提高森林督查工作效率的思考

陳 怡

(國(guó)家林業(yè)和草原局中南調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長(zhǎng)沙 410014)

全國(guó)森林督查于2018年全面開展，由國(guó)家林業(yè)和草原局組織，各區(qū)域監(jiān)測(cè)中心、駐各地監(jiān)督專員辦，及各省、市、縣級(jí)林業(yè)部門共同參與。首次森林督查發(fā)現(xiàn)了大量違法違規(guī)使用林地和無證采伐林木案件，使違法涉林活動(dòng)難以遁形，為全面從嚴(yán)執(zhí)法提供了必要條件。但數(shù)據(jù)遲遲不能提交、數(shù)據(jù)錯(cuò)誤多、案件查處率低的問題也充分顯現(xiàn)。不斷提高森林督查工作效率，有利于更好維持國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)秩序。本文根據(jù)湖北、湖南、廣東、廣西、海南、貴州等南方省區(qū)森林督查工作開展情況，對(duì)相關(guān)技術(shù)環(huán)節(jié)和森林督查結(jié)果加以分析，探討提高工作效率的途徑。

1 森林督查主要技術(shù)環(huán)節(jié)

1.1 衛(wèi)片獲取

森林督查使用的衛(wèi)片由國(guó)家林業(yè)和草原局統(tǒng)一購置，以上年末國(guó)家大地2000坐標(biāo)系的高分衛(wèi)星影像為主。獲取的衛(wèi)片可能影響到判讀質(zhì)量的因素有：部分衛(wèi)片拍攝的時(shí)間可能與要求不符，有的甚至相差半年以上；有些區(qū)域無法完全覆蓋，往往形成空缺，或者用其它中分片源填補(bǔ)[1]；有些區(qū)域衛(wèi)片可能因云量較大，地表植被難于分辨。

1.2 衛(wèi)片判讀

衛(wèi)片判讀由國(guó)家林業(yè)和草原局直屬規(guī)劃設(shè)計(jì)院承擔(dān)。參考上年度林地一張圖，對(duì)比判讀前后期影像，區(qū)劃判讀變化圖斑。質(zhì)量與效率受投入技術(shù)人員數(shù)量和專業(yè)技術(shù)掌握程度、復(fù)判及各級(jí)審核流程安排影響。

1.3 核實(shí)驗(yàn)證

核實(shí)驗(yàn)證由縣級(jí)林業(yè)主管單位組織技術(shù)人員完成，分為資料核對(duì)和現(xiàn)地驗(yàn)證兩個(gè)環(huán)節(jié)。資料核對(duì)是通過核對(duì)林地使用許可資料、憑證采伐資料、營(yíng)造林活動(dòng)資料、火災(zāi)等自然災(zāi)害記錄、涉林案件處理記錄等，對(duì)疑似圖斑進(jìn)行驗(yàn)證，并登記相關(guān)信息；現(xiàn)地驗(yàn)證是實(shí)地確認(rèn)圖斑植被現(xiàn)狀，對(duì)于改變林地性質(zhì)或采伐林木的，需要核對(duì)圖斑所在位置、范圍和樹種，并測(cè)量與記錄面積、采伐蓄積等相關(guān)因子。

各縣級(jí)單位人員組織方式主要有兩種模式。一是通過政府購買服務(wù)方式，聘請(qǐng)林業(yè)調(diào)查單位開展核實(shí)驗(yàn)證工作，但這需要政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算支持；二是抽調(diào)林業(yè)局、林業(yè)站和國(guó)有林業(yè)單位技術(shù)人員自行完成，但也往往面臨人手緊缺、技術(shù)不足等問題。

1.4 查處整改

對(duì)于違法違規(guī)案件，需要立案查處，并進(jìn)行行政處罰的，由縣級(jí)林業(yè)主管單位查處，數(shù)額達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的，移送司法部門立案查處。對(duì)違法違規(guī)案件較多、案件查處推進(jìn)不力、林政執(zhí)法管理存在明顯不足的，需要采取針對(duì)性的措施加以整改[2]。

2 影響工作效率因素分析

2.1 工序銜接低效

2018年森林督查工作衛(wèi)片收集啟動(dòng)時(shí)間晚、判讀區(qū)劃時(shí)間長(zhǎng)，當(dāng)年6月底才完成數(shù)據(jù)移交；一些地方在拿到數(shù)據(jù)后才開始落實(shí)經(jīng)費(fèi)、組建隊(duì)伍、舉辦培訓(xùn)，行動(dòng)遲緩的10月中還未完成縣級(jí)自查；一些管理部門注重發(fā)文,或在形式上完成規(guī)定的自查任務(wù)，而對(duì)總體進(jìn)度和工作質(zhì)量缺乏有效的措施與管理手段。

2.2 技術(shù)要求過于嚴(yán)苛

2018年森林督查的技術(shù)方案基本沿用以前直屬規(guī)劃院開展的林地征占用檢查和林木采伐情況檢查的技術(shù)方案，技術(shù)步驟、評(píng)價(jià)指標(biāo)較為專業(yè)，引用和參照的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范較多，適用于專業(yè)隊(duì)伍執(zhí)行。在現(xiàn)行全面推行普查的情況下，一些調(diào)查人員難免執(zhí)行不到位，表現(xiàn)為工作效率低、數(shù)據(jù)錯(cuò)誤多、調(diào)查工作量大[2-3]。例如對(duì)伐區(qū)蓄積量的測(cè)定，需要機(jī)械布設(shè)調(diào)查點(diǎn)，按樣園方式測(cè)量伐根，然后按根徑材積表計(jì)算蓄積，如果沒有適用的根徑材積表，還需要調(diào)查一定數(shù)量的樣本進(jìn)行建模，用一元胸徑材積表導(dǎo)算根徑材積表，這往往超出了一般林業(yè)工作人員所掌握的專業(yè)知識(shí)范圍。

2.3 與資源監(jiān)測(cè)缺乏協(xié)同

森林督查與全國(guó)林地一張圖年度變更調(diào)查工作，在遙感影像區(qū)劃判讀、資料核對(duì)、現(xiàn)地驗(yàn)證等環(huán)節(jié)，其工作過程與方式都是一致的，但在實(shí)際工作中因調(diào)查人員不一樣、調(diào)查時(shí)間不同，往往造成工作重復(fù)交叉、調(diào)查結(jié)果不能完全銜接等情況。

2.4 技術(shù)指導(dǎo)不到位

森林督查調(diào)查監(jiān)測(cè)過程具有較強(qiáng)的技術(shù)性，需要有一定的林業(yè)調(diào)查專業(yè)知識(shí)和林業(yè)政策法規(guī)知識(shí)作支撐。在森林督查全面開展的情況下，調(diào)查人員素質(zhì)參差不齊，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)是十分必要的，而在實(shí)際工作中過于強(qiáng)調(diào)了事后的檢查評(píng)價(jià)，忽視了事前、事中的技術(shù)指導(dǎo)。導(dǎo)致縣級(jí)自查之后，國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)復(fù)核反映出問題過多，實(shí)際成果質(zhì)量改善效果差、數(shù)據(jù)完善時(shí)效性差。

2.5 項(xiàng)目技術(shù)不完善

這類問題各地反映較多。主要體現(xiàn)在衛(wèi)片質(zhì)量不高，分辨率、拍攝時(shí)間、覆蓋情況等不理想；衛(wèi)片區(qū)劃判讀精度不高，導(dǎo)致大量無效現(xiàn)地驗(yàn)證；調(diào)查數(shù)據(jù)錯(cuò)誤多，而缺乏有效簡(jiǎn)單即時(shí)的防患手段；軟件不穩(wěn)定、操作性差等。

2.6 調(diào)查內(nèi)容不簡(jiǎn)練

森林督查中設(shè)計(jì)的調(diào)查表格復(fù)雜煩瑣，調(diào)查內(nèi)容也過于詳細(xì)。有些調(diào)查內(nèi)容需要反復(fù)填寫，有些調(diào)查因子不直觀明了，容易填錯(cuò)。森林督查是對(duì)林政案件的系統(tǒng)排查，重在快速發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)線索，無需向司法調(diào)查靠攏，設(shè)置過多、過嚴(yán)、過細(xì)的調(diào)查內(nèi)容，嚴(yán)重影響了工作效率。

2.7 工作重點(diǎn)不突出

移交的圖斑多、調(diào)查驗(yàn)證工作量大、發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)項(xiàng)目多、查處難度大是當(dāng)前森林督查的主要特點(diǎn)。一些南方省份縣平均移交圖斑數(shù)達(dá)數(shù)百個(gè)之多，而涉及使用林地和采伐的圖斑約占4成，需查證現(xiàn)有資料和現(xiàn)地測(cè)量，填記大量的信息，使得一些移交圖斑數(shù)量較多的縣級(jí)單位難以負(fù)擔(dān)。過多的移交圖斑將使得森林督查的重點(diǎn)無法放在違法使用林地、自然保護(hù)地違法項(xiàng)目及較大面積無證采伐上，因此應(yīng)降低對(duì)面積較小、零星采伐、合法項(xiàng)目等調(diào)查內(nèi)容的要求。

2.8 基礎(chǔ)檔案不完善

在森林督查核實(shí)驗(yàn)證階段，可用于資料驗(yàn)證的基礎(chǔ)材料信息沒有電子化，甚至不能及時(shí)提供，導(dǎo)致外業(yè)工作量加大，信息填記不全或矛盾。有些縣在調(diào)查初期無法找全基礎(chǔ)材料，大量定性無證采伐，而事后卻又找到了不少與之對(duì)應(yīng)的采伐證，導(dǎo)致數(shù)據(jù)出現(xiàn)反復(fù)，大大增加了工作量。

2.9 查處整改不及時(shí)

按年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，違法使用林地項(xiàng)目查處率不到10%，違法違規(guī)采伐項(xiàng)目查處率約為2%，查處難度大、進(jìn)度慢可見一斑。

3 提高森林督查效率的措施

3.1 責(zé)任傳導(dǎo)要到位

森林督查是全面從嚴(yán)林政執(zhí)法的重要工具，必須上下齊心、多頭用力才能達(dá)到預(yù)期效果[2,5,6]。要充分調(diào)動(dòng)省、市、縣三級(jí)林業(yè)部門的積極性，把森林督查切實(shí)當(dāng)作年度核心工作來抓。要強(qiáng)調(diào)同級(jí)人民政府的責(zé)任，對(duì)于工作不積極、管理不到位的，要有相關(guān)責(zé)任追究措施。

3.2 簡(jiǎn)化基層技術(shù)難度與工作量

主張最小信息集原則，非重要必要信息不納入調(diào)查內(nèi)容。具體包括：①直接在移交圖斑后填記簡(jiǎn)單驗(yàn)證信息，內(nèi)容包括前期地類、現(xiàn)狀地類、影像變化原因、違法使用林地面積、違法采伐林木面積和蓄積等。②僅違法違規(guī)使用林地項(xiàng)目才需要填記違法項(xiàng)目情況表。違法占地項(xiàng)目查處階段多，內(nèi)容宜動(dòng)態(tài)追加。合法項(xiàng)目無需提供詳細(xì)信息。③無證采伐動(dòng)態(tài)備注，無證采伐不必單獨(dú)填記項(xiàng)目表，更詳細(xì)信息和處置過程信息動(dòng)態(tài)備注增加。④面積、蓄積調(diào)查不要過于追求精準(zhǔn)。森林督查測(cè)量的面積、蓄積等數(shù)據(jù)，一般不能取代司法鑒定，其作用一是作為表達(dá)違法項(xiàng)目的概況，二是可以作為行政處罰的依據(jù)，因此其準(zhǔn)確程度能達(dá)到二類調(diào)查深度即可。違法使用林地的面積測(cè)量，可以要求高些，以GPS繞測(cè)、羅盤測(cè)量、1/10000地形圖勾繪等方法為主；無證采伐面積以衛(wèi)星影像現(xiàn)地勾圖、GIS求積即可；采伐蓄積可按相似林分法或其它簡(jiǎn)單公式估測(cè)。

3.3 與林地“一張圖”年度調(diào)查工作深度結(jié)合

從技術(shù)流程上看，森林督查與“一張圖”更新調(diào)查的前期工作相似度極高，兩個(gè)項(xiàng)目深度結(jié)合是必然結(jié)果。要做到時(shí)間要求上同步，技術(shù)資料上共享、共平臺(tái)，技術(shù)支撐任務(wù)上進(jìn)行項(xiàng)目捆綁、由同一批技術(shù)人員完成相關(guān)技術(shù)工作，調(diào)查與驗(yàn)證的結(jié)果同步應(yīng)用于2個(gè)項(xiàng)目，盡可能的避免調(diào)查重復(fù)開展、數(shù)據(jù)重復(fù)錄入。

3.4 構(gòu)建森林督查網(wǎng)絡(luò)綜合平臺(tái)

構(gòu)建森林督查網(wǎng)絡(luò)綜合平臺(tái)，將可實(shí)現(xiàn)督查工作統(tǒng)一、高效的目標(biāo)。在網(wǎng)絡(luò)化的平臺(tái)上，相關(guān)技術(shù)資料與信息能即時(shí)提供給不同人員，數(shù)據(jù)審核、技術(shù)指導(dǎo)、匯總分析可隨時(shí)進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)信息共享、交流及時(shí)。由于違法項(xiàng)目的查處是一個(gè)不確定時(shí)間跨度、而又漸進(jìn)的過程，違法項(xiàng)目進(jìn)展的動(dòng)態(tài)呈現(xiàn)有利于相關(guān)管理即時(shí)跟進(jìn)[7]。

3.5 加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)與服務(wù)

森林督查工作要構(gòu)建起責(zé)任明確、方式方法得當(dāng)、活動(dòng)安排適中的技術(shù)服務(wù)與保障體系，充分發(fā)揮國(guó)家和省級(jí)設(shè)計(jì)院在遙感影像區(qū)劃判讀、資料核對(duì)、現(xiàn)地調(diào)查、數(shù)據(jù)入庫等技術(shù)環(huán)節(jié)的指導(dǎo)作用，發(fā)揮駐各地監(jiān)督專員辦、省(市)林政管理部門對(duì)違法違規(guī)項(xiàng)目查處與督查督辦的指導(dǎo)作用。

3.6 重點(diǎn)優(yōu)先、持續(xù)推進(jìn)

數(shù)據(jù)核實(shí)驗(yàn)證工作量大、案件調(diào)查取證難度不一、刑事案件程序相對(duì)復(fù)雜等特點(diǎn)要求森林督查工作不能一刀切，要突出重點(diǎn)，允許逐步查處到位。疑似圖斑驗(yàn)證核實(shí)工作要優(yōu)先按時(shí)完成，這是基礎(chǔ)工作；涉及重要保護(hù)地案件、面積較大違法占用林地案件需要優(yōu)先處理，小面積無證采伐、面積不大的鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目則可以適當(dāng)壓后；對(duì)于項(xiàng)目情況較為復(fù)雜的，可以在以后補(bǔ)充登記相關(guān)情況。在進(jìn)行森林督查工作情況考評(píng)時(shí)，不能只看完成率，而應(yīng)當(dāng)側(cè)重于本年度是否進(jìn)行了卓有成效的推進(jìn)。

4 結(jié)語與討論

森林督查工作是嚴(yán)守生態(tài)紅線、全面從嚴(yán)開展林政執(zhí)法的重要保證，常態(tài)化、高效率推進(jìn)是項(xiàng)目實(shí)施要求，調(diào)動(dòng)相關(guān)各方積極性、做到責(zé)任明確、理順各種關(guān)系是順利推進(jìn)的基礎(chǔ)。簡(jiǎn)化基層技術(shù)要求和工作量、加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)與服務(wù)、建設(shè)綜合平臺(tái)、允許優(yōu)先重點(diǎn)的逐步推進(jìn)是必要的改進(jìn)措施。為進(jìn)一步優(yōu)化森林督查技術(shù)流程，下一步要加強(qiáng)遙感技術(shù)應(yīng)用研究，逐步實(shí)現(xiàn)前后期變化圖斑智能高效檢測(cè)[1,7]與實(shí)時(shí)檢測(cè)；探討森林督查工作中，高效共享基層管理資料機(jī)制[4,5]，這將有利于提高遙感判讀精度和數(shù)據(jù)審核的效率。