上海農(nóng)民建房和集中居住路徑探究

■王霄慨

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，圍繞20個字總要求，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快推進新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。當(dāng)前，解決農(nóng)民建房問題，改善農(nóng)民居住條件，成為郊區(qū)眾多農(nóng)民和各級政府普遍關(guān)注的民生問題，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮的重要議題。

一、本市農(nóng)民建房的現(xiàn)實情況和存在的問題

（一）現(xiàn)實情況

據(jù)統(tǒng)計，上?，F(xiàn)有103個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1577個行政村，宅基地總量419平方公里，占集體建設(shè)用地總量的51%，宅基地立基總戶數(shù)約為64.5萬戶、戶籍總戶數(shù)約為73.2萬戶。

1.管理依據(jù)。除以《土地管理法》及其實施條例、《物權(quán)法》等為依據(jù)外，主要按照《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》（上海市人民政府令第71號）進行管理。同時，上海還出臺了《關(guān)于加強本市宅基地管理的若干意見》《關(guān)于促進本市農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中居住的若干意見》等文件，對宅基地和村民住房保障等進行宏觀指導(dǎo)。

2.管理措施。當(dāng)前上海農(nóng)民建房管理以集中為導(dǎo)向，實施分類管理。具體措施包括：一是對中心城、新城規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村村民建房需求，按照征地房屋補償政策予以安置，對于征地動遷近期不能實施的，要求區(qū)政府做好宣傳引導(dǎo)，并對危房、住房條件有實際困難的村民提前實施動遷。二是對集中建設(shè)區(qū)外村民建房實施規(guī)劃管控，嚴格控制規(guī)劃確定為撤并村范圍內(nèi)的個人建房；對規(guī)劃確定為保留村范圍的個人建房，原則上鼓勵農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中居住，對確有建房需求的農(nóng)民，應(yīng)在符合規(guī)劃的前提下，按照節(jié)地要求和適當(dāng)集中原則等實施個人建房；對規(guī)劃確定為保護村范圍的個人建房，可在原址上按規(guī)劃翻建或有條件擴建。集中建設(shè)區(qū)外村民建房的具體條件由各區(qū)規(guī)定。

（二）存在的問題

上海農(nóng)村建房呈現(xiàn)多種特征：一是點多面廣、布局分散、無序擴張。二是一戶多宅、超占超建、利用粗放。三是質(zhì)量不高、老舊破敗、失養(yǎng)失修。四是形態(tài)各異、設(shè)計缺失、風(fēng)貌凌亂。同時，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，郊區(qū)許多地區(qū)宅基地閑置現(xiàn)象較為嚴重，相當(dāng)數(shù)量的村民已經(jīng)在郊區(qū)新城或周邊城鎮(zhèn)擁有一套及以上住房，鄉(xiāng)村留守老人現(xiàn)象也較為普遍。這些特征和現(xiàn)象，折射出農(nóng)村住房建設(shè)管理中的一些突出問題。

1.鎮(zhèn)村規(guī)劃編制滯后、引領(lǐng)作用缺失。郊區(qū)鎮(zhèn)村規(guī)劃較為薄弱，各區(qū)普遍存在覆蓋率低、欠賬較多、規(guī)劃失效等現(xiàn)象。法律規(guī)定區(qū)、鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)合理確定本轄區(qū)內(nèi)村民建房的布點、范圍和用地規(guī)模，統(tǒng)籌安排村民建房的各項管理工作。但在實際操作中，區(qū)、鎮(zhèn)政府對于村民建房的布點、范圍和用地規(guī)模等問題沒有進行專門研究，規(guī)劃編制經(jīng)費等方面也常常得不到保障。另一方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃和布局分割，特別是鎮(zhèn)、村級規(guī)劃過于關(guān)注宅基地的數(shù)量和規(guī)模，對村莊空間布局則沒有較為明確的指導(dǎo)，造成如居住點規(guī)模與分戶規(guī)模不匹配、村莊布局不明晰、住房布局分散凌亂、功能區(qū)分不明等問題。

2.管控機制不健全、管理方式粗放。一是非農(nóng)戶建房受限，違法翻建屢有發(fā)生?，F(xiàn)行制度對于歷史上已經(jīng)合法取得宅基地使用權(quán)，或因繼承取得房屋所有權(quán)的非農(nóng)戶的翻建行為進行嚴控，除危房外，一律禁止其翻建，導(dǎo)致違法翻建屢有發(fā)生。二是管理粗放、退出不暢。宅基地的無償取得，加之管理上的粗放，導(dǎo)致“一戶多宅”、農(nóng)宅閑置等現(xiàn)象突出的同時，相當(dāng)數(shù)量的宅基地申請無法獲批，信訪矛盾尖銳。三是建設(shè)過程中，指導(dǎo)管控缺失。對村民建房，未能從鄉(xiāng)村整體風(fēng)貌、建筑結(jié)構(gòu)、材料、色彩等方面給予明確指導(dǎo)，同時，對于建筑規(guī)模、質(zhì)量、內(nèi)部人口變化等的日常監(jiān)管缺失。

3.集中居住導(dǎo)向單一、資金支持力度不足。一方面，近年來農(nóng)民集中居住相關(guān)政策導(dǎo)向主要是向城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地上的集中，未能充分考慮農(nóng)民改善居住環(huán)境的多元需求和地區(qū)實際情況的顯著差異，導(dǎo)致集中居住工作在一些地區(qū)推進緩慢。另一方面，現(xiàn)行農(nóng)民集中居住政策在項目資金支持力度上仍然較弱，加之土地、人工、材料等成本上漲的影響，資金平衡壓力較大。以嘉定江橋集中居住項目為例，資金總投入約22.12億元，市級補助資金不足總投入的5%，而捆綁地塊出讓又受到房地產(chǎn)調(diào)控政策影響，導(dǎo)致項目雖已批復(fù)，但實際處于停滯狀態(tài)，難以推進。

二、近年來農(nóng)村相對集中居住的有關(guān)實踐

本世紀初，上海確立了郊區(qū)實現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民市民化”的總目標(biāo)和切實推進“人口向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中”的總戰(zhàn)略。根據(jù)這一戰(zhàn)略，本市在改善農(nóng)村居住形態(tài)方面，開展了多種方式的農(nóng)民集中居住探索和實踐。

（一）宅基地置換

為提高郊區(qū)城鎮(zhèn)化水平、節(jié)約集約使用建設(shè)用地、改善農(nóng)民生活條件和農(nóng)村環(huán)境，2004年起上海在郊區(qū)試點推進農(nóng)民宅基地置換。截至目前，全市共開展了兩輪：第一輪從2004年至2009年，嘉定外岡、金山廊下等11家單位參加，涉及置換農(nóng)戶9400戶，建設(shè)農(nóng)民安置住宅223萬平方米，節(jié)余宅基地近6000畝；第二輪從2010年至今，嘉定徐行、松江佘山等8家單位參加，涉及置換農(nóng)戶10300戶，建設(shè)農(nóng)民安置住宅247萬平方米（已建成217萬平方米），預(yù)計節(jié)余宅基地3900畝。

（二）土地綜合整治

為實施土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，2011年，上海出臺《市級土地整治項目和資金管理辦法》，在基本農(nóng)田保護區(qū)和水源地保護區(qū)實施市級土地綜合整治示范性項目。在整治范圍內(nèi)的存量建設(shè)用地拆舊復(fù)墾，可同步疊加增減掛鉤政策，形成增減掛鉤項目區(qū)。目前已組織實施了奉賢區(qū)奉城鎮(zhèn)、松江區(qū)新浜鎮(zhèn)等多個土地綜合整治項目，運用增減掛鉤政策，激發(fā)郊區(qū)土地價值和潛力，促進農(nóng)民集中居住。

（三）宅基地歸并

宅基地歸并是拆除自然村落中布局散亂的舊房，復(fù)墾為耕地，在行政村范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃和集中建設(shè)農(nóng)民中心村，而歸并后節(jié)余的建設(shè)用地和占補平衡指標(biāo)由區(qū)政府按分類指導(dǎo)價格收購，用于平衡建設(shè)成本。奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)新葉村在宅基地歸并過程中，結(jié)合土地綜合整治項目，統(tǒng)一規(guī)劃建造了422棟2-3層聯(lián)體農(nóng)民洋房，節(jié)余166畝建設(shè)用地指標(biāo)和705畝占補平衡指標(biāo)。除新葉村外，本市部分區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)也開展過規(guī)模不等的宅基地歸并集中工作，如金山廊下鎮(zhèn)勇敢村。

（四）小城鎮(zhèn)改革試點

根據(jù)國家第二批全國小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點工作要求，2009年8月，市政府印發(fā)《本市開展小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點的政策意見》，支持試點鎮(zhèn)開展增減掛鉤改革試點推進宅基地歸并，明確土地出讓金收益扶持政策，以項目支出的形式由區(qū)縣政府審批有關(guān)項目，將項目區(qū)內(nèi)取得的市和區(qū)縣土地出讓收入主要用于試點鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。本市第二批全國發(fā)展改革試點鎮(zhèn)共計12個，其中松江區(qū)小昆山鎮(zhèn)根據(jù)市政府的試點政策積極推進宅基地歸并工作，取得明顯成效。

（五）農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中居住

為進一步擴大宅基地置換試點工作成果，2016年4月，市政府出臺了《關(guān)于促進本市農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中居住的若干意見》，啟動了農(nóng)民集中居住工作。據(jù)住建部門統(tǒng)計，“十三五”期間，全市計劃推進農(nóng)民集中居住5.2萬戶。目前，各區(qū)已提出21個項目，涉及1.2萬戶農(nóng)戶；市推進辦實際批復(fù)5個項目，涉及農(nóng)戶2609戶，已搬遷入住農(nóng)戶800戶。

三、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中居住面臨的主要問題及原因

（一）主要問題

從實際情況來看，本市農(nóng)民集中居住工作相比預(yù)期目標(biāo)存在一定差距。主要表現(xiàn)在以下方面：

1.數(shù)量規(guī)模顯著縮減。啟動之初，各區(qū)上報集中居住計劃涉及農(nóng)戶約5.2萬戶，實際落實項目21個、約1.2萬戶，總數(shù)縮減3/4以上。

2.項目進展較為緩慢。大部分區(qū)農(nóng)民集中居住項目尚處于前期準備階段，已啟動的項目大多沒有現(xiàn)有房源，農(nóng)民實際入住還需2-3年時間，預(yù)計至“十三五”期末，已啟動項目中也僅有部分農(nóng)戶可實現(xiàn)集中居住，整體進展滯后。

3.實際覆蓋范圍較小。當(dāng)前已實施的項目主要集中于“三高”沿線、生態(tài)敏感區(qū)和環(huán)境整治區(qū)中矛盾極為凸顯、居民搬遷需求最為迫切的區(qū)域，實際覆蓋范圍和對象明顯小于預(yù)期目標(biāo)。9個涉農(nóng)區(qū)中，僅2/3的區(qū)計劃采取進城進鎮(zhèn)集中居住的方式。

（二）主要原因

1.鄉(xiāng)村規(guī)劃滯后。農(nóng)民集中居住涉及新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃、村莊布點規(guī)劃、村莊規(guī)劃等各層級規(guī)劃，同時與用地指標(biāo)、土地權(quán)屬、經(jīng)濟發(fā)展、人口控制等因素密切相關(guān)。當(dāng)前各區(qū)村莊布點規(guī)劃雖已完成，但許多仍處于調(diào)整完善中，全市1585個行政村僅有217個村完成實質(zhì)性村莊規(guī)劃編制，使得農(nóng)民集中居住缺乏了最重要的前置條件。

2.資金壓力較大。根據(jù)市住建委調(diào)研，目前本市在國有建設(shè)用地上的農(nóng)民集中居住項目平均安置成本約300萬元/戶，在集體建設(shè)用地上的易地集中安置平均成本約100萬元/戶。然而，按照39號文的規(guī)定，市級土地出讓金返還和市級補貼資金僅占項目總投入的5%～10%，區(qū)鎮(zhèn)承擔(dān)比例較高。以閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)為例，集建區(qū)外需撤并農(nóng)戶約8000戶，集中居住資金總投入量約64億元，除去市級投入，區(qū)鎮(zhèn)需承擔(dān)每戶270萬元，其中，鎮(zhèn)承擔(dān)30%，約80萬元每戶。在國家防范地方債務(wù)風(fēng)險等政策要求下，鎮(zhèn)級平臺較難通過銀行融資貸款。同時，受樓市調(diào)控政策影響，節(jié)余指標(biāo)捆綁地塊上市速度明顯減慢，加大了地方財政壓力。

3.安置空間不足。在建設(shè)用地指標(biāo)極為稀缺的大背景下，受永久基本農(nóng)田等多種開發(fā)邊界線控制，本市郊區(qū)許多地區(qū)較難確定農(nóng)民安置區(qū)選址空間，同時，除金山新城等部分地區(qū)存量房源較多外，許多地區(qū)集中居住需要重新建設(shè)安置區(qū)，對空間需求愈加迫切。雖然，當(dāng)前部分地區(qū)已開始探索跨村組或跨鎮(zhèn)的易地安置模式，但由于溝通協(xié)調(diào)機制、權(quán)益界定和補償機制等的缺失，項目實施仍較為困難。

4.農(nóng)民意愿不強。充分尊重農(nóng)民意愿是農(nóng)民集中居住最重要的前提條件。目前政策重點聚焦那些沒有動遷機會但迫切需要改善居住環(huán)境的農(nóng)戶居住問題。因此在安置房面積和補償標(biāo)準等方面與動遷等其他政策進行了差別化、梯度化設(shè)計，導(dǎo)致對農(nóng)民的吸引力不強。同時，受傳統(tǒng)居住習(xí)慣和方式影響，許多農(nóng)民對于中小戶型為主的安置房接受程度有限，而當(dāng)前政策規(guī)定保障性住房用地中小套型住房的供應(yīng)比例，郊區(qū)不低于80%。另外，受故土難離和農(nóng)宅租金收益等因素影響，部分農(nóng)民即使已在城鎮(zhèn)購房，也不愿舍棄農(nóng)村宅基地。

四、農(nóng)民建房和集中居住相關(guān)政策建議

今年4月，李強書記在全市鄉(xiāng)村振興推進大會上明確指出，要重新認識和發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村價值，認清郊區(qū)鄉(xiāng)村對超大城市發(fā)展的特殊意義：上海的鄉(xiāng)村，有風(fēng)貌更要有韻味，有顏值更要有氣質(zhì)，有入眼的景觀更要有走心的文化。解決好農(nóng)民建房和集中居住問題，將為上海實現(xiàn)更加長遠、更高質(zhì)量發(fā)展提供寶貴的戰(zhàn)略空間和發(fā)展動能，也是改善鄉(xiāng)村風(fēng)貌，留住水鄉(xiāng)韻味，煥發(fā)多彩顏值，彰顯江南氣質(zhì)，構(gòu)建魅力景觀，記載傳統(tǒng)文化，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興和建設(shè)具有世界影響力超大城市的應(yīng)有之意。今年以來，市委、市政府及有關(guān)部門相繼出臺各領(lǐng)域支持鄉(xiāng)村振興的文件，多次提出有關(guān)農(nóng)民建房和集中居住的目標(biāo)要求。近期，鄉(xiāng)村振興實施方案（2018-2022年）發(fā)布，提出建設(shè)“美麗家園”，開展農(nóng)居相對集中行動計劃，計劃到2022年基本完成“三高”沿線、生態(tài)敏感區(qū)、環(huán)境整治地區(qū)和純農(nóng)地區(qū)10戶以下自然村落歸并。在此基礎(chǔ)上，圍繞當(dāng)前農(nóng)民建房和集中居住過程中存在的突出問題，結(jié)合2035上海城市總規(guī)的要求，主要提出以下有關(guān)建議：

（一）深入開展宅基地摸底調(diào)查，又快又好編制鎮(zhèn)村規(guī)劃

針對城市發(fā)展對于建設(shè)用地的緊迫需求，以及農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，建議對本市宅基地情況開展深入調(diào)查，涵蓋宅基地規(guī)模、房屋面積和質(zhì)量、人口構(gòu)成、就業(yè)、身份和戶籍狀況，以及房屋使用情況（自用、出租或空置）等方面內(nèi)容。同時，積極運用信息科技等管理手段，建立動態(tài)管理和更新機制，為相關(guān)政策研究和制定提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)保障。

規(guī)劃是統(tǒng)籌推進農(nóng)民建房和集中居住的前置條件。今年以來，市規(guī)土、住建等部門相繼出臺有關(guān)實施意見和導(dǎo)則，督促和指導(dǎo)各區(qū)加快鄉(xiāng)村規(guī)劃編制進度。結(jié)合農(nóng)民建房和集中工作的特殊性，建議進一步優(yōu)化郊區(qū)總體規(guī)劃和新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃，完善和落實好村莊布局規(guī)劃和郊野單元（村莊）規(guī)劃；培育高水平、專業(yè)化、接地氣的鄉(xiāng)村規(guī)劃師、設(shè)計師隊伍，指導(dǎo)有關(guān)村莊規(guī)劃和農(nóng)民建房工作。

（二）因地制宜，多種渠道和方式推進農(nóng)民建房和集中居住

本市未來農(nóng)民建房的基本形態(tài)主要包含三種類型：保留村就地翻建、進城鎮(zhèn)集中居住和宅基地平移歸并。建議按照“城鎮(zhèn)集中居住為主、農(nóng)村集中歸并為輔”的總體導(dǎo)向，采取“一次規(guī)劃，分步實施”的工作路徑（即2022年前重點推進純農(nóng)地區(qū)10戶以下自然村和“三高兩區(qū)”等受環(huán)境影響嚴重區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民進城進鎮(zhèn)集中居住或平移歸并）。

嚴格實施村莊規(guī)劃分類管控。一是撤并村嚴格控制建房行為，規(guī)劃撤并村安置方式原則上向城鎮(zhèn)集中居住，撤并村莊不再納入相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施改造計劃。二是保留村鼓勵集中歸并，對于規(guī)劃保留（保護）村，按照“節(jié)約集約和適當(dāng)集中”的原則，因地制宜地引導(dǎo)農(nóng)民集中歸并或原址翻建。同時，通過政策引導(dǎo)鼓勵農(nóng)民退出宅基地向城鎮(zhèn)集中居住。

（三）加強資金、土地等要素支持，更加有效保障農(nóng)民建房和集中居住

在資金方面，想方設(shè)法增加市級財政的支持力度。一是充分整合土地綜合整治、區(qū)域環(huán)境綜合整治、土地出讓金等項目資金。二是在深入調(diào)研和細致測算基礎(chǔ)上，適度提高有關(guān)集中居住項目市級補貼標(biāo)準，緩解區(qū)、鎮(zhèn)建設(shè)資金壓力。三是加快啟動資金的撥付速度，加大撥付比例，破解項目啟動有關(guān)資金瓶頸。四是拓展投融資渠道，積極引入有關(guān)政策性銀行和商業(yè)銀行提供低息貸款，號召市屬或區(qū)屬國有企業(yè)、民營企業(yè)等參與到農(nóng)民相對集中居住項目，鼓勵宅基地資格權(quán)人或使用人參與建房出資。

在土地方面，加強已出臺的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃土地等支持政策的落地工作，指導(dǎo)各地解決農(nóng)民集中居住推進中有關(guān)規(guī)劃空間、用地規(guī)模、基本農(nóng)田調(diào)整等問題。建議進一步深化集體建設(shè)用地、宅基地等的改革，擴展安置用地統(tǒng)籌使用范圍，增強增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用靈活度，鼓勵利用撤制鎮(zhèn)存量建設(shè)用地和配套設(shè)施。

（四）積極探索宅基地有償使用、退出和使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制

一是建立宅基地退出機制。對宅基地上的房屋，可參照動遷政策進行殘值評估予以一次性補償，對地方政府和農(nóng)戶個人給予適當(dāng)補貼；對合法取得宅基地使用權(quán)的，可以采取貨幣補償、指標(biāo)交易、換購物業(yè)等方式實現(xiàn)有償退出。二是試點探索宅基地有償使用。對一戶多宅、超標(biāo)占用宅基地、非法占地建房但因客觀原因無法強制拆除的、因繼承等原因?qū)嶋H取得宅基地等特定情形，可采取收取使用費的方式，實現(xiàn)宅基地有償使用。三是穩(wěn)妥開展宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。支持保留村內(nèi)的農(nóng)戶將自家閑置宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)給村集體經(jīng)濟組織，由村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一改造、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理，在保持農(nóng)宅特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌的前提下，用于發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游、互聯(lián)網(wǎng)、創(chuàng)客經(jīng)濟等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，促進農(nóng)民長效增收和村集體發(fā)展壯大。