農村土地政策的重大宣示
——中央農辦主任、農業(yè)農村部部長韓長賦等解讀《中共中央國務院關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的意見》文件

《中共中央 國務院關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的意見》（以下簡稱《意見》）日前已正式公布。近日，國務院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會，邀請中央農辦主任、農業(yè)農村部部長韓長賦，農業(yè)農村部黨組成員兼中央農辦秘書局局長吳宏耀介紹《意見》的有關情況，并就《意見》回答記者提問。

《意見》是關于農村土地政策的重大宣示和“一不動百不搖”的重要制度設計

韓長賦介紹，土地關系是農村最基本的生產關系，以土地制度為核心的基本經營制度是黨在農村的政策基石。改革開放以來，堅持土地家庭承包經營，并保持承包關系穩(wěn)定不變，為解決吃飯問題奠定了制度基礎，也為保持農村長期穩(wěn)定奠定了制度基礎。新發(fā)布的《意見》非常重要，是貫徹落實黨的十九大和十九屆四中全會精神的重要舉措?！兑庖姟访鞔_了鞏固和完善家庭承包經營制度的基本方向，明確了保持土地承包關系長期穩(wěn)定的基本原則，是一個關于農村土地政策的重大宣示，是一個既管當前又管長遠，可以說是“一不動百不搖”的重要制度設計。長期穩(wěn)定土地承包關系，充分保障農民的土地承包權益，完善農村土地承包經營制度，既有利于增強農民發(fā)展生產的信心，給他們吃下“定心丸”，又有利于促進農村土地流轉，發(fā)展適度規(guī)模經營，還有利于保障農村的長治久安。

韓長賦表示，我國改革開放是從農村起步的，農村改革是從土地承包開始的。四十多年來，農村有兩次重大的土地制度創(chuàng)新，改革開放之初實行家庭聯(lián)產承包責任制，實現(xiàn)了土地集體所有權和家庭承包經營權“兩權分離”；黨的十八大之后，實現(xiàn)了土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”。這兩次創(chuàng)新都是堅持土地集體所有和家庭承包經營，是一脈相承、與時俱進、長期穩(wěn)定的。進入新時代，黨中央提出保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，是對黨的農村土地政策的繼承和發(fā)展。

《意見》明確了長久不變的政策內涵是“兩不變、一穩(wěn)定”

韓長賦介紹，《意見》明確了長久不變的政策內涵，歸納起來就是“兩不變、一穩(wěn)定”，即保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變，確保農民集體有效行使土地所有權、集體成員平等享有土地承包權；保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變，家庭經營在農業(yè)生產經營中居于基礎性地位，農村集體經濟組織成員有權依法承包集體土地，任何組織和個人都不能剝奪和非法限制；保持農戶承包地穩(wěn)定，農民家庭是土地承包經營的法定主體，發(fā)包方及其他經濟組織或個人不得違法調整其承包地。第二輪土地承包到期后應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。黨的十九大提出，第二輪承包到期后再延長三十年，《意見》作了進一步明確，第二輪土地承包到期后再延長三十年，農村土地承包關系從第一輪承包開始保持穩(wěn)定長達七十五年，這是實行“長久不變”的重大舉措，也是具體體現(xiàn)。

韓長賦表示，下一步，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，落實中央《意見》要求，堅持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，穩(wěn)定基本經營制度、尊重農民主體地位，做好承包地確權登記頒證和新一輪延包工作，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農業(yè)農村現(xiàn)代化提供制度保障。

堅持延包原則，確保絕大多數(shù)農戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定

韓長賦表示，《意見》明確規(guī)定，一是堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，要確保絕大多數(shù)農戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。二是延包的起點以各地第二輪土地承包到期開始計算，承包期還是三十年。

韓長賦介紹，要通過探索來解決組織實施中的問題。目前主要有三方面工作，一是把證書發(fā)到農民手中。從2014年起，開始推進承包地確權登記頒證，經過6年來的集中攻堅，這項工作已經基本完成。目前發(fā)證率超過94%，下一步要繼續(xù)抓好掃尾，做到應發(fā)盡發(fā)。二是健全配套法律政策。按照新修訂的《農村土地承包法》，抓緊修改完善《土地經營權流轉管理辦法》等相關配套法律法規(guī)和政策措施。三是開展延包試點。按中央要求選擇一部分縣，主要是先期到期的縣開展延包試點，通過試點來摸索經驗，指導各地出臺延包的具體辦法。

在土地問題上，要有足夠的歷史耐心，尊重農民的意愿

韓長賦表示，進城農戶的承包地怎么處置，關系到農民的切身利益，也關系到農村社會穩(wěn)定?？偟膩碇v，在土地問題上要有足夠的歷史耐心，不要急于收回農民的承包地，要尊重農民的意愿和維護農民權益，把選擇權交給農民，由農民選擇，而不是代替農民選擇?！兑庖姟访鞔_提出，現(xiàn)階段不得以退出土地承包權作為農戶進城落戶的條件。對進城落戶的農民，一方面可以引導他們在依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下，將承包地轉讓或者退還集體，前提是自愿有償。另一方面，也可以保留承包權、流轉經營權或者通過代耕托管等方式發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。對長期棄耕拋荒承包地的，《意見》也明確，發(fā)包方可以依法采取措施予以糾正，不能長期撂荒。

韓長賦強調，對進城農戶是否放棄承包地，要尊重農民的意愿，可以示范和引導，但不能搞強迫命令。

土地經營權流轉的前提是農民自愿，要依法保護農民的流轉權益

吳宏耀表示，土地承包法和《意見》都明確規(guī)定，任何組織和個人不得強迫或者阻礙土地經營權流轉，所以土地經營權流轉的前提是農民自愿，任何組織和個人不能強迫農民流轉，也不能阻礙農民的流轉。2014年，中辦國辦印發(fā)的《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》強調，嚴禁通過定任務、下指標或將流轉面積、流轉比例納入政績考核等方式推動土地流轉。《意見》再次強調要依法保障農民對承包地的占有、使用、收益、流轉及承包土地的經營權抵押、擔保的權利，要依法保障農民對承包地的占有權、使用權、收益權、流轉權，以及承包土地的經營權的抵押和擔保的權利，要不斷賦予其更加完善的權能。各地區(qū)、各有關部門要認真落實中央要求，依法保護農民土地的流轉權益，確?，F(xiàn)有的土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變，也確保適度規(guī)模經營、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)能夠因時因地有序地推進。

新一輪延包要以農村承包地確權登記頒證為基礎

韓長賦表示，農村承包地確權登記頒證工作從2014年開始全面推開，到2018年底已經基本完成。這項工作為將要開展的第二輪到期后的新一輪延包打下了扎實基礎，所以《意見》明確要求，在延包工作中要以這一次承包地確權登記頒證為基礎。這次頒發(fā)的《農村土地承包經營權證》到下一輪承包依然是有效的，《意見》明確，已頒發(fā)的土地承包權利證書，在新的承包期繼續(xù)有效，且不變不換。證書記載的承包期限，到延包時再做統(tǒng)一變更。

保障無地和少地的農戶權益

韓長賦介紹，二輪承包以來，一些承包農戶之間占有的耕地不均，一些農戶少地甚至無地，他們的土地承包權益如何保障是落實長久不變政策需要解決的問題?！兑庖姟穼Υ俗龀雒鞔_規(guī)定，第二輪承包到期后，應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，現(xiàn)有承包地在二輪承包期期滿以后由農戶繼續(xù)承包，有自然災害損毀等特殊情形時，可按照大穩(wěn)定、小調整的原則，按照法定程序可以在個別農戶間做適當調整，但是要依法依規(guī)、從嚴掌握。

韓長賦強調，不是通過把地打亂重分的方式來解決無地或者少地農戶的問題，有的情況可以本著“大穩(wěn)定、小調整”的原則進行適當調整，但只是在個別農戶間，還要依法依規(guī)進行。

韓長賦指出，各地要研究和探索如何保障無地少地農戶基本生活問題。一是有條件的地方可以通過集體預留的機動地、新開墾的耕地、原承包戶依法自愿交回的耕地以及原承包農戶消亡后集體依法收回的耕地來解決。二是可以幫助無地少地的農民通過流轉土地經營權來耕種土地，也可以流轉其他進城務工農民的土地。三是要幫助無地少地的農戶提高就業(yè)技能、提高就業(yè)服務、廣辟就業(yè)門路。四是要發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)，推進農村一二三產業(yè)融合，擴大農民就業(yè)和增收的門路。確實生活無著有實際困難的，還可以通過提供基本社會保障來解決。

穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關系，給新型經營主體吃下了“定心丸”

吳宏耀表示，《意見》規(guī)定了延包的原則和辦法，二輪土地承包到期后新一輪延包，強調穩(wěn)定現(xiàn)有的土地承包關系，不但給承包戶一顆“定心丸”，同時給土地的受讓方，也就是新型經營主體也吃下了“定心丸”，到期以后農戶可以延包，經營主體可以再簽續(xù)訂合同，可以延期流轉土地。

新修訂的土地承包法規(guī)定，經承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設農業(yè)生產輔助設施、配套設施，并按照合同約定對投資部分獲得合理補償。按照法律規(guī)定，投資主體對農業(yè)的長期投資，可按照合同約定獲得合理補償。所以要求在尊重農民意愿并進行充分協(xié)商的基礎上，新型經營主體在流轉土地時，可以通過合同約定等方式協(xié)商確定二輪到期后繼續(xù)經營的具體條款。

正確認識“三權分置”與長久不變的關系

韓長賦指出，農村土地“三權分置”的制度安排，實際上是順應了城市化、工業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化需要，在堅持集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權的基礎上，使農村土地經營權流動起來，激發(fā)了農村基本經營制度活力，實際上也是對農村基本經營制度的完善。

韓長賦強調，《意見》明確了“兩不變，一穩(wěn)定”的政策內涵，既可以進一步穩(wěn)定農戶承包權，使農民放心地流轉土地，也能讓新型經營主體有穩(wěn)定的預期，能夠放心地流入土地，加大農業(yè)投入，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)。農村土地“三權分置”和保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，這兩者的關系可以簡單地表述為，穩(wěn)定是為了更好地放活，放活是為了長久的穩(wěn)定。只有土地承包關系穩(wěn)定了，才能確?！叭龣喾种谩钡靡源_立，并且穩(wěn)步實施。只有實行“三權分置”，放活土地經營權，承包關系才能保持長久穩(wěn)定，這樣農戶的承包權才能更好地實現(xiàn)，土地才能夠得到充分有效地利用。