社會資本參與農(nóng)村精準扶貧的邏輯理路及其價值實現(xiàn)研究

◎趙 寧

新中國成立以來，我國農(nóng)村扶貧工作主要經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟和社會主義市場經(jīng)濟兩個階段。進入新世紀以來，國家進一步加大了扶貧攻堅力度，同時充分調(diào)動社會資本參與農(nóng)村精準扶貧的熱情，我國農(nóng)村扶貧工作取得了巨大成就。但同時我們也應(yīng)該看到，截至2017年末我國仍有3000 多萬貧困人口，扶貧攻堅形勢依然不容樂觀。

一、社會資本參與農(nóng)村扶貧工作的發(fā)展歷程

新中國成立以來，社會資本參與農(nóng)村扶貧工作經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟和社會主義市場經(jīng)濟兩個階段［1］。由于社會資本在經(jīng)濟社會發(fā)展的不同階段所處的歷史地位和經(jīng)濟實力各不相同，社會資本在農(nóng)村扶貧工作中所起的作用也經(jīng)歷了較大變化。

（一）新中國成立初期至改革開放的計劃經(jīng)濟時代

這一時期社會資本基本未參與我國農(nóng)村扶貧工作。新中國成立初期，貧困問題在我國農(nóng)村地區(qū)較為普遍。一方面，國家通過農(nóng)村土地革命、人民公社化運動，進行制度改革，多渠道增加農(nóng)民收入。另一方面，以制度改革為基礎(chǔ)，國家開始在農(nóng)村地區(qū)針對特殊困難群體，建立了“五保戶”、特困群體救濟制度，實現(xiàn)了對農(nóng)村困難居民較低水平的保障。這一時期，由于我國實行的是計劃經(jīng)濟制度，國有資本在社會經(jīng)濟中占比高達90%以上。民營經(jīng)濟不發(fā)達，社會資本實力弱小，這一時期社會資本在我國農(nóng)村扶貧工作開展中發(fā)揮的作用不明顯。

（二）改革開發(fā)至2020年的社會主義市場經(jīng)濟建立與發(fā)展階段

這一階段又可以分為兩部分，一是改革開放至上世紀末的社會主義市場經(jīng)濟體制建立階段。二是21世紀初至2020年的社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展階段。首先，自改革開放初期到九十年代初的十年，在農(nóng)村地區(qū)實施的包產(chǎn)到戶改革和農(nóng)產(chǎn)品價格的上升，極大的活躍了農(nóng)村經(jīng)濟。進入九十年代以后，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的紅利難以再對農(nóng)村人口起到普惠作用，反而是因為各地區(qū)不同的資源和環(huán)境稟賦，導(dǎo)致地區(qū)間發(fā)展差距越拉越大。為緩解這一矛盾，國家提出了農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略。改革開放政策的實施，使我國多種所有制經(jīng)濟得到了極大發(fā)展，這一時期社會資本開始逐步參與農(nóng)村扶貧工作。其次，進入21世紀以來，國家整體的經(jīng)濟發(fā)展政策由農(nóng)業(yè)支持工業(yè)逐步向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)過渡，于2005年廢除了農(nóng)業(yè)稅并開始實施糧食補貼政策，2007年在農(nóng)村建立了最低生活保障制度。多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，使我國多種類型的社會資本得到了極大發(fā)展，社會資本參與農(nóng)村精準扶貧的意愿和能力得到了進一步加強。

二、社會資本參與農(nóng)村精準扶貧的邏輯理路

社會資本參與農(nóng)村精準扶貧是促進脫貧攻堅工作開展，實現(xiàn)到2020年全面建成小康社會偉大目標的重要基礎(chǔ)，而要實現(xiàn)農(nóng)村精準扶貧的價值目標，首先要厘清社會資本參與農(nóng)村精準扶貧的邏輯理路。

（一）社會資本參與農(nóng)村精準扶貧的邏輯起點是共同富裕

農(nóng)村精準扶貧的邏輯起點是共同富裕，社會資本參與農(nóng)村精準扶貧的邏輯起點是先富帶動后富。思考和判斷我國農(nóng)村精準扶貧工作的開展狀況，首先必須要面對的問題就是農(nóng)村精準扶貧的理論依據(jù)，即農(nóng)村精準扶貧工作的合理性問題。當前，我國社會各界對農(nóng)村精準扶貧開發(fā)工作仍存在較多分歧，具體來說就是要不要、能不能以及通過何種方式實現(xiàn)共同富裕的問題。

一是要不要通過社會資本參與農(nóng)村精準扶貧，實現(xiàn)共同富裕的問題。社會資本參與農(nóng)村精準扶貧是由我國的社會主義國家性質(zhì)和人民當家作主的社會地位所決定的。因此，必須要大力引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)村精準扶貧。

二是能不能通過社會資本參與農(nóng)村精準扶貧，實現(xiàn)共同富裕的問題。社會資本是我國經(jīng)濟社會的重要組成部分，也是推進農(nóng)村精準扶貧開展的重要力量。當前，社會資本參與農(nóng)村精準扶貧工作效果顯著。例如，京東集團董事局主席劉強東自2017年開始擔(dān)任河北省阜平縣平石頭村名譽村主任，為該村定下了未來五年內(nèi)人均純收入翻十倍的目標。并且京東集團已開始在全國800 多個貧困縣推廣電商精準扶貧，目前來看發(fā)展勢頭良好。另外，大連萬達對貴州丹寨的幫扶、恒大集團對貴州畢節(jié)的幫扶均成效顯著。

三是社會資本通過何種方式參與農(nóng)村精準扶貧，實現(xiàn)共同富裕的問題。當前，農(nóng)村精準扶貧的具體方式五花八門：產(chǎn)業(yè)扶貧、電商扶貧，“輸血”與“造血”之爭。凡此種種，不一而足。但是，外部的幫扶僅僅是困難群體脫貧的條件，困難群體自身強烈的脫貧意愿才是精準扶貧工作開展的前提。因此，扶貧先要扶智，必須首先激發(fā)困難群體的脫貧意愿，之后才是因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)的問題。

（二）社會資本參與農(nóng)村精準扶貧的價值取向是體現(xiàn)被幫扶地區(qū)意志

體現(xiàn)被幫扶地區(qū)意志是社會資本參與農(nóng)村精準扶貧的邏輯取向。社會資本參與農(nóng)村精準扶貧的邏輯取向，即在農(nóng)村扶貧資源分配過程中，國家和社會到底誰決定誰的問題。扶貧資源是按照自上而下的國家意志來分配，還是按照自下而上的困難區(qū)縣的發(fā)展需求來分配，兩種社會治理機制之間存在巨大差異，因此必須要搞清社會與國家間從屬關(guān)系的問題。

首先，從理論層面來看。運用馬克思主義基本原理來分析，社會決定國家。但從我國的具體國情來分析，問題卻又變的復(fù)雜起來。新中國成立以來，我國的社會組織逐漸消亡，出現(xiàn)了社會主義國家無“社會”的現(xiàn)象，社會組織完全成為政治意志和國家意志的體現(xiàn)。因此，在扶貧工作開展過程中，社會和國家誰優(yōu)先的問題，理論層面仍未完全解釋清楚。

其次，從實踐方面來看。由于農(nóng)村精準扶貧工作應(yīng)首先從滿足困難區(qū)縣發(fā)展實際需求出發(fā)。所以，當前農(nóng)村精準扶貧工作開展過程中，既要尊重國家有權(quán)部門和社會資本控制人對扶貧資源的實際分配權(quán)，又要解決好如何通過滿足困難地區(qū)千差萬別的發(fā)展需求，進一步激發(fā)困難地區(qū)自身對開展脫貧攻堅工作的活力。但是，當前在實踐方面尚未完全處理好扶貧資源分配與被幫扶地區(qū)意志之間的關(guān)系。

（三）社會資本參與農(nóng)村精準扶貧應(yīng)建立自下而上的實現(xiàn)機制

扶貧工作的實現(xiàn)機制，從實踐角度來說，也是當前扶貧工作面臨的主要問題，充分反映了自上而下的社會治理機制與自下而上的社會治理機制之間的矛盾。用于精準脫貧的資源有限，一方面難以實現(xiàn)全覆蓋，另一方面也不可能真正實現(xiàn)整體推進。因此，不論是從財政資金支持農(nóng)村脫貧的角度來看，還是從社會資本支持農(nóng)村脫貧的角度來看，困難區(qū)縣脫貧反映的不僅是一個權(quán)力保障的問題，更是利益分配的問題。在財政資金支持農(nóng)村精準扶貧工作開展過程中出現(xiàn)的“跑部進京”和貧困縣不愿摘帽的問題，也從一個側(cè)面反映出我國在扶貧資源在分配過程中仍存在諸多問題。

十八大以來，政府將農(nóng)村精準扶貧作為日常工作中的重中之重，投入了上千億的財政資金，同時吸引了大量社會資本的投入。但是，在實踐中，困難區(qū)縣自身無力直接參與巨大增量扶貧資源的分配，而是由公共資源或社會資本的實際控制者來決定如何分配，困難區(qū)縣唯一能做的就是積極申請扶貧開發(fā)項目，然后由有權(quán)部門或社會資本實際控制人將扶貧資源分配給他們。因此，扶貧資源自上而下的分配機制是一種人治的方式，難以真正體現(xiàn)社會公平；扶貧資源自下而上的分配機制才是一種法治的方式，才能真正體現(xiàn)困難區(qū)縣的實際需求。因此，在社會資本參與農(nóng)村精準扶貧工作開展過程中，如何實現(xiàn)扶貧資源分配的公平、有效，如何解決部分生產(chǎn)、生活條件特別惡劣的困難區(qū)縣難以吸引社會資本投入的問題，仍然是農(nóng)村精準扶貧工作開展過程中必須要面對的難題。

三、社會資本參與農(nóng)村精準扶貧的價值實現(xiàn)路徑

“十二五”以來，我國農(nóng)村脫貧攻堅工作取得了巨大成就。但當前，我國在社會資本參與農(nóng)村精準扶貧工作開展過程中仍存在諸多問題，扶貧攻堅依然任重道遠［2］。

（一）充分調(diào)動貧困人口脫貧積極性，加大扶貧資源投入力度

一是充分調(diào)動貧困人口脫貧積極性。首先，要通過建檔立卡對貧困人口進行精確識別。截止2018年2月，我國現(xiàn)有585 個國家級貧困縣。但由于流動人口眾多，當前每個縣具體的貧困人口數(shù)字仍然不夠準確。沒有準確的貧困人口數(shù)據(jù)，精準扶貧更無從談起。要解決貧困人口數(shù)據(jù)不準確的問題，必須要發(fā)揮基層政府工作人員和村干部的工作積極性。通過走村入戶，了解困難群眾的實際生活情況，真正做到將所有符合條件的困難群體全部實現(xiàn)建檔立卡，為農(nóng)村地區(qū)精準扶貧工作開展奠定基礎(chǔ)。其次，部分困難群體對脫貧積極性不高。一方面，部分困難群體對脫貧工作在認識上存在誤區(qū)。有人認為國家?guī)头龅腻X不要白不要，抱著困難群體的身份不舍得放手。另一方面，個別困難群眾好吃懶、不思進取。對于脫貧攻堅，思想上不積極，行為上不主動，基層政府和村干部干著急。因此，要實現(xiàn)這部分困難群體脫貧，首先必須要轉(zhuǎn)變被幫扶群體的思想觀念。樹立正確的榮辱觀，要讓他們切實樹立起貧窮可恥、勞動光榮的觀念，充分調(diào)動貧困人口的脫貧積極性。

二是多措并舉，加大扶貧資源投入力度。當前，國家扶貧資金投入力度逐年加大，僅2017年一年，國家扶貧專項資金投入近千億元。但相對于500 多個貧困縣，3000 多萬貧困人口，國家財政扶貧資金力度仍顯不足。農(nóng)村扶貧是多種所有制經(jīng)濟主體應(yīng)負的社會責(zé)任，首先，社會資本應(yīng)與國家財政資金一道，不斷加大農(nóng)田水利、農(nóng)村道路等基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，為農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。農(nóng)村精準扶貧離不開農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展離不開對農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。這是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)，也是農(nóng)村地區(qū)困難群眾脫貧的前提。其次，農(nóng)村精準扶貧工作開展要堅持能扶則扶、能搬則搬、多措并舉的原則［3］。例如，某些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)集中連片貧困的現(xiàn)象，主要原因在于基礎(chǔ)設(shè)施不完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏資金支持。對于這類地區(qū)而言，加大扶貧資金支持力度即可。而另外一些地區(qū)的貧困，可能主要原因在于當?shù)貥O度干旱、寒冷或其他惡劣的自然條件，對于這類地區(qū)，則應(yīng)考慮通過異地搬遷安置的方式進行幫扶。例如，甘肅省金昌市永昌縣的9 個貧困村通過異地扶貧搬遷已實現(xiàn)了精準脫貧。

（二）因地制宜設(shè)計扶貧機制，加大扶貧監(jiān)督力度

一是扶貧機制設(shè)計必須因地制宜，充分體現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展特色。社會資本參與農(nóng)村精準扶貧，應(yīng)該因地制宜的設(shè)計脫貧攻堅方案，產(chǎn)業(yè)幫扶應(yīng)充分體現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展特色。首先，社會資本參與農(nóng)村精準扶貧，可以考慮采用城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式。一方面，社會資本可以通過發(fā)展農(nóng)村電商，幫助落后地區(qū)將鮮活農(nóng)產(chǎn)品及時銷售到城市，增加貧困地區(qū)農(nóng)民收入。另一方面，社會資本也可充分利用城市化進程，在保證國家糧食安全的基礎(chǔ)上，通過向經(jīng)濟相對落后的農(nóng)村地區(qū)征地，拓寬困難群體的收入渠道。其次，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的社會資本，應(yīng)協(xié)助地方基層政府推動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策的落地，切實促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進程。最后，貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要突出地方特色。例如，對于東北地區(qū)的精準扶貧可以引導(dǎo)發(fā)展冰雪旅游的配套產(chǎn)業(yè)，對于其他地區(qū)的農(nóng)村精準扶貧則應(yīng)堅持宜林則林、宜牧則牧的原則，充分體現(xiàn)地方經(jīng)濟特色和貧困地區(qū)群眾發(fā)展意志。

二是不斷加大扶貧資金監(jiān)管力度，建立立體化的社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。不論是社會資本還是國家財政資金，投入到農(nóng)村精準扶貧領(lǐng)域的資金都是困難群眾的救命錢，一分一毫都不能貪污、挪用。但是，當前我國扶貧領(lǐng)域的貪腐問題仍呈高發(fā)態(tài)勢。2017年以來，僅湖南一省扶貧領(lǐng)域立案逾4800 件。扶貧領(lǐng)域存在的貪腐問題，往往貪腐金額絕對值不大，但在群眾當中造成的影響極為惡劣。例如，2013年至2014年，延吉市仲坪村原村干部柳吉善，騙取國家扶貧專項資金30萬元，導(dǎo)致該村幾十名群眾集體上訪。柳吉善受到開除黨籍處分，并被追究刑事責(zé)任。要想進一步促進社會資本在農(nóng)村精準扶貧中的價值實現(xiàn)，就必須不斷加大對社會扶貧資金的監(jiān)管力度。具體來說，包括兩個方面：首先，要充分調(diào)動群眾、公共輿論和國家監(jiān)管部門等各方面的力量，建設(shè)立體化的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，讓扶貧資金貪腐人員無所遁逃。其次，政府相關(guān)行政監(jiān)管部門必須要對扶貧領(lǐng)域的貪腐堅持執(zhí)法必嚴、違法必究的高壓態(tài)勢，切實做到對于扶貧貪腐，發(fā)現(xiàn)一起、打擊一起，絕不姑息。

（三）充分發(fā)揮扶貧資金的杠桿作用，增強保險對精準扶貧的保障作用

一是充分發(fā)揮扶貧資金對促進農(nóng)村精準扶貧的杠桿作用。不論是社會資本，還是國家扶貧資金，相對于廣大貧困地區(qū)巨量的資金需求而言依然是杯水車薪。因此，扶貧資金的首要任務(wù)是解決貧困地區(qū)脫貧缺乏第一推動力的問題，尚未具備滿足困難地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需全部資金的能力，因此，必須充分發(fā)揮扶貧資金對促進農(nóng)村精準扶貧的杠桿作用［4］。發(fā)揮扶貧資金翹杠桿的作用，可以考慮從以下兩個方面著手：首先，地方基層政府要多渠道籌措資金，建立扶貧資金的擔(dān)保融資體制，切實幫助困難群體解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中面臨的資金短缺問題。另一方面，國有大型金融機構(gòu)要把精準扶貧信貸與一般涉農(nóng)貸款區(qū)分開來，通過延長信貸期限、提供優(yōu)惠利率等方式，加大對特殊困難群體的資金幫扶力度。

二是增強農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)村精準扶貧的保障作用。農(nóng)村精準扶貧，主要還是以發(fā)展農(nóng)林牧漁等相關(guān)產(chǎn)業(yè)為主。經(jīng)營風(fēng)險和市場風(fēng)險較大，是這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中面臨的共同問題。因此，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險對于對沖農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的自然風(fēng)險意義重大。具體來說，包括以下兩個方面：首先，基層政府行政主管部門要切實加大對涉農(nóng)保險的宣傳力度，使困難群體真正對農(nóng)業(yè)保險的范圍、補貼政策和具體參保程序等有所了解，激發(fā)困難群體參加涉農(nóng)保險的積極性。其次，相關(guān)涉農(nóng)保險公司要不斷完善農(nóng)業(yè)保險品種，努力實現(xiàn)保險產(chǎn)品對農(nóng)林牧漁產(chǎn)業(yè)的全覆蓋。

社會資本參與農(nóng)村精準扶貧是壯大扶貧攻堅力量的內(nèi)在要求，也是實現(xiàn)到2020年在全國范圍內(nèi)消除貧困目標的重要基礎(chǔ)。我國的農(nóng)村扶貧工作經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟和社會主義市場經(jīng)濟的不同發(fā)展階段，新時期農(nóng)村精準扶貧工作要充分吸收社會資本的加入，發(fā)揮市場的調(diào)解作用，以共同富裕為目標，同時完善農(nóng)村扶貧相關(guān)政策，發(fā)揮好扶貧資金的重要作用。