鄉(xiāng)村振興視閾下鄉(xiāng)村治理的困境與出路*

◎張會萍 周靖方 趙保海

鄉(xiāng)村是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)，是國家持續(xù)發(fā)展的重要保障。為如期實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、解決新時代的主要矛盾，實現(xiàn)人民共同富裕，黨中央統(tǒng)籌規(guī)劃、審時度勢首次提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。這一戰(zhàn)略的提出為新時代中國鄉(xiāng)村發(fā)展作出了頂層設(shè)計，描繪了一幅宏偉藍圖，為今后一段時期的“三農(nóng)”工作指明了方向、提供了遵循。鄉(xiāng)村是國家的細胞，是社會治理的重點和難點所在，鄉(xiāng)村治理作為鄉(xiāng)村振興的重要組成部分，在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)，有效的鄉(xiāng)村治理不僅是國家治理的前提和實施鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求，還是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，更是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的必由之路。

一、鄉(xiāng)村治理面臨的困境

隨著時代發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化進程的推動，農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，在注入新的生機與活力的同時，也給鄉(xiāng)村發(fā)展帶來了諸多挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村治理面臨著新的困境。

（一）鄉(xiāng)村治理機制不完善

鄉(xiāng)村治理主體，主要包括基層政府、村民、社會組織等幾方面。雖然當前鄉(xiāng)村治理的主體已呈現(xiàn)出由“單一”化向“多元”化演變的趨勢，但傳統(tǒng)政治體制觀念根深蒂固，村民自治的主體地位時常受到干擾，以至于鄉(xiāng)村治理主體多元化進程發(fā)展依舊緩慢。在多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)，短時間內(nèi)仍難以實現(xiàn)主體多元化的鄉(xiāng)村治理格局，治理主體單一化仍是現(xiàn)階段制約鄉(xiāng)村治理的重要因素。

村“兩委”簡單來說就是村里的黨支部委員會和村民委員會。兩者一個是黨在農(nóng)村的基層組織，一個是村民的自治組織，正常情況下兩者的關(guān)系應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，黨支部是各種村級組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，村委會則是在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下開展各項工作。黨支部書記是支部委員會中的主要負責人，是“一把手”，是全村各項工作的領(lǐng)頭人，在村民委員會中，村委會主任的責任和作用最為突出。但在實際工作中，由于鄉(xiāng)村治理的繁瑣復(fù)雜性、服務(wù)對象的具體性、工作人員的局限性導(dǎo)致村兩委之間運行機制等出現(xiàn)一些問題，影響兩委班子團結(jié)，無形中給鄉(xiāng)村治理帶來了阻力。

受國家自上而下體制的影響，又由于社會治理環(huán)境的復(fù)雜化和多樣性，基層承載著上級下達的硬性指標及臨時性任務(wù)，村委會作為銜接村民與基層政府的橋梁與紐帶，順其自然成為基層政府下派工作、完成任務(wù)的對象。一方面由于上級政府的工作壓力使村委會開展工作力不從心，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府越權(quán)施政，通過借助“村賬鄉(xiāng)管”、“村財鄉(xiāng)審”及“干預(yù)村務(wù)決策”等方式過多干預(yù)村治，導(dǎo)致村委會服務(wù)水平下降，出現(xiàn)干群關(guān)系不融洽、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，直接影響鄉(xiāng)村的社會治理。

（二）基層民主政治建設(shè)不到位

農(nóng)村基層黨組織是黨整個組織的基礎(chǔ)，是黨全部工作和戰(zhàn)斗力的堡壘。基礎(chǔ)不牢，地動山搖，基層組織是否穩(wěn)定，事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位。

實踐證明，農(nóng)村基層黨組織是鄉(xiāng)村發(fā)展壯大的“主心骨”、“定盤星”，基層黨組織軟弱渙散，鄉(xiāng)村振興將寸步難行；基層黨組織堅強有力，鄉(xiāng)村振興將穩(wěn)步前進。歷史表明，基層黨組織中民主選舉機制不規(guī)范、選舉程序不嚴格等問題突出，在“兩委”選舉時不正當競選現(xiàn)象時有發(fā)生，以至于讓村中黑惡勢力混入村兩委干部隊伍。其次，“村兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子凝聚力不強，團結(jié)度不高，缺乏工作的積極性和主動性。再次，基層黨員干部受傳統(tǒng)“官本位”和“既得利益”思想根深蒂固的影響，缺少服務(wù)意識和大局意識，在帶領(lǐng)村民干事創(chuàng)業(yè)上難以適應(yīng)新時代發(fā)展的要求。

伴隨改革開放大潮以及新型城鎮(zhèn)化進程的推進，越來越多的文化程度高、思想觀念先進的農(nóng)村黨員走出鄉(xiāng)村，走進城市務(wù)工、經(jīng)商、甚至定居，逐步脫離了農(nóng)村基層黨組織，以至于留守鄉(xiāng)村的都是年紀較大、行動不便、文化水平稍低的黨員，這些黨員雖然熱衷于村中事務(wù)管理，但受限制性因素的影響對基層黨組織的發(fā)展壯大只能是心有余而力不足。久而久之，基層黨組織中人才外流、隊伍老化現(xiàn)象嚴重，長期未注入新鮮血液，缺乏高素質(zhì)和高質(zhì)量的發(fā)展對象，以至于村黨組織后繼乏人。

（三）鄉(xiāng)村文化教育問題突出

黨的十八大以來，國家越來越意識到文化教育在鄉(xiāng)村振興、社會治理中的潤物無聲作用，文化教育作為鄉(xiāng)村治理中軟實力的組成部分，始終貫穿于鄉(xiāng)村振興的始末，成為承載鄉(xiāng)村振興的堅強基石。隨著國家重視程度的愈深，在肯定鄉(xiāng)村文化建設(shè)取得成績的同時，鄉(xiāng)村文化教育也出現(xiàn)了一些不可否認的現(xiàn)實問題，亟待解決。

根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，除外出經(jīng)商、務(wù)工等流動人員，農(nóng)村常住人口還有近6 億人，受多種因素制約部分地區(qū)出現(xiàn)小農(nóng)思想嚴重、守舊主義盛行，其愚昧無知的理念、落后腐朽的觀念嚴重影響鄉(xiāng)村社會風氣，成為鄉(xiāng)村社會治理的絆腳石。隨著市場經(jīng)濟的高速發(fā)展，鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實環(huán)境出現(xiàn)了多元文化交叉更迭、錯綜復(fù)雜的現(xiàn)象，傳統(tǒng)的價值體系受到影響，鄉(xiāng)村固有的文化根基和文化載體面臨沖擊。村民作為鄉(xiāng)村傳統(tǒng)價值體系的傳承者和創(chuàng)新者，在城鎮(zhèn)化進程的洗禮中，文化主體意識逐漸被沖淡，出現(xiàn)主體意識缺失的狀況，“真善美”的觀念逐步淡化，古道熱腸、鄰里和睦、誠實守信、孝敬雙親等傳統(tǒng)美德逐漸被利益至上的價值取向占據(jù)上風，功利主義和私利觀念盛行。

與城市相比，鄉(xiāng)村教育資源較為落后，這也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下發(fā)展不平衡的一個縮影。一方面，鄉(xiāng)村學前教育和中小學義務(wù)教育是中國教育最薄弱的環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)教育公平和社會公平的重點和難點所在。另一方面，在中西部地區(qū)尤其是經(jīng)濟落后欠發(fā)達地區(qū)，村莊不具備完善的學習場所，村民接受再教育機會實為難得，新型職業(yè)農(nóng)民隊伍建設(shè)亟需加強。鄉(xiāng)村教育資源匱乏直接影響村民的受教育程度和素質(zhì)水平，而村民素質(zhì)的高低在一定程度上又直接影響鄉(xiāng)村社會治理的進程，阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

二、鄉(xiāng)村治理的出路

“立政之本則存乎農(nóng)”，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是國家根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的切實現(xiàn)狀審慎做出的重大安排部署，關(guān)乎全局、意義深遠。我們要深刻認識到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要性，敢于正視存在的問題，以此為基，在充分認清現(xiàn)實情況的基礎(chǔ)上，詳細分析了鄉(xiāng)村治理中面臨的困境，探索出新時代鄉(xiāng)村治理的出路。

（一）建構(gòu)鄉(xiāng)村社會治理多重機制

1.發(fā)揮不同主體間的能動作用。在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)下，不同主體應(yīng)充分發(fā)揮各自的能動性，深入挖掘各自的潛力和優(yōu)勢。首先，政府等職能部門在治理上應(yīng)定位準確、切實轉(zhuǎn)變職能，合理下放權(quán)力并履行好應(yīng)盡的職責。其次，應(yīng)重視村民這一中堅力量在鄉(xiāng)村治理中的主體地位，在鄉(xiāng)村治理中應(yīng)給予村民足夠的自治空間，使其行使自治權(quán)利。同時鼓勵鄉(xiāng)賢積極參與治理、建言獻策，發(fā)揮精英人物的模范引領(lǐng)作用。最后，發(fā)揮社會組織在治理中的主體作用，社會組織作為鄉(xiāng)村建設(shè)的中流砥柱，其作用和影響力不容小覷，必須給予高度重視?？傊?，在鄉(xiāng)村社會治理的多元格局中，充分發(fā)揮不同主體間的能動作用，共同致力于鄉(xiāng)村治理，著力實現(xiàn)多元主體治理的格局，達成良性互動的治理效果。

2.明確“兩委”職責，強化法治建設(shè)。對于鄉(xiāng)村治理中“兩委”間出現(xiàn)的工作不和諧、機制不協(xié)調(diào)等因素，應(yīng)根據(jù)實際情況，建立“兩委”分權(quán)合作制度，明確兩委職責，各司其職，改進村兩委的工作方式，規(guī)范村兩委的運行機制，努力實現(xiàn)兩委關(guān)系的協(xié)調(diào)。以黨支部書記為核心的村黨支部帶領(lǐng)村委會發(fā)揮好思想、組織和政治上的模范引領(lǐng)帶頭作用；村委會負責村中的日常具體事務(wù)管理等工作，維護村民的根本利益。法治建設(shè)是鄉(xiāng)村治理中的根本保障，應(yīng)重視鄉(xiāng)村治理中的法治建設(shè)，村黨支部和村民委員會應(yīng)嚴格遵循選舉法和選舉程序，選準、配強各自的領(lǐng)導(dǎo)班子。鄉(xiāng)村治理法治化是新時代鄉(xiāng)村發(fā)展的著重點，在治理過程中要堅持法治為本，要增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治觀念及法治意識。強化法治建設(shè)還應(yīng)教育引導(dǎo)廣大村民尊法、學法、守法、用法，加強對鄉(xiāng)村的法律宣傳力度，提高村民的法治素養(yǎng)，培養(yǎng)村民的法治思維，營造一種遇事找法、辦事依法的法治氛圍。

3.轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，深化村民自治。進入新時代后，我國面臨的主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理進程中的方式和職能也應(yīng)隨之轉(zhuǎn)變。首先要做到思想和理念的轉(zhuǎn)變，由以往管理人民的落后觀念轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)社會發(fā)展、為民服務(wù)的理念。其次基層政府在鄉(xiāng)村治理過程中要秉持法律準繩、堅持依法辦事，重視治理的法治化，規(guī)范執(zhí)法人員的言行，嚴禁知法犯法。此外，轉(zhuǎn)變政府職能、深化村民自治的重要環(huán)節(jié)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在體制機制上要不斷改革、逐步完善，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治的職責權(quán)限關(guān)系。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷提升公共服務(wù)水平，健全考核機制；另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理中應(yīng)理清與村委會的關(guān)系，從舊時的“上下級”或錯誤的“行政關(guān)系”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃右龑?dǎo)與自我管理”、“服務(wù)與被服務(wù)”的關(guān)系，簡政放權(quán)、還政于民。

（二）加強基層黨組織建設(shè)

1.發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。新時代我們要以問題為導(dǎo)向，加強和改進農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮其戰(zhàn)斗堡壘作用，不斷增強其凝聚力、戰(zhàn)斗力，這既是黨的建設(shè)新的偉大工程的內(nèi)容之一，也是鄉(xiāng)村振興的題中應(yīng)有之義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村黨支部要樹立“抓好黨建就是最大的政績”這種政治意識，在黨建工作上精益求精，嚴格落實黨建工作責任制，以黨的建設(shè)高質(zhì)量推動經(jīng)濟發(fā)展的高質(zhì)量。同時完善基層黨組織民主監(jiān)督機制，加強巡視力度及問責力度，增強黨組織的純潔性。要加強對基層黨員干部的思想教育，持續(xù)整頓軟弱渙散的黨組織。要不斷提高農(nóng)村黨員干部的黨性修養(yǎng)和綜合素質(zhì)，增強其服務(wù)意識、政治意識、大局意識，明確基層黨支部帶頭人的角色定位，增加責任感和使命感，不斷增強基層黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力。要嚴格規(guī)范村“兩委”換屆選舉，從源頭上防止“村霸”混入村“兩委”干部隊伍，真正把那些有本事、能辦事、辦成事的優(yōu)秀人才選進村支部班子。只有這樣才能鍛造堅強有力的基層黨組織，以黨組織建設(shè)推進鄉(xiāng)村治理工作，引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理同心同向、雁行有序，助力鄉(xiāng)村振興。

2.完善基層干部隊伍建設(shè)，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。古語曰：“為政之要，莫先于用人”，農(nóng)村基層黨組織作為鄉(xiāng)村治理的堅強戰(zhàn)斗堡壘，發(fā)揮著不可替代性的作用。完善基層干部隊伍要重視對本土基層黨員干部的教育培訓，堅持“三會一課”制度，注重黨員活動和黨員教育的制度化和常規(guī)化，培養(yǎng)黨員干部高度的政治自覺和使命責任感，以黨建促發(fā)展。同時逐步建立健全精英人才回流機制，大力發(fā)掘并儲備具有潛力的后備干部。同時基層黨組織要打破條件限制，拓寬選人用人渠道，通過從上級部門中“派”、從當?shù)鼐⒅小捌浮?、從?yōu)秀畢業(yè)生中“選”等方式選準配強干部隊伍，解決基層干部隊伍年齡老化、后繼乏人等問題。要發(fā)揮好黨員的先鋒帶頭作用，做好“領(lǐng)頭雁”，引領(lǐng)廣大黨員干部心往一處想、勁往一處使，推動黨的路線、方針、政策落地生根，做焦裕祿、廖俊波式好干部。先鋒模范黨員在鄉(xiāng)村治理進程中要當好政策的“宣傳員”、發(fā)展的“實干家”，在謀事創(chuàng)業(yè)上想在前、走在前、干在前，把群眾想辦的事辦好，把群眾想辦不能辦的事辦成，真正成為基層發(fā)展的“主心骨”、“風向標”。

（三）重視鄉(xiāng)村精神文化建設(shè)

1.加強鄉(xiāng)村公共文化建設(shè)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的治理實踐中，要足夠重視文化這一“凝聚樞”、“風向標”的關(guān)鍵作用，把文化建設(shè)作為一個緊迫任務(wù)來完成。要加強鄉(xiāng)村公共文化建設(shè)，深入實施文化惠民工程，在豐富村民精神文化生活的同時，還要以文化惠民為宗旨，建立多層級、立體化的文化資源框架。在鄉(xiāng)村要弘揚社會主義核心價值觀，牢牢把握社會主義先進文化的前進方向，以社會主義先進文化“鑄魂化人”。要結(jié)合新時代要求，堅持對村民的教育引導(dǎo)，不斷提升農(nóng)民的思想道德水平和科學文化素質(zhì)，促使農(nóng)民養(yǎng)成良好的思維習慣和生活方式?？傊?，公共文化建設(shè)與有效的鄉(xiāng)村治理是互為因果、相互促進的，將先進文化融入到鄉(xiāng)村治理中，充分發(fā)掘鄉(xiāng)村治理中文化的積極因素，為鄉(xiāng)村治理添智獻力。

2.充分利用鄉(xiāng)規(guī)民約，提升德治水平。求治之道，莫先于正風俗，鄉(xiāng)風文明是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的保障，在鄉(xiāng)村治理中的地位舉足輕重。要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村熟人社會的優(yōu)勢，深入挖掘并充分利用鄉(xiāng)規(guī)民約中所蘊含的道德教化作用。在鄉(xiāng)村治理中要注重加強德治建設(shè)、提升德治水平，發(fā)揮德潤人心、以文化人的作用，以德治推動法治和自治，助力鄉(xiāng)村治理。在鄉(xiāng)村治理中要重視對農(nóng)民的社會公德、家庭美德等價值觀的導(dǎo)向指引，強化道德教化的作用，在潛移默化中提升村民的道德修養(yǎng)水平。各地可以廣泛開展“鄉(xiāng)賢、孝賢”、“好家風、好家訓”等道德模范評選活動，實現(xiàn)用身邊事直接教育身邊人。注重德治水平要堅持傳家風、立家規(guī)、樹新風，以好家風涵養(yǎng)民風，使好民風推進鄉(xiāng)村治理。積極弘揚真善美，傳播正能量，形成用德治春風化雨的有效治理格局，不斷推進新時代鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理進程。

3.加大對鄉(xiāng)村教育的投入，提升村民綜合素質(zhì)。新時代教育仍是人民群眾最關(guān)心的問題，是國之大計、黨之大計，辦好人民滿意的教育是功在當代、利在千秋的德政工程。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要文化振興、要人才振興，都離不開教育的支撐，重視鄉(xiāng)村教育對提高村民綜合素質(zhì)、促進人的全面發(fā)展具有決定性意義。黨的十九大報告指出必須優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，要高度重視農(nóng)村義務(wù)教育，辦好學前教育，在鄉(xiāng)村教育這個薄弱環(huán)節(jié)要聚焦著力點和突破口，以教育公平推動社會公平。教師作為人類文明的傳承者，承載著傳播知識、傳播思想的時代重任。要源源不斷為鄉(xiāng)村教師隊伍注入新鮮活力，同時要加大財政支持力度，改善鄉(xiāng)村辦學條件，加快鄉(xiāng)村教育現(xiàn)代化、信息化建設(shè)步伐。利用多媒體教學、“互聯(lián)網(wǎng)+教育”等現(xiàn)代化措施實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享，鼓勵引導(dǎo)城市教師深入“農(nóng)村支教”、“下鄉(xiāng)送課”，改進鄉(xiāng)村教育質(zhì)量，努力推動城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。要注重提高鄉(xiāng)村教師待遇，真正將優(yōu)惠政策不折不扣落實到位，形成教師“扎根鄉(xiāng)村、服務(wù)鄉(xiāng)村、奉獻鄉(xiāng)村”的良好局面，為鄉(xiāng)村教育事業(yè)儲備力量。通過開展種植、養(yǎng)殖、建筑等職業(yè)教育培訓，使村民掌握基本現(xiàn)代化技術(shù)，促進其綜合素質(zhì)的逐步提高?？傊?，通過教育塑造人、培養(yǎng)人的功能，潛移默化的提高村民的道德修養(yǎng)，使村民具備一定的認知能力，從而不斷提高鄉(xiāng)村有效治理的內(nèi)生力量。