精準(zhǔn)扶貧與低保制度的協(xié)同共治研究*

◎余海燕

我國政府部門有兩個(gè)主要民生政策需要強(qiáng)力實(shí)行，一是低保政策，二是扶貧開發(fā)政策。在這兩個(gè)工程中，對于相對較貧困的地方，扶貧開發(fā)一定是最主要的，極其貧困地區(qū)的人群若要生存，就要有最低生活保障金這一底限。兩項(xiàng)民生工程是使農(nóng)村脫離貧窮的基本形式，雖然有部分的不同之處，但它們有共同的方向，即確保和優(yōu)化民生。在新的發(fā)展趨勢下，要關(guān)注兩項(xiàng)工程的過度與聯(lián)系，使扶貧開發(fā)政策和低保政策能夠并駕齊驅(qū)，共同幫助脫貧工作。

一、對比研討精準(zhǔn)扶貧制度與農(nóng)村低保制度

精準(zhǔn)扶貧制度以對分區(qū)的貧農(nóng)家庭進(jìn)行準(zhǔn)確辨別、準(zhǔn)確扶助、精心協(xié)管等為中心目標(biāo)，且應(yīng)用科學(xué)技藝。和從前的扶貧開發(fā)政策進(jìn)行對比，精確扶貧比從前的寬泛扶貧更加有效且合理。

1.改變目標(biāo)人員：精確扶貧政策一般把一個(gè)家當(dāng)作一個(gè)基準(zhǔn)點(diǎn)，多數(shù)是家族人員的人年平均凈賺數(shù)量為目標(biāo)，當(dāng)收入值比鄉(xiāng)村人群的收入最低指標(biāo)還要少時(shí)，對比于以往的服務(wù)目標(biāo)，此次選擇的目標(biāo)人員在鄉(xiāng)村低保的制度中顯而會更合理和適用。

2.改變政策內(nèi)容：精準(zhǔn)扶貧政策一般會以加強(qiáng)貧窮地區(qū)的持續(xù)發(fā)展力和鄉(xiāng)村群眾的自身提升空間為重點(diǎn)，實(shí)施精確的目標(biāo)性的幫助扶貧的辦法，最終幫助困難群眾能夠擺脫貧窮，幫助鄉(xiāng)村提高經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平。農(nóng)村低保制度是以保證鄉(xiāng)村貧困家庭的正常生存為目標(biāo)，是生存下去的最低保障，屬于“提供式”的幫助扶持，來提高貧窮人群的生活。

3.改變工作方向：精準(zhǔn)扶貧政策以貧窮人群的工作情況和工資過少的人群為目標(biāo)，在此之上深入調(diào)查確定貧窮地方和導(dǎo)致貧困的緣由的不同來執(zhí)行扶貧政策，使扶貧的目標(biāo)人員精準(zhǔn)無誤，服務(wù)內(nèi)容更加明確。要對農(nóng)村低保制度的目標(biāo)化進(jìn)行明查，然后對其進(jìn)行幫扶和實(shí)施管制，由此消滅致使貧窮的原因和由貧窮到富有的一些阻擋，最后的目標(biāo)是不間斷地脫離貧窮。農(nóng)村低保制度的主要工作內(nèi)容是保護(hù)貧困戶的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，通過政策幫扶，使其能夠在社會上生存下來。由于這兩個(gè)制度的工作方向在規(guī)定上有所不同，因而一般某個(gè)區(qū)域的貧困戶的評判準(zhǔn)則在理論上是比本地的幫扶要求要低的。

二、精準(zhǔn)扶貧制度與農(nóng)村低保制度二者互相幫助脫貧效果

協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會兩個(gè)政策之間的聯(lián)系，使二者協(xié)同作用，是實(shí)際中脫貧必須要建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。而兩種制度是否能夠自然鏈接和協(xié)同前進(jìn)的制度實(shí)施也說明著中國鄉(xiāng)村是否能夠解決貧窮狀況有著極大的脫貧效果，以下，作者會在社會進(jìn)展的大體方向和措施論述內(nèi)在的細(xì)節(jié)方向上精心研究論述以上兩種制度的合作并進(jìn)和前進(jìn)能夠形成的正面的好的方面的脫貧效果。在社會不斷提升的總體情況而言，精準(zhǔn)扶貧與低保制度的有力結(jié)合運(yùn)行，對于我國經(jīng)濟(jì)水平不斷提升和貧窮人群變得富有會產(chǎn)生更加好的效果，比單一制度的實(shí)施更有利。農(nóng)村低保制度一定要秉持公平公正的原則，在客觀上保證能夠維護(hù)貧困戶穩(wěn)定地生活下去，這個(gè)對于貧困戶的最低保障減弱了脫貧致富任務(wù)中的部分工作，讓這一政策可以匯集在幫助貧困戶的自力更生和自強(qiáng)自立的能力的方向上。這種情況下，精準(zhǔn)扶貧政策可以有目標(biāo)地準(zhǔn)確地幫助可以借勞動(dòng)手段謀生的人員提高生活水平，保證生存空間，這項(xiàng)制度既高效又不失公正，既能使貧窮人群避免出現(xiàn)過于依靠福利措施，又能幫助另一制度的有效實(shí)施，也使政府實(shí)施的政策與經(jīng)濟(jì)社會的提升相輔相成。

在兩項(xiàng)措施的內(nèi)容分析的細(xì)微方面觀察，兩種制度相輔相成可使二者取長補(bǔ)短，合作共贏。精準(zhǔn)扶貧對象若要準(zhǔn)確判斷，需要選擇一種方式，即“由上到下”，由村到戶一一查明確定，最終將目標(biāo)落實(shí)到個(gè)人，而精確判斷的結(jié)論要公之于眾，再建立檔案以便更新管理。這種方式在很大程度上避免了篩選農(nóng)村低保人員時(shí)又些人員騙?；蛘咦鲰?biāo)饲榈囊恍┬袨?。并且，農(nóng)村低保對象在需要幫扶的貧困戶中被篩選出去之后，另一制度就可以在剩余人員中再度選擇能夠工作的貧困人員開展脫貧致富的工作。通過這種措施，抑制一些人群原地等，伸手要和靠救濟(jì)這些懶惰成性的行為，保護(hù)優(yōu)惠福利能夠有效利用。

三、精準(zhǔn)扶貧制度和農(nóng)村低保制度相輔相成的難題

1.難以確定幫扶對象，實(shí)施時(shí)有反向鼓勵(lì)的趨勢，國家按照經(jīng)濟(jì)條件的不同，將需要幫助的人群分為三類，根據(jù)不同類型進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧。如想無償享受國家?guī)头鼍蛻?yīng)達(dá)到低保受助者的條件；條件根據(jù)精準(zhǔn)識別后可以得到像樣的幫助則是扶貧受助者享受的福利；若同時(shí)具備上述兩種條件的特殊人群，在獲得低保補(bǔ)貼的同時(shí)還能享受國家在扶貧政策上下發(fā)的相關(guān)福利。但是在這一政策下有些貧困地區(qū)的人群在扶貧政策的刺激下變得好逸惡勞，有勞動(dòng)能力的人為了能國家的優(yōu)待，會想辦法成為低保受助者并且享受這項(xiàng)福利給其生活帶來的方便。這種現(xiàn)象不僅嚴(yán)重浪費(fèi)了國家資源而且也破壞了資源分配的公平性。這種福利陷阱帶給社會的危害是難以估量的。

2.行政管理部門相互協(xié)調(diào)，共同運(yùn)作。民政部門主管農(nóng)村低保制度，而精準(zhǔn)扶貧由扶貧部門負(fù)責(zé)，這兩種制度都是針對貧困人民的福利政策，只是二者的行政管理部門不同。這兩種制度融合，還需要結(jié)合許多部門共同協(xié)調(diào)，例如地方各級扶貧辦實(shí)施扶貧制度需要得到統(tǒng)計(jì)和調(diào)查部門的詳細(xì)數(shù)據(jù)，需要民政和殘聯(lián)的資料等，需要這些部門的協(xié)調(diào)配合。而行政管理部門劃分過于瑣碎也容易造成信息和標(biāo)準(zhǔn)上的問題，效率也大大降低。精準(zhǔn)扶貧提倡新的三位一體的扶貧政策，即全面運(yùn)用政府、市場、社會等多方面的資源進(jìn)行扶貧。從目前的狀況來看，在治貧方面，社會幫扶力度和資源都有限，一些社會保障制度，如醫(yī)療、養(yǎng)老等也存在缺位的問題。農(nóng)村低保和精準(zhǔn)扶貧的融合發(fā)展政策運(yùn)作還不夠成熟，還存在著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的缺乏和理論體系的不完善的缺陷。

3.制度銜接成本費(fèi)用高，難以落實(shí)精準(zhǔn)動(dòng)態(tài)化管理。精準(zhǔn)扶貧目前還是下達(dá)的比較新的政策內(nèi)容，由于其體質(zhì)還不夠完備，因此需要投入高昂的費(fèi)用來維持這一制度的執(zhí)行，精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)容中精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)管理等方面在前期發(fā)展階段，需要付出更高的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用和人力消耗。從精準(zhǔn)扶貧和農(nóng)村低保這兩項(xiàng)制度的融合的發(fā)展角度來看，除了落實(shí)需要一定的成本，兩種制度相結(jié)合，這一變動(dòng)本身也具有一定的運(yùn)行費(fèi)用。為了確保我國真正做到“扶真貧，真扶貧”，就必須采取準(zhǔn)確的動(dòng)態(tài)化管理方式?？紤]到目前我國的農(nóng)村低保制度的機(jī)制不夠完善，因此要建立動(dòng)態(tài)化的管理方式也面臨著十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，這兩項(xiàng)制度原本就有一定的差異性，再加上日后的扶貧對象、低保對象以及同時(shí)為低保和扶貧的對象三者在融合體制中會面臨更多的問題。

四、精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村低保制度融合前進(jìn)的道路選取

1.創(chuàng)建瞄準(zhǔn)體系，準(zhǔn)確識別扶貧對象。如果要真正的將精準(zhǔn)扶貧和農(nóng)村低保制度的相結(jié)合的落實(shí)下去，那么就意味著必須要保證對貧困人口的識別工作的準(zhǔn)確性。由于我國人口基數(shù)大，貧困人口的總數(shù)數(shù)量大，貧困的原因也因人而異，所以對于部分地區(qū)將貧困人口的信息具體落實(shí)到戶這個(gè)工作量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于預(yù)期的難度。為了能夠根據(jù)我國相關(guān)部門下達(dá)的針對扶貧對象的驗(yàn)證方式進(jìn)行識別工作，就要保證各級政府給予足夠的費(fèi)用支持。并盡可能的滿足資源上的需求，完全按照以縣委基本單位，進(jìn)行規(guī)模管控、準(zhǔn)確識別、分出等級進(jìn)行負(fù)責(zé)、實(shí)行及時(shí)動(dòng)態(tài)信息管理等一系列的措施，針對我國目前存在的貧困地區(qū)中的貧困情況具體落實(shí)到每戶人家，并建立相應(yīng)的檔案，并且將檔案記錄在網(wǎng)上，以供再次查證。除此之外，地方政府應(yīng)該針對該地區(qū)的貧困情況制定具有區(qū)域特性的政策，從而確切落實(shí)兩大制度的融合，并確定統(tǒng)一的政策對象區(qū)分方式，防止兩者之間存在漏洞。

2.總體統(tǒng)籌規(guī)劃，多元化運(yùn)作體系。目前農(nóng)村的低保制度和精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合落實(shí)進(jìn)展中，部門和部門之間的共同協(xié)作和相互理解調(diào)節(jié)問題嚴(yán)重缺失，其都以自己的部門工作為核心，互相之間下達(dá)的工作并不統(tǒng)一，即使都是向扶貧方向開展工作，卻并未顯現(xiàn)出來多大的扶貧作用。所以，在將兩種制度相互融合的過程中，僅僅關(guān)注精準(zhǔn)扶貧和農(nóng)村低保這兩個(gè)制度間的協(xié)調(diào)運(yùn)作，是不足夠的，還要加強(qiáng)扶貧內(nèi)部工作部門之間的協(xié)作能力。也就是說，在進(jìn)行兩者融合發(fā)展的政策建設(shè)過程中，就要盡力提升頂層設(shè)計(jì)和總體的統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)而突破各個(gè)部門之間的分離狀態(tài)，創(chuàng)建新的協(xié)調(diào)制度，從而推動(dòng)整個(gè)區(qū)域資源和行動(dòng)的一致性。自從我國開始落實(shí)新的扶貧政策以來，我國相關(guān)部和部分省份創(chuàng)建了跨越省區(qū)的調(diào)節(jié)部門，如今已經(jīng)有11 個(gè)通過了國務(wù)院的審核。

3.使管理動(dòng)態(tài)化，量化扶貧考核標(biāo)準(zhǔn)。精準(zhǔn)管理的意思是將成功建檔立卡后的貧困戶進(jìn)行動(dòng)態(tài)化的扶持。一旦信息檢測系統(tǒng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)貧困戶已經(jīng)不再符合貧苦的標(biāo)準(zhǔn)，則將會將其從扶持對象中去除。并且添加新的貧困戶進(jìn)到系統(tǒng)里。所以，將制度相互結(jié)合發(fā)展時(shí)，應(yīng)該從精準(zhǔn)扶貧和追蹤貧困狀況兩方面進(jìn)行研究。并且一旦投入實(shí)踐，必須將其政策實(shí)施的力度保持一致，避免出現(xiàn)不公平的現(xiàn)象。

五、結(jié)語

當(dāng)代社會的大潮下，社會救助要實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)到主動(dòng)的質(zhì)的飛躍，而政府能做的，是在“供給”后再度“調(diào)整”，將制度相互結(jié)合發(fā)展時(shí)，應(yīng)該從精準(zhǔn)扶貧和追蹤貧困狀況兩方面進(jìn)行研究。