致我國糧食庫存總量創(chuàng)下歷史新高[21]。通過托市收購的糧食只能按照“順價(jià)銷售”的原則在國家糧食交易中心公開拍賣，而不能在市場上實(shí)現(xiàn)順價(jià)銷售。因?yàn)椋环矫?，按照最低收購價(jià)所收購的糧食，價(jià)格偏高，加上前期的倉儲(chǔ)保管費(fèi)用，進(jìn)一步抬高了價(jià)格；另一方面，托市收購的基本上都是普通糧食，本身質(zhì)量較差，儲(chǔ)存年限問題導(dǎo)致質(zhì)量進(jìn)一步下降；同時(shí)，進(jìn)口糧食已搶占了部分國內(nèi)市場，因此，難以做到順價(jià)銷售。

盡管收購糧食可以在國家糧食交易中心售賣，但每年在國家糧食交易中心競價(jià)交易平臺(tái)上成交的數(shù)量十分有限，據(jù)2016年1月《糧油市場報(bào)》提供的資料顯示，2015年中儲(chǔ)糧全年累計(jì)收購政策性糧食1.75億t，而累計(jì)拍賣政策性糧食僅有1850萬t；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部信息中心的數(shù)據(jù)顯示，2017年全年國儲(chǔ)稻谷成交量為1 031萬t，僅為上年的77.59%。而糧食儲(chǔ)存時(shí)間是有期限的，超過一定期限，品質(zhì)就會(huì)下降。《國家糧油倉儲(chǔ)存管理辦法》中明確規(guī)定：在常規(guī)儲(chǔ)存條件下，糧油正常儲(chǔ)存年限一般為小麥5年，稻谷和玉米3年。超過規(guī)定年限后，不能再作為糧食出售。特別是稻谷，儲(chǔ)存時(shí)間超過1年質(zhì)量就會(huì)下降。農(nóng)民耗用大量資源生產(chǎn)出來的糧食，最后由于超期儲(chǔ)備，質(zhì)量下降，作為陳化糧進(jìn)行處理，不僅僅是糧食的浪費(fèi)，更是農(nóng)業(yè)資源的極大浪費(fèi)。

2.4 名義糧食自給率高于實(shí)際糧食自給率

我國的國家糧食安全戰(zhàn)略的底線是“谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全”，這個(gè)戰(zhàn)略底線大致可量化為：谷物自給率在95%以上，口糧自給率基本達(dá)到100%[22]。糧食自給率可分為名義自給率和實(shí)際自給率，名義自給率為一般意義上的糧食自給率，即當(dāng)年糧食產(chǎn)量占當(dāng)年糧食消費(fèi)量的比重，而實(shí)際自給率為當(dāng)年糧食消費(fèi)量占中國產(chǎn)糧食的比重。如果將大豆統(tǒng)計(jì)在糧食口徑中，近年來中國的糧食自給率是偏低的，但大豆并不是嚴(yán)格意義上的糧食，如果將其從糧食統(tǒng)計(jì)口徑中扣除，近年來中國的名義谷物自給率基本上得到了保障，但實(shí)際谷物自給率并沒有得到有效的保障。重要的原因之一是我國將通過托市收購的普通糧食變成了儲(chǔ)備，最后由于部分儲(chǔ)備糧價(jià)格偏高，質(zhì)量偏低，難以實(shí)現(xiàn)順價(jià)銷售，難以真正形成有效的市場供給，從而變?yōu)殛惢Z處理，并需要進(jìn)口部分糧食才能真正滿足市場的消費(fèi)需求。從近年來大米、小麥和玉米的進(jìn)口量可窺一豹而見全身。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：2014年至2017年大米的進(jìn)口量分別為：257.9萬t，337.7萬t，356.2萬t和402.6萬t，小麥的進(jìn)口量分別為：300.4萬t，300.7萬t，341.2萬t和442.2萬t，玉米的進(jìn)口量分別為：259.9萬t，473.0萬t，316.8萬t和282.7萬t。大米和小麥的進(jìn)口量呈上升趨勢，玉米在國家采取去庫存措施后，其進(jìn)口量在2016年和2017年才開始出現(xiàn)下降。在我國稻谷和小麥連年增產(chǎn)的情況下，進(jìn)口量卻不斷攀升，這說明國產(chǎn)糧食難以形成真正的實(shí)際自給，使得實(shí)際糧食自給率低于名義糧食自給率。

2.5 不利于提高糧食可持續(xù)供給能力

以往的最低收購價(jià)政策實(shí)質(zhì)上是以數(shù)量上的增產(chǎn)進(jìn)而增收為導(dǎo)向，這種政策在保數(shù)量供給和保增收方面發(fā)揮了重要作用。但是，農(nóng)民為了增產(chǎn)和增收，大量投入農(nóng)藥、化肥等，通過“單改雙”等提高復(fù)種指數(shù)，不斷加大資源的利用強(qiáng)度，這不僅消耗了大量本就短缺的水資源和土地資源，而且造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞。犧牲水土資源和生態(tài)環(huán)境所生產(chǎn)出來的糧食，卻因不能形成有效供給而不得不儲(chǔ)備起來，當(dāng)超過儲(chǔ)備期后又轉(zhuǎn)為陳化糧進(jìn)行處理。供需錯(cuò)位的無效供給不僅造成糧食的極大浪費(fèi)，而且導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源枯竭和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化，在很大程度上影響了糧食安全的可持續(xù)供給能力。

3 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革背景下糧食最低收購價(jià)政策改革面臨的問題

以稻谷、小麥最低收購價(jià)及玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)為基石的糧食流通體系和收儲(chǔ)制度亟待調(diào)整與改革，但改革面臨新的矛盾和挑戰(zhàn)[23]。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，糧食最低收購價(jià)政策作為重要的農(nóng)業(yè)政策，必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢的變化而實(shí)施改革。當(dāng)期，糧食最低收購價(jià)政策改革已取得了一定成效，但也面臨諸多問題，影響了改革的推進(jìn)和改革成效。

3.1 農(nóng)民種植決策依據(jù)缺乏的問題

糧食價(jià)格是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的指揮棒[20]。按照以往最低收購價(jià)政策，每年在稻谷和小麥播種前由國家發(fā)展改革委員會(huì)公布最低收購價(jià)預(yù)案，使農(nóng)民形成合理的心理預(yù)期，從而引導(dǎo)農(nóng)民安排生產(chǎn)。最低收購價(jià)政策改革的目的是讓市場價(jià)格發(fā)揮引導(dǎo)的作用，最近幾年不斷調(diào)低最低收購價(jià)改革，已經(jīng)釋放出了明確的市場化信號(hào)，特別是2018年，推遲了最低收購價(jià)政策執(zhí)行的起始時(shí)間，目的是在最低收購價(jià)政策啟動(dòng)前，讓市場先探探路，讓各糧食市場主體進(jìn)行充分博弈之后，形成市場價(jià)格。因此，最低收購價(jià)政策改革下，市場信號(hào)將成為農(nóng)民進(jìn)行種植決策的依據(jù)。然而，分散經(jīng)營的小農(nóng)戶缺少獲得市場信息的渠道和途徑，獲取的市場信息有時(shí)是不完整的、片面的，有時(shí)甚至是虛假的。而且即使農(nóng)民能獲得充分的、完整的、真實(shí)的市場信息，但也只是當(dāng)時(shí)的現(xiàn)貨市場信息，現(xiàn)貨市場信息并不能反映后期糧食的供求關(guān)系，因而根據(jù)現(xiàn)貨市場的信息進(jìn)行來年的種植決策具有滯后性，對(duì)種植決策的參考作用不大。因此，實(shí)施最低收購價(jià)政策改革后，農(nóng)民難以找到比較合適的種植決策依據(jù)，種植決策的盲目性和風(fēng)險(xiǎn)性會(huì)加大。

3.2 去產(chǎn)能與保產(chǎn)能的協(xié)調(diào)問題

調(diào)整最低收購價(jià)的目的主要在于盡量降低政策對(duì)糧食市場的扭曲，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。要根據(jù)市場供求關(guān)系來調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，保證有效供給，但絕不意味著糧食供給過多，就可以放松糧食生產(chǎn)，而是說階段性和結(jié)構(gòu)性的供過于求和供給不足并存。通過改革，既要減少供給過剩的低效產(chǎn)能，減少低端產(chǎn)品供給，又要穩(wěn)定和提升供給不足的有效產(chǎn)能，增加優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品供給，在這一增一減的過程中，總體上還要保持糧食市場穩(wěn)定和糧食生產(chǎn)能力的穩(wěn)定，這也是最低收購價(jià)政策改革過程中面臨的重要問題。

3.3 農(nóng)民收益的保障問題

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要目的之一是增加農(nóng)民收入，因而最低收購價(jià)政策改革也應(yīng)以最低限度減少農(nóng)民收入損失為前提。最低收購價(jià)政策改革如何實(shí)現(xiàn)既要保證農(nóng)民收入，又能保障有效供給是個(gè)難點(diǎn)。雖然國家已明確提出在合理調(diào)整最低收購價(jià)水平的同時(shí)，同步建立補(bǔ)貼機(jī)制，對(duì)各主產(chǎn)省份給予適當(dāng)補(bǔ)貼支持，以保持優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)稻谷種植收益基本穩(wěn)定。但存在以下問題：一是這個(gè)適當(dāng)補(bǔ)貼支持的機(jī)制尚未啟動(dòng)，只是臨時(shí)性給相關(guān)省份很少一部分資金進(jìn)行統(tǒng)籌，農(nóng)民在經(jīng)歷前3年的最低收購價(jià)調(diào)整后，已經(jīng)受到了不同程度的損失，很多農(nóng)民正在觀望而等待新補(bǔ)貼政策；二是補(bǔ)貼的原則與力度如何確定的問題，如果補(bǔ)貼力度偏大，就會(huì)給農(nóng)民一種錯(cuò)覺，感覺在糧食價(jià)格上的損失可以通過補(bǔ)貼獲得彌補(bǔ)，對(duì)引導(dǎo)農(nóng)民合理調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，以及糧食市場化改革不利，不能實(shí)現(xiàn)改革的初衷；如果補(bǔ)貼力度偏小，難以達(dá)到“種植收益基本穩(wěn)定”的目的；三是補(bǔ)貼的目的如何確定的問題，適當(dāng)補(bǔ)貼支持要達(dá)到什么目的？是要達(dá)到“收益基本穩(wěn)定”？如果通過補(bǔ)貼，農(nóng)民種植收益實(shí)現(xiàn)基本穩(wěn)定，農(nóng)民是否有調(diào)整種植的動(dòng)力和壓力？四是補(bǔ)貼的期限問題，適當(dāng)補(bǔ)貼支持多長時(shí)間？也許現(xiàn)在研究這個(gè)問題有點(diǎn)為時(shí)過早，但這個(gè)問題也有必要提前籌劃考慮，盡快出臺(tái)政策，給農(nóng)民一個(gè)心理預(yù)期。這個(gè)補(bǔ)貼期限實(shí)際上是一個(gè)改革的緩沖期，盡早出臺(tái)政策后，會(huì)促使農(nóng)民在這個(gè)改革的緩沖期盡快適應(yīng)改革，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，相關(guān)生產(chǎn)資料具有一定的專用性，農(nóng)民調(diào)整生產(chǎn)方向也需要一定的期限。

3.4 最低收購價(jià)改革對(duì)適度規(guī)模經(jīng)營影響的協(xié)調(diào)問題

國家近幾年連續(xù)下調(diào)糧食最低收購價(jià)，且下調(diào)幅度在加大，2018年早秈稻、中晚秈稻下調(diào)0.2元/kg，粳稻下調(diào)0.4元/kg。最低收購價(jià)的下調(diào)對(duì)于小規(guī)模農(nóng)戶來講，影響并不大，以戶均0.40～0.53 hm2耕地為例，假定按單產(chǎn)產(chǎn)量6750 kg/hm2計(jì)算，戶均收入減少540～720元。以2017年農(nóng)民工月平均收入3485元來比較，因最低收購價(jià)下調(diào)所造成的全年全家種糧收入的減少還不如一個(gè)人在外務(wù)工一個(gè)星期的收入。但是對(duì)于專業(yè)化種植大戶的影響就比較大，以戶均13.33 hm2耕地為例，假定按單產(chǎn)產(chǎn)量6750 kg/hm2計(jì)算，戶均收入減少達(dá)18 000～36 000元。所以在一些地方出現(xiàn)了少種或不種糧食，退租或退出農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)象。同時(shí)由于最低收購價(jià)下調(diào)，原本想流轉(zhuǎn)土地種糧食的也改變了主意，也導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)租金下調(diào)，從而導(dǎo)致耕地拋荒和粗放經(jīng)營的現(xiàn)象進(jìn)一步加劇。所以，如何協(xié)調(diào)最低收購價(jià)改革與適度規(guī)模經(jīng)營以及培育新型經(jīng)營主體之間的矛盾成為一個(gè)難點(diǎn)。

3.5 抑增量易去庫存難的問題

調(diào)整最低收購價(jià)水平有利于抑制增量，但對(duì)于去庫存的直接作用似乎不太明顯。實(shí)施農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來，糧食去庫存取得初步成效，其中，玉米去庫存進(jìn)度較快，但稻谷去庫存問題較大。主要是因?yàn)榈竟葞齑嫠捷^高（國家糧油信息中心預(yù)計(jì)，2017年/2018年度全國稻谷供需結(jié)余量為2596萬t），儲(chǔ)存期限不長，產(chǎn)業(yè)鏈條較短，消費(fèi)彈性不大，85%左右用于食用消費(fèi)，而且最低收購價(jià)下調(diào)之后，新糧價(jià)格呈下降趨勢，市場會(huì)優(yōu)先消化新糧。所以，2018年國家重點(diǎn)是稻谷去庫存，并采取了提前重啟拍賣稻谷，降低起拍價(jià)，增加拍賣頻率等措施加大去庫存力度，但仍然面臨著成交率低和多次流拍的現(xiàn)象，去庫存進(jìn)展緩慢。

3.6 合理比價(jià)關(guān)系的形成問題

糧食品種之間的不同比價(jià)關(guān)系所形成的比較收益是誘導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行種植決策的重要因素。要形成合理的比價(jià)關(guān)系關(guān)鍵在于如何根據(jù)市場供求關(guān)系合理確定最低收購價(jià)水平，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)市場需求的糧食品種的積極性。合理確定最低收購價(jià)水平，形成合理的比價(jià)關(guān)系，并不在于如何通過最低收購價(jià)來指導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)，相反，應(yīng)該要盡量減少最低收購價(jià)對(duì)糧食市場價(jià)格形成的影響，既要能夠引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)糧的生產(chǎn)，充分體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，又要能夠引導(dǎo)農(nóng)民種植市場需求缺口較大的其他糧食品種，比如大豆和雜糧等。2017年在下調(diào)稻谷三個(gè)品種的最低收購價(jià)之后，稻谷種植收益仍然具有一定的相對(duì)比較優(yōu)勢，2018年進(jìn)一步大幅度調(diào)低稻谷三個(gè)品種的最低收購價(jià)，是否有利于形成合理的比價(jià)關(guān)系有待于進(jìn)一步觀察。如果稻谷種植仍然具有比較優(yōu)勢，下一步該怎么辦？2018年大幅度調(diào)低最低收購價(jià)之后，種糧大戶的收益受到了明顯影響，是否還有下調(diào)的空間？是最低收購價(jià)政策改革中需要考慮的問題。

3.7 農(nóng)民生產(chǎn)慣性的改變問題

稻谷和小麥的最低收購價(jià)政策已經(jīng)實(shí)施10多年，農(nóng)民已經(jīng)熟悉了普通糧的種植模式，已經(jīng)習(xí)慣將糧食以最低收購價(jià)賣給國有糧食企業(yè)，多年的生產(chǎn)模式和銷售渠道短時(shí)間內(nèi)難以改變。最低收購價(jià)政策改革所釋放出來的信號(hào)，迫使農(nóng)民要改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，更新生產(chǎn)理念，但是現(xiàn)在優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的市場機(jī)制并不完善，農(nóng)民還心存疑慮，同時(shí)，生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)糧需要較大的前期投資，風(fēng)險(xiǎn)較大，銷售渠道也不確定，生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)也不足。所以如何改變農(nóng)民以往的生產(chǎn)慣性，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化是一個(gè)難點(diǎn)。

4 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革下完善糧食最低收購價(jià)政策的對(duì)策

4.1 轉(zhuǎn)變糧食最低收購價(jià)政策的目標(biāo)導(dǎo)向，賦予“糧食安全”新內(nèi)涵

當(dāng)前，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，在此背景下，“糧食安全”應(yīng)賦予新的內(nèi)涵，應(yīng)考慮我國糧食供需結(jié)構(gòu)和居民膳食結(jié)構(gòu)的變化以及綠色發(fā)展理念。相應(yīng)地，糧食最低收購價(jià)政策的目標(biāo)導(dǎo)向應(yīng)由從增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導(dǎo)向，最低收購價(jià)政策穩(wěn)定的應(yīng)不僅是當(dāng)期的糧食產(chǎn)量，更應(yīng)該有利于穩(wěn)步提升持續(xù)的糧食生產(chǎn)能力，不僅要關(guān)注最終產(chǎn)品的質(zhì)量，更應(yīng)關(guān)注生產(chǎn)過程的質(zhì)量，即生產(chǎn)過程要綠色、環(huán)保、生產(chǎn)能力可持續(xù)。因此，需要通過最低收購價(jià)政策的調(diào)整，引導(dǎo)農(nóng)民摒棄以往粗放的農(nóng)業(yè)增長方式，走內(nèi)涵式現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，促使邊際產(chǎn)能逐步退出，綠色產(chǎn)能逐步提升，真正實(shí)現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[24]。

引導(dǎo)農(nóng)民不僅要種植五谷，還要種植雜糧，隨著人們收入水平的提高，食品消費(fèi)日益豐富，原糧消費(fèi)比例不斷下降，雜糧消費(fèi)比例呈上升趨勢，雜糧雖然產(chǎn)量低，但營養(yǎng)豐富，根據(jù)市場需求，適度調(diào)整五谷雜糧的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，有利于滿足人民對(duì)美好生活的需要；引導(dǎo)馬鈴薯主糧化戰(zhàn)略的有效實(shí)施，國家在2015年初提出實(shí)施馬鈴薯主糧化戰(zhàn)略，使其成為與稻谷、小麥和玉米并列的第四大主糧，實(shí)施馬鈴薯主糧化戰(zhàn)略，對(duì)于破解農(nóng)業(yè)發(fā)展的資源瓶頸、引領(lǐng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新時(shí)代保障國家糧食安全具有重要意義。

4.2 建立合理的配套補(bǔ)貼機(jī)制，保障農(nóng)民收益

最低收購價(jià)的連續(xù)調(diào)整，在短期不可避免地會(huì)對(duì)種糧農(nóng)民的收益帶來不利影響，因此，應(yīng)有配套的補(bǔ)貼機(jī)制。以往國家執(zhí)行最低收購價(jià)政策時(shí)，成本高、效率低，政策調(diào)整后，用于執(zhí)行最低收購價(jià)政策和相關(guān)的保管費(fèi)用的財(cái)政支出相應(yīng)會(huì)降低，可以將其節(jié)省下來的資金用于最低收購價(jià)政策改革的配套政策的其他補(bǔ)貼，從而可以在一定程度上促進(jìn)改革的順利進(jìn)行。

首先，合理把控生產(chǎn)者補(bǔ)貼力度，且應(yīng)逐步降低直至取消。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整還沒有到位的情況下，在改革初期給予相應(yīng)補(bǔ)貼以彌補(bǔ)損失，從而保證改革的穩(wěn)定進(jìn)行，這樣的做法是值得肯定的，但要考慮這種補(bǔ)貼帶來的負(fù)面影響，既要通過補(bǔ)貼減少農(nóng)民的損失，又要盡量降低補(bǔ)貼的負(fù)面影響，促進(jìn)最低收購價(jià)政策改革的順利實(shí)施。因此，建議稻谷補(bǔ)貼的力度以彌補(bǔ)農(nóng)民生產(chǎn)的成本（甚至是部分成本）為原則，不能用來穩(wěn)定收益，否則仍然在保護(hù)落后，沒有調(diào)整結(jié)構(gòu)的積極性，不利于最低收購價(jià)政策改革；同時(shí)，稻谷補(bǔ)貼應(yīng)配合最低收購價(jià)分品種進(jìn)行，促使其調(diào)整結(jié)構(gòu)，另外，這種補(bǔ)貼只能是短期的，其目的只能是作為最低收購價(jià)政策改革的一種配套做法，最低收購價(jià)改革到位，就應(yīng)該要取消。

其次，對(duì)生態(tài)綜合種養(yǎng)模式的前期投資進(jìn)行補(bǔ)貼。目前我國部分地區(qū)探索出多種糧食生產(chǎn)與淡水養(yǎng)殖相結(jié)合的生態(tài)綜合種養(yǎng)模式，比如蝦稻共作模式、蝦蟹稻、蝦鰍魚稻、蝦蛙稻等養(yǎng)殖模式，這些生態(tài)綜合種養(yǎng)模式既生態(tài)環(huán)保，有利于糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性，又有利于提升糧食的品質(zhì)，還能夠有效增加農(nóng)民收入，在我國很多地區(qū)可以因地制宜進(jìn)行推廣。但是這些模式的前期投入比較大，且要求有一定的規(guī)模，課題組曾到湖北省的潛江市、監(jiān)利縣和江陵縣進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在最低收購價(jià)政策調(diào)整后，很多農(nóng)民有意愿嘗試生態(tài)綜合種養(yǎng)模式，但由于前期投資較多，難以實(shí)現(xiàn)，加上現(xiàn)在優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)尚未得到充分體現(xiàn)，這些農(nóng)民難以實(shí)現(xiàn)種植模式的轉(zhuǎn)型。因此，建議對(duì)有意愿采用生態(tài)綜合種養(yǎng)模式的農(nóng)民，對(duì)其前期投資進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)種植方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

第三，對(duì)良種的培育者和選用者進(jìn)行補(bǔ)貼。優(yōu)質(zhì)糧不僅是種出來，更是“育”出來的，增加優(yōu)質(zhì)糧的供給要從源頭上抓起，不僅要有“良法”，更要有“良種”。以往在增產(chǎn)導(dǎo)向下，我國糧食育種主要是偏向高產(chǎn)的雜交稻，雜交稻雖然產(chǎn)量高，但品質(zhì)低，優(yōu)質(zhì)稻雖然產(chǎn)量低，但品質(zhì)佳，口感好，且不需要每年制種，但種植一定年份后就會(huì)出現(xiàn)品種退化，需要更新。因此，需要對(duì)常規(guī)稻的育種工作進(jìn)行補(bǔ)貼，不斷培育出新的品種，來替代即將退化的品種。同時(shí)對(duì)選用優(yōu)質(zhì)糧品種的生產(chǎn)者也要進(jìn)行補(bǔ)貼，因?yàn)閮?yōu)質(zhì)稻產(chǎn)量低，為了彌補(bǔ)其產(chǎn)量下降所帶來的損失，需要對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，以調(diào)動(dòng)其選用和推廣優(yōu)質(zhì)品種的積極性。鼓勵(lì)培育和選用優(yōu)質(zhì)糧品種，不僅可以改善糧食品質(zhì)，提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量，保障有效供給，還可以達(dá)到通過優(yōu)化增量促進(jìn)消化存量的效果。

第四，對(duì)“雙改單”進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。目前我國糧食生產(chǎn)的復(fù)種指數(shù)偏高，不利于耕地質(zhì)量的提升，在最低收購價(jià)調(diào)整的同時(shí)，輔之以補(bǔ)貼政策的引導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)戶“雙改單”?！半p改單”后，耕地利用的強(qiáng)度下降了，有利于提升糧食產(chǎn)能，真正實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”，同時(shí)，單季稻生產(chǎn)周期長，品質(zhì)優(yōu)于雙季稻，而且單季稻相比雙季稻，產(chǎn)量低，從而還可以實(shí)現(xiàn)通過減少增量的方式，來達(dá)到去庫存的目的。

4.3 培育多元化市場主體，完善訂單農(nóng)業(yè)

國家在2004年就提出全面放開糧食收購市場，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)糧食購銷市場化和市場主體多元化。但是，實(shí)行糧食最低收購價(jià)政策，由中儲(chǔ)糧代表國家執(zhí)行政策，由于其享有國家的政策性支持和保護(hù)，基本控制了國內(nèi)糧食市場，農(nóng)民生產(chǎn)的糧食大部分都進(jìn)入了國庫，形成了所謂的“政策市”，市場在資源配置中的決定性作用難以有效發(fā)揮。市場均衡價(jià)格要有大量買方和賣方參與才能形成[25]，而最低收購價(jià)政策改革后，有利于充分發(fā)揮市場的決定性作用，由原來的“政策市”轉(zhuǎn)向“市場市”，改變單一的糧食收儲(chǔ)主體的現(xiàn)象，使糧價(jià)將逐步趨向市場化，從而可以為各市場主體公平競爭創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。目前，多元化的賣方主體已經(jīng)存在，關(guān)鍵是需要培育多元化買方市場主體，讓他們共同參與市場競爭。當(dāng)前最低收購價(jià)政策的調(diào)整，在一定程度上緩解“稻強(qiáng)米弱”、“麥強(qiáng)面弱”的現(xiàn)象，不同品質(zhì)的糧食差價(jià)開始顯現(xiàn)，有利于增強(qiáng)市場活力，激發(fā)多元化市場主體參與農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的積極性。糧食收儲(chǔ)加工經(jīng)營等市場主體，一頭連著生產(chǎn)，一頭連著市場，通過訂單，促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，帶領(lǐng)小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體市場，根據(jù)市場供需，通過優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)和市場機(jī)制，引導(dǎo)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，深化三產(chǎn)融合，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與農(nóng)戶的雙贏。

4.4 以保本或微利為基礎(chǔ)，發(fā)揮最低收購價(jià)的導(dǎo)向作用

以往的最低收購價(jià)政策兼顧著保供給和保收入的雙重目標(biāo)，在糧食供求關(guān)系偏緊時(shí)，效果明顯，但是在糧食供求關(guān)系偏松時(shí)，仍然要其實(shí)現(xiàn)這個(gè)雙重目標(biāo)，要么適得其反，要么財(cái)政不堪重負(fù)。因此，在糧食供求關(guān)系偏松時(shí)，要順勢調(diào)整最低收購價(jià)政策的目標(biāo)，特別是要弱化其保收入的目標(biāo)，還其“最低”的本意。新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略要求繼續(xù)維持稻谷和小麥供求相對(duì)寬松的狀況，其產(chǎn)量應(yīng)維持在一個(gè)較為合理的水平，避免結(jié)構(gòu)性調(diào)整帶來的周期性波動(dòng)，但也絕非是產(chǎn)量越高越好[26]。

因此，“最低”的本意應(yīng)該是保本或微利，而不是保證其合理收益或基本收益。也就是說，收購價(jià)格應(yīng)逐步調(diào)低至生產(chǎn)成本略高水平，發(fā)揮“保成本”功能，主要通過糧食提質(zhì)增效和直接補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)種糧獲利[27]。這個(gè)保本或微利的最低收購價(jià)水平，應(yīng)做到“分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)、強(qiáng)化彈性調(diào)控”[28]。

所謂“分品種施策”應(yīng)該是對(duì)于市場不受歡迎的品種，遵循保本原則來確定最低收購價(jià)水平，對(duì)于市場供需相對(duì)平衡的品種，遵循微利原則來確定最低收購價(jià)水平，對(duì)于市場供不應(yīng)求的品種，遵循市場原則，最低收購價(jià)政策就不會(huì)啟動(dòng)；所謂“漸進(jìn)式推進(jìn)”就是改革的步伐不能太快，應(yīng)逐步推進(jìn)，逐步小幅調(diào)整，給農(nóng)民一個(gè)調(diào)整結(jié)構(gòu)的適應(yīng)過程和緩沖期，盡量減少改革帶來的損失；有研究表明，較大幅度下調(diào)（超過10%）甚至取消最低收購價(jià)格對(duì)糧食市場的沖擊非常大，不僅會(huì)使糧食產(chǎn)量下降，還會(huì)對(duì)主產(chǎn)區(qū)尤其是稻谷主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入造成較大負(fù)面影響[29]。所謂“強(qiáng)化彈性調(diào)控”，是指最低收購價(jià)水平既不能只漲不跌，也不是只跌不漲，而是根據(jù)實(shí)際情況動(dòng)態(tài)彈性調(diào)整，在主要考慮每年糧食生產(chǎn)成本變化情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合國內(nèi)外市場供求狀況，不同年份有漲有跌，同一年份不同品種有漲有跌。同時(shí)要充分發(fā)揮最低收購價(jià)的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)農(nóng)民合理進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。2018年小麥和稻谷最低收購價(jià)執(zhí)行預(yù)案公布時(shí)間較晚，其目的是為了在最低價(jià)收購政策啟動(dòng)前，讓市場充分博弈、先讓市場探探路，形成一個(gè)均衡價(jià)格，供政策參考。在改革的初期，這種做法是可以接受的，但如果讓推遲公布成為常態(tài)就不能有效發(fā)揮最低收購價(jià)的導(dǎo)向作用，所以，在改革進(jìn)入穩(wěn)定期之后，應(yīng)在每年播種前進(jìn)行公布，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，合理安排生產(chǎn)，至于是否啟動(dòng)，則根據(jù)市場情況而定。

4.5 調(diào)整儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)，激發(fā)市場活力

以往的最低收購價(jià)政策基本上不與質(zhì)量掛鉤，只要滿足收儲(chǔ)的物理標(biāo)準(zhǔn)，不管品質(zhì)好壞，應(yīng)收盡收，結(jié)果導(dǎo)致“國貨入庫，洋貨入市”，庫存高企，結(jié)構(gòu)失衡。因此，需要根據(jù)市場需求，調(diào)整儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)。首先，要實(shí)行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，拉開品種間和品質(zhì)間的價(jià)差，多儲(chǔ)備優(yōu)質(zhì)糧；其次，要做到專收專儲(chǔ)，在實(shí)現(xiàn)以質(zhì)論價(jià)的政策后，優(yōu)質(zhì)糧與普通糧要分開儲(chǔ)備，做到專收專儲(chǔ)，分類保存，再不能混收混儲(chǔ)，影響糧食整體品質(zhì)水平，否則在輪換時(shí)難以體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。只有這樣，糧食最低收購價(jià)政策才能作為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升的基礎(chǔ)[28]。第三，在儲(chǔ)備的品種上，要適當(dāng)增加小麥儲(chǔ)備，減少稻谷儲(chǔ)備。由于稻谷不耐儲(chǔ)存，超過1年，其質(zhì)量就會(huì)降低，價(jià)格也就會(huì)隨之下降，既不能實(shí)現(xiàn)順價(jià)銷售，也不利于為市場供給優(yōu)質(zhì)糧，而小麥相對(duì)耐儲(chǔ)存，如果儲(chǔ)備得當(dāng)，3～5年質(zhì)量也不會(huì)明顯下降。第四，將“存糧于庫”與“藏糧于民”相結(jié)合，當(dāng)前我國農(nóng)戶和非國有糧企存糧較少，大部分糧食由國有糧企儲(chǔ)存，這既不符合糧食購銷市場化的要求，不能有效激發(fā)市場活力，也不利于滿足市場多樣化的需求，因此，應(yīng)將“存糧于庫”與“藏糧于民”相結(jié)合，通過專項(xiàng)資金補(bǔ)貼，鼓勵(lì)種糧大戶自建糧食儲(chǔ)備設(shè)施，建立社會(huì)化糧食產(chǎn)后服務(wù)體系，提升為其他糧農(nóng)提供“代清理、代干燥、代儲(chǔ)存、代加工、代銷售”等“五代”的服務(wù)能力。

4.6 建立“期貨+保險(xiǎn)”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為糧食生產(chǎn)與經(jīng)營套上“雙保險(xiǎn)”

糧食生產(chǎn)面臨著自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)，而由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險(xiǎn)較大，保險(xiǎn)公司一般不愿意承保，即使承保，也只是減少了自然風(fēng)險(xiǎn)所帶來的損失，而市場風(fēng)險(xiǎn)所帶來的損失依然無法規(guī)避，因此，需要在提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)水平的基礎(chǔ)上，推動(dòng)現(xiàn)貨市場主體積極參與農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，建立“期貨+保險(xiǎn)”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制[30]。目前我國主要糧食品種都有期貨品種，為現(xiàn)貨市場主體參與期貨市場提供了可能。“期貨+保險(xiǎn)”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制不僅為糧食生產(chǎn)與經(jīng)營套上了“雙保險(xiǎn)”，降低了生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，保障了其收益，而且可以利用期貨市場發(fā)現(xiàn)價(jià)格的功能，有效的指導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)和銷售決策。因此，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期權(quán)期貨市場，擴(kuò)大“保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)，探索“訂單+保險(xiǎn)+期貨(權(quán))”試點(diǎn)。