我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策法律化路徑研究

◎宋東明

養(yǎng)老服務(wù)政策是指國(guó)家或者政黨為了提高養(yǎng)老服務(wù)業(yè)素質(zhì)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展而制定的社會(huì)規(guī)范的總稱。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策作為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策的組成部分，其主要目的是滿足農(nóng)村老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求。但是政策靈活性、指導(dǎo)性有余，穩(wěn)定性、操作性不足的特點(diǎn)影響了養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)施效果和具體落實(shí)。因此，為了解決農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務(wù)需求問(wèn)題，補(bǔ)充農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策的不足，政策法律化之路勢(shì)在必行。

一、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策現(xiàn)狀

2000年，我國(guó)步入人口老齡化社會(huì)以后，陸續(xù)頒布實(shí)施了多部養(yǎng)老服務(wù)政策，而農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)政策是隨著國(guó)家整體政策展開(kāi)。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的理念形成期

2000年我國(guó)步入人口老齡化社會(huì)，此時(shí)，我國(guó)的社會(huì)財(cái)富不夠充裕，財(cái)政資金不能充足的投入到社會(huì)保障中，養(yǎng)老問(wèn)題日益突顯。如何滿足老年人的養(yǎng)老需求問(wèn)題已經(jīng)是在擺在政府面前的重大課題。2000年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》中提出了以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老理念。文件還提出，在農(nóng)村還是以家庭養(yǎng)老為主，完善“五保戶”的救濟(jì)制度，有條件的農(nóng)村地區(qū)，可是積極探索社會(huì)養(yǎng)老的道路，同時(shí)要探索農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度。這段時(shí)間關(guān)于農(nóng)村服務(wù)的政策，主要是家庭養(yǎng)老，提倡走社會(huì)化道路。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)踐探索期

2006-2012年之間，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)逐步從理念提出走向?qū)嵺`探索。2006年，《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見(jiàn)的通知》明確提出加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，需要注重幾個(gè)方面問(wèn)題：一是統(tǒng)籌養(yǎng)老資源。城市和農(nóng)村的養(yǎng)老資源要統(tǒng)籌使用，實(shí)行養(yǎng)老服務(wù)資源城鄉(xiāng)均等化；二是完善支持政策。財(cái)稅、金融、土地關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的政策要及時(shí)到位；三是加大社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的作用；四是完善土地供應(yīng)政策時(shí)，提出民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受同等政策，可以依法使用國(guó)家劃撥土地或者農(nóng)村集體所有土地。并以農(nóng)村社區(qū)的敬老院等場(chǎng)所的設(shè)施資源，成立綜合性福利中心，為農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務(wù)需求。

（三）養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的初步完成期

2013年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》明確提出，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，首先是政府職能的轉(zhuǎn)變，通過(guò)提升服務(wù)質(zhì)量和提高服務(wù)效率創(chuàng)新服務(wù)模式的供給；其次，在社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，不斷加強(qiáng)政策支持力度，滿足廣大農(nóng)村老年人不斷攀升的養(yǎng)老服務(wù)需求；最后，全國(guó)范圍內(nèi)，統(tǒng)籌居家社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的多種養(yǎng)老服務(wù)提供模式。滿足老年人的基本養(yǎng)老保障和高層次養(yǎng)老需求。同年，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列文件，2013年，《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》，為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老提出了設(shè)立條件，明確了設(shè)立程序，規(guī)范了服務(wù)內(nèi)容，做好了監(jiān)督管理。2017年，《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》中明確了，“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”。至此，我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)初步完成。

二、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策存在的問(wèn)題及成因

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化普及、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)健全是目前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策最為突出的兩個(gè)個(gè)問(wèn)題，通過(guò)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策的梳理，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)政策存在問(wèn)題的主要原因就是政策法律化程度不夠，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（一）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)政策存在的問(wèn)題

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻高，影響市場(chǎng)準(zhǔn)入度。我國(guó)目前關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策是2013年民政部出臺(tái)的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可法》。主要規(guī)定了設(shè)立條件和程序、監(jiān)督管理等內(nèi)容。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法是針對(duì)所有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有單獨(dú)的農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立辦法。城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化推進(jìn)本就存在困難，農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入，由于沒(méi)有單獨(dú)的辦法，則更加困難。目前關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入方面有一種聲音，建議取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，理由是設(shè)立程序過(guò)于繁瑣，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立前置條件是完成建設(shè)、消防、衛(wèi)生環(huán)保等審查和驗(yàn)收，此時(shí)，由于民政部門出具的指導(dǎo)意見(jiàn)不具有強(qiáng)制力，一旦消防等部門審批不合格，會(huì)導(dǎo)致一批民營(yíng)投資無(wú)法進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。

（二）農(nóng)村長(zhǎng)期養(yǎng)老護(hù)理保險(xiǎn)政策存在的問(wèn)題

關(guān)于農(nóng)村長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)方面的政策是隨著整體長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策而定，沒(méi)有單獨(dú)的政策，但農(nóng)村老年人口作為廣大老年人口的絕大多數(shù)，其護(hù)理需求絕對(duì)數(shù)大，問(wèn)題多，是必須正視的難題。我國(guó)目前針對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)方面的政策主要與《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃的通知》中提出了要健全以來(lái)保險(xiǎn)制度，形成基本醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)和長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)體系。2016年，《關(guān)于開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）中給出了相對(duì)具體的指導(dǎo)意見(jiàn)，提出了試點(diǎn)的目標(biāo)就是探索長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)資金籌集模式，解決長(zhǎng)期失能人員的基本生活照料，形成適應(yīng)我國(guó)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。并規(guī)定了主要的任務(wù)，即建立政策體系、完善管理辦法，規(guī)范運(yùn)行機(jī)制。政策的頒布對(duì)于長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的建立起到了推動(dòng)作用，但是也存在不少問(wèn)題。

（1）整體性問(wèn)題。整體性問(wèn)題主要是政策的同步和協(xié)調(diào)問(wèn)題。是建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，必須考慮到其他相關(guān)制度的構(gòu)建和完善問(wèn)題。長(zhǎng)期養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是為了解決失能或半失能老年人的長(zhǎng)期護(hù)理問(wèn)題，我國(guó)目前的養(yǎng)老服務(wù)模式是以社區(qū)居家為主，以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)為補(bǔ)充。根據(jù)實(shí)際情況，失能或半失能的老年人更適合機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，在經(jīng)濟(jì)上降低運(yùn)行成本，在護(hù)理上更加整體便捷。但在廣大的農(nóng)村地區(qū)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般以敬老院的形式存在，并沒(méi)有實(shí)際意義上的長(zhǎng)期護(hù)理機(jī)構(gòu)。因此，要落實(shí)農(nóng)村的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，同時(shí)要考慮到農(nóng)村長(zhǎng)期護(hù)理機(jī)構(gòu)政策支持問(wèn)題。

（2）具體性問(wèn)題。具體性問(wèn)題主要是政策以城鎮(zhèn)職工為主進(jìn)行試點(diǎn)工作，比如《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，試點(diǎn)階段，參保人群原則上是覆蓋職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人群。試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)自身實(shí)際情況，合理確定參保范圍。這就出現(xiàn)兩問(wèn)題：一是沒(méi)有考慮農(nóng)村老年人長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)問(wèn)題，而農(nóng)村由于醫(yī)療保健水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，對(duì)于長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)要求遠(yuǎn)大于城市；二是統(tǒng)籌問(wèn)題，由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況不一致，沒(méi)有國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)帶來(lái)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題。

三、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策法律化路徑選擇

政策法律化是指在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治的社會(huì)條件下，政策的制定和實(shí)施必須納入到法治化軌道。而法制化的建設(shè)是法治化戰(zhàn)略的具體化表現(xiàn)。由此，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的全面開(kāi)放，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展必須走法制化、體系化道路，因此，我們將選擇走養(yǎng)老服務(wù)業(yè)法律制度體系構(gòu)建之路。

（一）完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入法律制度

截止目前為止，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度已經(jīng)進(jìn)行了修改并完善。2018年12月29日公布了修改后的《老年人權(quán)益保障法》，該法中明確提出不再實(shí)施養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可。并改為以登記管理和事中事后監(jiān)督為主要方法的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理工作。同時(shí)根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不同分別對(duì)待，如設(shè)立民辦公益性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，依照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定進(jìn)行辦理。本次《老年人權(quán)益保障法》關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度的修改，主要就是針對(duì)準(zhǔn)入門檻高的問(wèn)題予以完善，解決了民政部門的同意書(shū)與設(shè)立前置相關(guān)部門的審批條件之間的矛盾。但針對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立的問(wèn)題還需進(jìn)行不同對(duì)待，修改后的設(shè)立條件仍然需要依據(jù)都不法律制度規(guī)范以及多個(gè)部門的審批。如要符合建筑法律制度、消防法律制度、無(wú)障礙設(shè)施法律制、防火規(guī)范、安全生產(chǎn)法律制度、醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理制度、食品安全法律制度等等。這其中就涉及到建筑、消防、衛(wèi)生、食品等部門，其中一個(gè)部門條件不符合，其他部門均無(wú)法繼續(xù)辦理。本文建議由民政部門牽頭，在公布相關(guān)優(yōu)惠政策的同時(shí)，在服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公共相關(guān)信息，即辦理指南，建議一個(gè)辦理順序，如首先辦理那個(gè)部門最為便捷，以及辦理的相關(guān)注意事項(xiàng)，最大限度避免辦理過(guò)程中出現(xiàn)的重復(fù)事項(xiàng)以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。

（二）構(gòu)建長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法律制度

目前我國(guó)醫(yī)療費(fèi)用的不斷攀升以及傳統(tǒng)家庭護(hù)理模式已經(jīng)難以滿足老年人的護(hù)理需求，因此長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法律制度將會(huì)成為我國(guó)未來(lái)立法計(jì)劃的重要目標(biāo)。構(gòu)建長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度必須具有完善的社會(huì)保障制度和雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，我國(guó)目前社會(huì)保障制度并不完善，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)還在不斷摸索階段，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)有了一定的發(fā)展，但不足以滿足大部分老年人的護(hù)理需求，尤其眾多的低收入老年人群的護(hù)理需求。因此，我國(guó)目前適合首先進(jìn)行模式選擇，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，本文認(rèn)為應(yīng)該建立具有我國(guó)特色的老年人長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)體系。即以覆蓋面廣、強(qiáng)制性與互濟(jì)性相結(jié)合社會(huì)保險(xiǎn)為主，商業(yè)保險(xiǎn)為輔助的構(gòu)建模式。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)體系的建立，保障措施必須完備。保障措施應(yīng)當(dāng)關(guān)注幾個(gè)方面：一是長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)體系與社會(huì)養(yǎng)老保障同步進(jìn)行完善，為長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法出臺(tái)做好前期準(zhǔn)備工作；二是完善養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，根據(jù)城鄉(xiāng)不同區(qū)別對(duì)待。城市主要做好居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員配備工作，農(nóng)村則在敬老院的基礎(chǔ)上，增加以自然村落為組織單位的老年人服務(wù)中心；三是加快長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法的立法進(jìn)程，將國(guó)家、社會(huì)、老年人之間的養(yǎng)老服務(wù)關(guān)系上升到法律關(guān)系層面，通過(guò)權(quán)力義務(wù)的設(shè)定，保護(hù)養(yǎng)老服務(wù)關(guān)系的各方主體的合法權(quán)益；四是在參保范圍和資金籌措方面，同步考慮農(nóng)村老年人的保險(xiǎn)費(fèi)用來(lái)源問(wèn)題。