農(nóng)村精準扶貧的根本困境和出路*

◎楊友林 楊指榜 李發(fā)明

引言

貧困是全人類的公敵，威廉姆·貝弗里奇將貧困列為人類首惡，世界上所有國家都致力于消滅貧困。人類歷史以來，有識之士就不斷研究如何脫貧，孔子主張“博施于民而能濟眾”，儒家提出小康和大同的思想，但是歷朝歷代都沒能解決貧困問題。中國是世界上最大的發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)人口世界第一，改革開放解決了廣大農(nóng)村地區(qū)的貧困問題，將貧困人口大大降低。目前，我國已經(jīng)進入農(nóng)村全面脫貧的最后攻堅階段，要解決農(nóng)村扶貧的困境必須要做好精準扶貧的工作。習近平精準扶貧思想是對小康社會的偉大實踐，也是對大同社會的美好憧憬，為解決人類歷史以來無法攻克的貧困問題提供了良好的指導。根據(jù)納克斯的貧困惡性循環(huán)理論可以得出，農(nóng)村地區(qū)持續(xù)貧困的根本困境在于資本匱乏導致收入低下和持久貧窮，所以要解決農(nóng)村脫貧問題，就先要促進農(nóng)村經(jīng)濟增長，從根本上解決持續(xù)貧困。而單靠救濟思維和輸血模式顯然不能改變持續(xù)貧困的局面，因此精準扶貧就是最有效的方式。

一、精準扶貧的優(yōu)勢所在

（一）從單一扶貧主體到多元化扶貧主體

國際上將扶貧成為反貧困，從定義上就能看出和我國扶貧機制的不同。因為我國傳統(tǒng)扶貧以政府為主導，政府投入資金，以多種扶貧政策扶助農(nóng)戶。但是政府作為公共產(chǎn)品供給方，在扶貧中難免因為自身資源有限，基層政府政策落實不到位，扶貧工作不透明等因素，導致扶貧效率低下，貧困農(nóng)民享受的救濟不到位，產(chǎn)品不充足等現(xiàn)象。在習近平主席提出精準扶貧的概念之前，我國農(nóng)村基層政府長期以來存在不能把握誰是貧困人群，誰的貧困程度更深，貧困信息動態(tài)性和精準性不足的現(xiàn)象。目前我國農(nóng)村已經(jīng)全面實現(xiàn)溫飽，剩余貧困人口貧困程度深、人口分散，政府單一的力量不足以改變貧困現(xiàn)狀。精準扶貧能夠發(fā)揮多方力量進行反貧困工作，提升反貧困的動力，增加多元化反貧困產(chǎn)業(yè)項目，充分利用社會資源。尤其多元化扶貧能夠改變過去單一靠政府資金覆蓋的局面，改變效率低下、缺乏監(jiān)督、管理不當?shù)葐栴}，確保扶貧資金的有效性和扶貧工作的科學性。

（二）從“漫灌式”扶貧到“滴灌式”扶貧

過去“漫灌式”扶貧只注重扶貧底數(shù)，而忽視貧困戶精準度，對于持續(xù)貧困的原因，為何脫貧返貧，扶貧資金為何不能滿足脫貧需要等因素考慮不足。“滴灌式”扶貧能夠確保扶貧資金使用在刀刃上，明確哪些人群需要兜底保障，具體問題具體分析，把握貧困農(nóng)民到底是因為何種原因沒有勞動能力，喪失生活來源，對因病返貧，因債致貧等因素采用不同的救濟方法。從簡單的減少貧困人口數(shù)量到具體的減少貧困發(fā)生的因素，從滿足溫飽衣食的需要到關(guān)注貧困群體的需求，從大面積簡單扶貧到切實解決貧困人群的關(guān)鍵問題?！奥嗍健狈鲐氂捎谛实拖露斐闪说捅Ｕ下?，我國低保人群保障水平低，保障資金只能維持基本生存，而對健康、醫(yī)療、教育和發(fā)展方面缺乏關(guān)注?！奥嗍健币浴把a救型”扶貧代替“普救型”扶貧，鼓勵廣大群眾摘掉貧困帽，對癥下藥，因地制宜。

（三）從“輸血式”扶貧到“造血式”扶貧

傳統(tǒng)“輸血式”扶貧有諸多弊端，首先是損害“造血功能”，降低貧困人群勞動意愿，產(chǎn)生“等靠要”思想?！暗染葷彼枷雽е仑毨丝谝蕾囌＠?，不利于貧困人群自立，從而陷入持續(xù)的貧困之中。其次是救濟思想損害貧困人群的尊嚴和發(fā)展，讓他們失去了同等權(quán)利，并且喪失了更多的發(fā)展機會，有些地方規(guī)定貧困戶不能有大型家電，不能有大型牲畜，不能有摩托車等，這造成了貧困人口不愿意購買文化和生產(chǎn)資料，進一步加劇了貧困。第三是不利于產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展，救濟思想讓貧困人口失去發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目的動力，因為沒有精準扶貧的產(chǎn)業(yè)扶植政策，農(nóng)民不能通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)來改善自己的經(jīng)濟狀況，獲得持續(xù)的收入。最后是傳統(tǒng)“輸血式”缺乏“造血式”扶貧對農(nóng)民就業(yè)的扶植功能，沒有從根本上幫助他們創(chuàng)造工作崗位而來增加收入，缺乏針對性的培訓、貸款、補貼、教育等。而精準扶貧實現(xiàn)從“輸血式”扶貧到“造血式”扶貧的轉(zhuǎn)變，改善農(nóng)村的發(fā)展環(huán)境，提高生產(chǎn)力，改善教育和文化科技環(huán)境，通過生產(chǎn)自救走上脫貧致富道路的扶貧行為。

二、當前農(nóng)村精準扶貧的根本困境

（一）貧困人口經(jīng)濟惡性循環(huán)導致收入貧困

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟本身是弱勢經(jīng)濟，資本收益率低，資金不愿意流入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村信用社本身就對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)缺乏資金支持，貸款難是制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素。而農(nóng)村高收入群體往往在致富之后，又將資本流出，這進一步造成了農(nóng)業(yè)資本匱乏，使農(nóng)村經(jīng)濟陷入投資困境。因為在產(chǎn)業(yè)建設上發(fā)展滯后，存在結(jié)構(gòu)性失衡，外來資本不愿意投資農(nóng)村，而農(nóng)村本身市場化程度不高，產(chǎn)業(yè)扶貧效果低下，產(chǎn)品附加值低，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供大于求，面臨來自于國外低價農(nóng)產(chǎn)品的競爭，扶貧特色農(nóng)產(chǎn)品“走不出去”，農(nóng)民管理水平低，靠天吃飯，這導致了農(nóng)村人口收入低。本身農(nóng)村貧困人口缺乏創(chuàng)收能力，經(jīng)濟來源單一，這導致了他們沒有多余的錢進行培訓、投資和發(fā)展，而由于農(nóng)村社會保障供給不足，導致他們在教育、醫(yī)療和養(yǎng)老上的支出過大，這造成了貧困人口低收入-低儲蓄-低投資-低生產(chǎn)率的惡性循環(huán)。貧困戶傾向儲蓄，而非投資，這是他們的風險偏好決定的。亞洲許多國家的經(jīng)驗表明，低息貸款很難促進貧困戶特色產(chǎn)業(yè)項目的發(fā)展，因為貸款的用途可替換，所以貸款往往會流入富戶和其它商業(yè)項目手中。單靠大規(guī)模粗放型扶貧資金投入不但效率低下，而且效益緩慢，但是體量龐大的資金也不足以解決當前貧困人口收入低的問題。因為有限的扶貧資金不能解決貧困戶龐大而長期的需求，目前如何延伸產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)和二三產(chǎn)業(yè)，克服貧困地區(qū)的自然條件和社會環(huán)境，帶動環(huán)境惡劣資源稀缺地區(qū)農(nóng)民創(chuàng)收是最關(guān)鍵的問題。

（二）農(nóng)業(yè)人口文化素質(zhì)偏低導致能力貧困

西奧多 舒爾茨提出導致貧困的根本原因是貧困地區(qū)缺乏人力資本，除了資本匱乏，人力資源短缺，農(nóng)村人才外流是導致農(nóng)村貧困的一個根本原因。目前農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)人口主要以老齡人口為主，農(nóng)村空心化日益嚴重，教育程度較低。知識技術(shù)不僅是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要保障，也是決定人與人收入差距的根本因素。愚昧無知是導致貧困的土壤，因為沒有知識文化就沒有能力獲得信息、自我學習、提升勞動技能、進行科學決策，進而導致觀念保守，難以建立組織化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化的生產(chǎn)方式。

革命導師列寧早就在著作中提到鄉(xiāng)村文化的落后原因是因為“鄉(xiāng)村生活的愚昧狀態(tài)”［1］，盡管我國農(nóng)村文化建設取得了巨大的成就，但是必須要看到農(nóng)村人口文化程度較低。根據(jù)《全國第三次農(nóng)業(yè)人口普查報告》的調(diào)查結(jié)果，我國有將近92%的農(nóng)業(yè)人口是初中以下學歷。根據(jù)筆者個人的調(diào)查結(jié)果，許多農(nóng)業(yè)人口根本沒有讀完初中和小學，他們當中許多人中途輟學。很多貧困家庭孩子由于經(jīng)濟原因在教育上得不到保障，這又進一步加劇了這種循環(huán)，使貧困地區(qū)的教育程度進一步惡化。目前政府有很多精準扶貧政策，比如產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧和電商扶貧等，但是由于真正的貧困戶缺乏能力，這些項目只好給一些非貧困戶來帶動貧困戶。

（三）精準扶貧實施能力還有待提高

首先是精準扶貧政策實施細則不夠精細化，各地還存在各自為政現(xiàn)象，基層干部核定權(quán)過大，政府硬性指標規(guī)定不完善，政策標準還停留在指導性方針層面，導致工作執(zhí)行中存在許多問題，制度執(zhí)行、政策落實和監(jiān)督保障方面還需要進一步細化。其次是精準識別方法不科學，采用逐級指標分配法容易對數(shù)據(jù)的真實性產(chǎn)生沖擊，分配到縣的名額和實際情況不符，有些赤貧地區(qū)分配不到足夠的名額，有些非貧困戶卻分到了名額。最大的問題在于鄉(xiāng)村干部缺乏貧困測量手段，往往以經(jīng)驗和個人理解來劃分貧困戶，由于知識和認識的偏差，將本該是貧困戶的人群錯誤剔除。比如調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的家庭母親有嚴重疾病，但是兒子有正常收入能力，鄉(xiāng)干部就認為不應該享有低保政策，沒有考慮到未來疾病給他們帶來的巨大壓力。而農(nóng)村信息化水平低，對貧困程度進行精準識別成本較高，建立動態(tài)檔案較為困境。第三是扶貧中存在平均主義，為了減少扶貧工作的阻力，基層扶貧往往以平均主義的方式進行，不注重協(xié)調(diào)整合和長效機制的建立。很多干部為了減少因為分配問題帶來的困擾，干脆將長期扶貧資金平均分配給貧困戶，而沒有實現(xiàn)從授人以魚到授人以漁的轉(zhuǎn)變。很多干部在扶貧中存在短視行為，個別干部搞形式主義，只想完成短期扶貧指標，而忽略幫助貧困戶長期脫貧，甚至搞一些形象工程，而忽視最貧困人群最迫切的需求。最后，精準扶貧受到傳統(tǒng)扶貧慣性思維的影響，還存在一刀切的現(xiàn)象。尤其是沒有針對各家各戶的實際情況，分析貧困的原因、程度、發(fā)展?jié)摿?，制定針對的扶貧方案，量身定做選擇發(fā)展路徑。目前基層干部在推進結(jié)合貧困人口勞動技能和地緣優(yōu)勢，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，建立差異化扶貧機制方面還存在能力上的欠缺，尤其是缺乏對貧困群眾精神需求的關(guān)注。

三、農(nóng)村精準扶貧的路徑分析

（一）多元主體結(jié)合推動產(chǎn)業(yè)精準扶貧

在反貧困工作中，我國政府一直發(fā)揮著主導作用，但是單靠政府的財力和人力不足以支撐農(nóng)村扶貧的需求。因此，政府在扶貧過程中要引入社會團體、慈善機構(gòu)、基金組織、企業(yè)單位等多元化主體，廣開渠道，建立激勵和保障機制，尤其是鼓勵企業(yè)參與扶貧，給扶貧企業(yè)予以稅收減免等政策支持，對有卓越貢獻的捐贈人士予以表彰，拓展社會各界參與扶貧的渠道。比如可以建立網(wǎng)絡捐贈體系，通過線上線下活動相結(jié)合，定期或者不定期地開展捐贈活動，鼓勵社會各界人士、各個機關(guān)單位學校開展針對性幫扶，針對特別貧困的地區(qū)，可以捐贈衣物、家電、學習用品，這樣就可以降低貧困人群在生活上的支出，使他們有更多地錢用于發(fā)展，減少貧困惡性循環(huán)。

而政府要確保資金的高效率，確保有限的資金落實到最需要、最緊迫、效益最高的扶貧項目中，政府要改變過去居高臨下的角色，充分引導各個機構(gòu)參與到扶貧工作當中，政府更多從事資源整合和協(xié)調(diào)監(jiān)督的工作，將過去自上而下逐級分配的方式改為以市場機制為導向的產(chǎn)業(yè)扶貧模式。靠救濟永遠不能致富，要想真正解決脫貧又返貧的問題，最根本的是授人以漁，持續(xù)而穩(wěn)定地為貧困戶帶來收入。根據(jù)涓滴理論，治理貧困問題要靠經(jīng)濟發(fā)展，將產(chǎn)業(yè)扶植到人到戶，確保一戶一項目，針對貧困戶技能、教育、文化的不同，針對性地發(fā)展資金互助、規(guī)模養(yǎng)殖、蔬菜大棚、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)兼業(yè)、農(nóng)業(yè)旅游、一村一品、生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)和電商扶貧等。同時，政府應該為貧困人口創(chuàng)造和提供公共事業(yè)就業(yè)的機會，比如給孤寡老人提供更夫、看護員等工作，給貧困學生提供家教等崗位，給殘疾人提供特殊技能崗位等，鄉(xiāng)村公益項目和公共事業(yè)優(yōu)先雇傭貧困戶，大量創(chuàng)造公益就業(yè)崗位。

（二）改善農(nóng)村環(huán)境，加大教育力度

習近平指出，“扶貧先扶智”［2］?？v觀世界所有國家經(jīng)濟水平，我們可以通過對比得出結(jié)論，教育程度和收入水平呈正比。樊根勝等（2002）的研究顯示教育投資對的脫貧作用最大，每增加1 萬元，就可使9 個人脫貧［3］。要想根治農(nóng)村貧困的問題，首先要從教育上治本，通過加大農(nóng)村地區(qū)教育投入來徹底切斷貧困的代際傳遞。一要提升農(nóng)村地區(qū)整體教育水平，政府加大義務教育年限，要參考國外經(jīng)驗，放開助學貸款，保證助學貸款的供給，確保農(nóng)村子弟能夠接受完善的教育；二要確保貧困家庭孩子不因為貧困而失學，讓貧困家庭的孩子享有同等的教育機會和充分的尊嚴；三要讓貧困人群認識到知識改變命運的意義，大力推進針對貧困家庭的定向教育、職業(yè)教育、技能教育，實現(xiàn)徹底去“窮根”的目的。

其次要以創(chuàng)造就業(yè)崗位為目的進行貧困人群進行技能培訓，確保貧困家庭中至少有一人能夠接受職業(yè)技能培訓，除了培育職業(yè)農(nóng)民之外，還要根據(jù)貧困人群的特點制定針對性培訓計劃，比如知識程度初中以上，但是長期封閉喪失勞動意識的人群可以進行電商培訓、手工培訓和產(chǎn)業(yè)培訓，使之能夠利用自身知識文化重返工作崗位。

第三要改變對貧困者的歧視和排斥現(xiàn)象，一要建立包容的社會環(huán)境，改變金錢至上觀念，讓外界充分認識到貧困人口致貧的原因；二要給貧困人口提供廣泛的機會，擴大他們的圈子，讓貧困人口具備改變命運的條件；三是要給貧困人口自尊自立的機會，鼓勵他們自我發(fā)展。

最后要加強農(nóng)村基礎設施建設，提升科教文衛(wèi)事業(yè)水平，尤其是提升農(nóng)村地區(qū)文化生活水平，改變過去精神文化匱乏的局面。韓建民，韓旭峰，朱院利（2012）的研究顯示在中國每增加1 元的基礎設施投資，可增加3 元的GDP。好的環(huán)境才能留住人才，才能避免農(nóng)村因為人力資本外流造成的惡性循環(huán)，因此農(nóng)村地區(qū)要致力于建設美麗鄉(xiāng)村。

（三）因地制宜發(fā)展精準扶貧

建立精準扶貧統(tǒng)一工作標準和信息化平臺，對貧困人群采用動態(tài)管理、精準識別，對扶貧資金管理人員嚴格考核，強化監(jiān)管，建立透明、公開、信息化的網(wǎng)絡機制。不再將收入標準作為貧困戶唯一的識別標準，建立收入、消費、資產(chǎn)、醫(yī)療、教育等多多元化維度。確保在既有短期內(nèi)重點貧困戶幫扶措施，還要建立長效機制。不同地區(qū)根據(jù)不同特點采用不同扶貧方針，比如生態(tài)區(qū)域發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，貧瘠區(qū)域發(fā)展勞務經(jīng)濟，特殊群體特殊幫扶。

也要針對性地改變扶貧方式，不要單一以現(xiàn)金發(fā)放作為扶貧方式，針對不同的貧困戶，可以采用教育補助、醫(yī)療補助和住房補助等方式。補助方式不一定非得以現(xiàn)金方式，也可以采用減免方式，對于因病致貧的家庭可以提供大病免費醫(yī)療，有些家庭因?qū)W致貧，政府可以將助學金、助學貸款、社會捐贈打到專用賬戶中。

針對現(xiàn)在對貧困地區(qū)資金捐贈缺乏監(jiān)督管理，渠道不通暢，資金來源少的問題，可以鼓勵廣大居民捐贈實物，建立網(wǎng)上P2P 捐贈渠道，實現(xiàn)精準扶貧的目的。比如有地區(qū)的孩子缺運動鞋，就快速捐贈運動鞋，有的地區(qū)孩子缺書本，就快速捐贈書本，真正做到精準扶貧。