內(nèi)生型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工市民化的多維度探究

◎姜 昊

內(nèi)生型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是以人為本，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的不斷轉(zhuǎn)移，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化的協(xié)同發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，各類企業(yè)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的吸納能力也在同步提升，同時(shí)這種就業(yè)方式也提高了農(nóng)村勞動(dòng)力的收入水平。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡鞍鋼教授認(rèn)為，每一千萬(wàn)左右的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移可以使城鎮(zhèn)化水平提高1%，因而農(nóng)民工市民化是我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。另?yè)?jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2017年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已超過(guò)58%，但實(shí)際上城市戶籍人口不足40%。因此，有效推動(dòng)農(nóng)民工的市民化，已成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在要求。

一、戶籍維度：通過(guò)制度改革以實(shí)施差別化落戶政策

戶籍問(wèn)題是農(nóng)民工市民化的一個(gè)主要障礙因素，而戶籍問(wèn)題的解決是應(yīng)對(duì)其它問(wèn)題的基礎(chǔ)所在。城市戶籍制度的高門檻往往會(huì)帶來(lái)孩子入學(xué)、醫(yī)療保險(xiǎn)和工作就業(yè)等諸多衍生問(wèn)題，給農(nóng)民工造成無(wú)法融入城市的距離感。目前在城鎮(zhèn)工作的二億五千余萬(wàn)農(nóng)民工需要承擔(dān)教育、就業(yè)、醫(yī)療和住房等額外的市民化成本，雖然很多城市正在全面推行具有“半戶籍”性質(zhì)的居住證制度，但依托于戶籍制度的城市公共資源配置體系并沒(méi)有發(fā)生根本的改變，持有居住證的農(nóng)民工和擁有城市戶籍的城市人口在享受公共服務(wù)方面仍存在較大的差異。如由于現(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺，導(dǎo)致城市里絕大多數(shù)的公辦幼兒園都是優(yōu)先招收城市戶籍的學(xué)生，且異地高考制度的存在使得農(nóng)村戶籍的考生無(wú)奈只能考學(xué)分離，甚至這種差異化的公共服務(wù)機(jī)制正在向下一代延伸。

比較而言，市民能夠擁有更多的排他性和專屬性福利。此外，惠農(nóng)補(bǔ)貼政策與農(nóng)村戶籍直接掛鉤，如征地補(bǔ)償、拆遷安置和糧食補(bǔ)貼等，因而在我國(guó)部分地區(qū)農(nóng)村戶籍的含金量不斷提高，逆城市化問(wèn)題日漸呈顯。在農(nóng)民工市民化之后，則無(wú)疑要放棄農(nóng)地權(quán)益，因而有些農(nóng)民工對(duì)市民化持相對(duì)謹(jǐn)慎的態(tài)度。因此，加強(qiáng)戶籍制度的改革勢(shì)在必行，因?yàn)榫幼∽C制度并不能承擔(dān)起社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)和子女教育等社會(huì)管理職能，為了促進(jìn)農(nóng)民工更好地融入城市，對(duì)居住證社會(huì)服務(wù)功能的強(qiáng)化勢(shì)在必行。在接受筆者調(diào)查的六百余名農(nóng)民工中，有90%的人認(rèn)為他們的事業(yè)沒(méi)有前途，甚至教育水平較高的新生代農(nóng)民工持有這種觀念的也高達(dá)60%左右。

因此，一是要打破戶籍和公共服務(wù)相捆綁的管理機(jī)制。應(yīng)逐步淘汰與戶籍制度相捆綁的社會(huì)資源分置體系，在實(shí)施城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中全面實(shí)施居住證制度，以推動(dòng)農(nóng)民工順利地落戶城鎮(zhèn)。當(dāng)前比較實(shí)際的、循序漸進(jìn)的做法是強(qiáng)化居住證公共服務(wù)功能的梯度累進(jìn)，以推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化使得持證人享有和城鎮(zhèn)戶籍人口基本等同的權(quán)益保障，如最低生活保障、非義務(wù)教育和保障性住房保障制度等，并創(chuàng)造條件逐步將農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)公共就業(yè)服務(wù)體系；二是要推進(jìn)農(nóng)民戶籍與“三權(quán)”改革脫鉤。在“三權(quán)”改革機(jī)制下，應(yīng)建立農(nóng)民工的自愿有償退出機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民工住房產(chǎn)權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革，在準(zhǔn)確把握城市定位的基礎(chǔ)上因地制宜制定農(nóng)民工落戶政策，采取分區(qū)域、分階段的落戶策略，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村戶口變動(dòng)與農(nóng)村“三權(quán)”徹底脫鉤；三是要實(shí)施差別化落戶政策?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中明確提出了差別化落戶政策，根據(jù)城市空間的大小、人口規(guī)模的多少和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，各自制定差異化的落戶標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)城市的人口承載能力和落戶群體的差別穩(wěn)步推進(jìn)，使外來(lái)農(nóng)民工按照自己的意愿完成市民化工作。

二、經(jīng)濟(jì)維度：提高工資待遇實(shí)施專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以降低成本門檻

目前，農(nóng)民工的收入水平與市民化的個(gè)人成本之間存在很大的差距，日益增加的公共成本已經(jīng)成為影響農(nóng)民工市民化的重要障礙。農(nóng)民工大多集中在勞動(dòng)密集型行業(yè)，處于產(chǎn)業(yè)鏈的最底層，從事的是最累最臟且危險(xiǎn)系數(shù)最高的工種，就業(yè)流動(dòng)頻繁、就業(yè)穩(wěn)定差等問(wèn)題普遍存在，這也決定了農(nóng)民工的收入增長(zhǎng)潛力明顯不足，最終導(dǎo)致農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)能力偏低。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2018年4月27日發(fā)布的《2017年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2017年農(nóng)民工月均收入為3485元，比2016年增長(zhǎng)210元，同比增長(zhǎng)0．2%，且農(nóng)民工集中從事的制造業(yè)、住宿餐飲業(yè)和居民服務(wù)等行業(yè)收入增速分別比2016年下降了2．4%、0．4%和0．1%，整體而言進(jìn)城農(nóng)民工月均收入增長(zhǎng)率呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，當(dāng)農(nóng)民工的收入水平難以滿足市民化所需的貨幣資本時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的“半城鎮(zhèn)化”問(wèn)題。

從國(guó)家的角度而言，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下市民化是財(cái)政支出的重要組成部分，城市化的公共成本包括建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、改善公共服務(wù)及強(qiáng)化社會(huì)保障等方面的財(cái)政支出。據(jù)權(quán)威分析數(shù)據(jù)顯示，隨著城鎮(zhèn)人口數(shù)量的不斷增加，到2020年城鎮(zhèn)的綠化、交通、供水和供氣等基礎(chǔ)性公共設(shè)施需要投入16萬(wàn)億元。當(dāng)前，在公共服務(wù)投資中各級(jí)政府需要承擔(dān)大部分的資金份額，因而面臨著巨大的財(cái)政壓力。據(jù)2017年中國(guó)人民大學(xué)住房發(fā)展研究中心的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，如果通過(guò)房?jī)r(jià)收入比（PIR）來(lái)衡量居民的住房購(gòu)買能力，農(nóng)民工家庭所承受的PIR指數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際通認(rèn)的4-6倍的合理區(qū)間，這也充分說(shuō)明了我國(guó)農(nóng)民工市民化的住房負(fù)擔(dān)過(guò)重，其中在我國(guó)的一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)愈發(fā)明顯，而這些區(qū)域恰恰正是農(nóng)民工集中外出務(wù)工的所在。

因此，一是要降低農(nóng)民工市民化的成本門檻。應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)地“三權(quán)分離”制度的落實(shí)工作，在充分確權(quán)的基礎(chǔ)上提高農(nóng)地的流轉(zhuǎn)范圍，同時(shí)增升農(nóng)地估價(jià)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以農(nóng)地為質(zhì)押物改善農(nóng)民工的再融資能力，使農(nóng)民工真正實(shí)現(xiàn)“帶資進(jìn)城”；二是要提高農(nóng)民工的工資標(biāo)準(zhǔn)和福利待遇。應(yīng)改革企業(yè)的薪酬分配制度，著力提升城鎮(zhèn)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，并努力構(gòu)建農(nóng)民工的工資增長(zhǎng)機(jī)制，建立起多層次的農(nóng)民工住房供給體系，逐漸將農(nóng)民工納入保障性住房、廉租房和限價(jià)房等政策性住房的適用范圍，通過(guò)住房購(gòu)買補(bǔ)貼及降低購(gòu)房貸款利率等方式來(lái)緩解農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)壓力；三是要建立多元化的融資渠道。應(yīng)建立財(cái)權(quán)與事權(quán)并重的財(cái)稅體系，完善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建與農(nóng)民工市民化掛鉤的財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制，對(duì)農(nóng)民工集中居住的地區(qū)實(shí)施穩(wěn)定的、長(zhǎng)效的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

三、文化維度：優(yōu)化城市文化氛圍以加強(qiáng)城市認(rèn)同感

在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過(guò)程中，農(nóng)民工在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了舉足輕重的作用，使市民的生活更加舒適、便捷，但農(nóng)民工自身卻無(wú)法享受到與自己付出的汗水相匹配的精神文化服務(wù)，從而認(rèn)為自己只是孤獨(dú)的城市“過(guò)客”，使得他們對(duì)自己在城市中存在的價(jià)值產(chǎn)生疑惑，缺乏對(duì)城市的認(rèn)同感，在心理上和情感上障礙了市民化進(jìn)程。此外，由于農(nóng)民工的工作空間具有一定的局限性，使得他們?cè)陲L(fēng)俗習(xí)慣、行為方式、生活理念和思維方式等方面與城市居民之間存在著較大的差異，在短時(shí)間內(nèi)要有效地實(shí)現(xiàn)二者的融合存在很大的難度。因此，在可以預(yù)見的相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，農(nóng)民工的文化生活狀狀況很難有較大的改觀。

農(nóng)民工無(wú)法真正融入城市，一個(gè)重要的原因在于他們?cè)诔擎?zhèn)工作和生活期間一直游離于城市和鄉(xiāng)村之間，對(duì)城市缺乏足夠的歸屬感和安全感，市民往往也會(huì)對(duì)他們懷有歧視性的態(tài)度，使得農(nóng)民工更愿意和老鄉(xiāng)等打交道使自己的生活空間進(jìn)一步被壓縮，嚴(yán)重者甚至?xí)?duì)城市產(chǎn)生一定程度的厭倦感，這無(wú)疑會(huì)影響到市民化進(jìn)程的順利推進(jìn)。所謂文化空間，是指政府應(yīng)加強(qiáng)城市文化氛圍的建設(shè)，使農(nóng)民工能夠近距離地感受到文化認(rèn)同的重要性，讓他們對(duì)城市文化有足夠的認(rèn)同和感知進(jìn)而產(chǎn)生向往，進(jìn)而積極提升個(gè)人的素質(zhì)和修養(yǎng)以消解融入城市的障礙。

總之，城鎮(zhèn)化應(yīng)強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工在文化層面對(duì)城市的認(rèn)同感，這樣能夠促進(jìn)農(nóng)民工順利地融入到城市社會(huì)。一是要優(yōu)化社區(qū)環(huán)境。在城市社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)將農(nóng)民工納入社區(qū)管理范疇，以從根本上改變農(nóng)民工和城市之間若即若離的狀態(tài)，進(jìn)而消解農(nóng)民工在城市工作和生活的孤獨(dú)感，保障農(nóng)民工參與社區(qū)文化生活的權(quán)力；二是要加強(qiáng)公共圖書館的建設(shè)。應(yīng)強(qiáng)化無(wú)差別的公共服務(wù)理念，為農(nóng)民工提供免費(fèi)的閱讀服務(wù)，消除農(nóng)民工通過(guò)公共圖書館來(lái)獲取知識(shí)的障礙因素，這對(duì)農(nóng)民工而言不僅是對(duì)其享受公益性文化服務(wù)權(quán)利的尊重，同時(shí)也是地方政府促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的創(chuàng)新舉措；三是要營(yíng)造農(nóng)民工參與城市治理的社會(huì)文化氛圍。政府應(yīng)盡快通過(guò)政策宣傳手段等轉(zhuǎn)變城市居民對(duì)新生代農(nóng)民工的文化排斥行為，消除城市居民內(nèi)心存在的地域性歧視心理，真正樹立起公正平等的理念，不斷通過(guò)農(nóng)民工和市民之間的良性互動(dòng)，讓農(nóng)民工對(duì)城市產(chǎn)生認(rèn)同感，讓農(nóng)民工即使背井離鄉(xiāng)也能擁有一定的城市治理話語(yǔ)權(quán)。

結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)一些地區(qū)成功的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)民工的市民化是解決問(wèn)題的關(guān)鍵所在，但如果對(duì)此急于求成又可能適得其反。因此，不同規(guī)模的城市需要實(shí)施差別化的解決對(duì)策，在充分尊重農(nóng)民工自身意愿的基礎(chǔ)上，讓有文化知識(shí)、從業(yè)技能和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)民工優(yōu)先市民化，同時(shí)在實(shí)施過(guò)程中對(duì)農(nóng)民工的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)村集體收入分配權(quán)等不得隨意剝奪，應(yīng)堅(jiān)持“合法、有償”的原則讓受讓人享有土地流轉(zhuǎn)的選擇權(quán)。