農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)保障路徑研究

李霄鋒， 趙成福

(1.鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院 思想政治理論教學(xué)部，河南 鄭州 451191；2.河南師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為我國城鎮(zhèn)化建設(shè)做出了較大貢獻(xiàn)，囿于就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等基本公共服務(wù)保障的不足，為數(shù)不少的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚無法真正融入城鎮(zhèn)社會，甚至成為新的城鄉(xiāng)邊緣群體，這顯然與新型城鎮(zhèn)化、全面建成小康社會等相悖。保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本生存和發(fā)展權(quán)益，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)，應(yīng)從供給理念依循、制度創(chuàng)新、供給序列定位、區(qū)域差異化治理、權(quán)益保值補(bǔ)缺、成本分擔(dān)、利益表達(dá)機(jī)制建設(shè)、多元共治等方面加以推進(jìn)。

一、“均等化”與“標(biāo)準(zhǔn)化”：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給理念依循

在基本公共服務(wù)供需關(guān)系中，不論對于供給者(政府公共服務(wù)部門，市場)，還是共享者(城鎮(zhèn)居民)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口均處于意識、能力、維權(quán)等弱勢地位，在當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益表達(dá)不足的情況下，需要通過強(qiáng)化頂層設(shè)計加以維護(hù)和保障其基本公共服務(wù)合法權(quán)益。從當(dāng)前政策導(dǎo)向看，“均等化”和“標(biāo)準(zhǔn)化”是供給基本公共服務(wù)依循的基本理念，二者凸顯了公平、公開、法治、可及等價值取向。公平：“要解決進(jìn)城農(nóng)民在城鎮(zhèn)獲得安身立命根基的問題，最主要的是讓他們在平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程的同時，公平享受現(xiàn)代化的成果，如均等的基本公共服務(wù)?！盵1]公平體現(xiàn)為獲得基本公共服務(wù)權(quán)利的一致性和普惠性，即基本公共服務(wù)的獲得者是全體公民，不論貴賤、貧富、智愚，均有權(quán)獲得基本公共服務(wù)，并且該權(quán)利是同等無差別的。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無論留城還是返鄉(xiāng)，最重要的是實現(xiàn)基本公共服務(wù)權(quán)利的公平性，以此維護(hù)和保障其享有與城鎮(zhèn)居民同等的生存和發(fā)展權(quán)利。公開：公開彰顯社會公眾的知情權(quán)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有效參與基本公共服務(wù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評價等活動的前提是其能夠獲取與供給方對等的基本公共服務(wù)信息。政府公共服務(wù)部門公開基本公共服務(wù)信息，對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更容易地獲取、更有效地監(jiān)督以及更真實地評價基本公共服務(wù)具有重要意義。法治：“均等化”尤其是“標(biāo)準(zhǔn)化”，其本身就是法治精神在公共服務(wù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。基本公共服務(wù)供給過程中，政府公共服務(wù)部門及其授權(quán)的組織必須在法律框架內(nèi)生產(chǎn)、供給基本公共服務(wù)，依法接受農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的監(jiān)督；基本公共服務(wù)供需雙方在法律關(guān)系上具有平等地位，無論哪一方在供給活動中出現(xiàn)違法違規(guī)行為，都要依照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行追責(zé)?？杉埃夯竟卜?wù)權(quán)利不是概念意義上的，而是能夠?qū)嶋H獲得并行使，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依然具有較強(qiáng)的不穩(wěn)定性，其中多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口季節(jié)性、候鳥式的在城鄉(xiāng)之間呈現(xiàn)“鐘擺”運動，這就造成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口追求短期利益，也是部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)地寧要現(xiàn)金不要保障的緣由之一?？杉坝绕涫且暂^少的成本可及，相對于長期的承諾，更能為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口認(rèn)同和接受。

二、“破”與“立”：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)制度創(chuàng)新

隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模的日漸擴(kuò)大和新型城鎮(zhèn)化的提速，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對基本公共服務(wù)的需求步入高速增長期，而基本公共服務(wù)的制度創(chuàng)新仍明顯滯后于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口預(yù)期?，F(xiàn)階段，我國針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的法律法規(guī)仍不夠健全，制度規(guī)范的制定滯后于實踐的發(fā)展，制度規(guī)范的統(tǒng)一性和針對性不強(qiáng)，在操作和執(zhí)行上缺乏力度，這對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)度和公平可及地獲得基本公共服務(wù)造成了較大的障礙。因此，一些不合時宜的基本公共服務(wù)制度規(guī)范亟須破除。

立是破的延續(xù)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)相關(guān)制度規(guī)范，其意在于：一是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢，滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對基本公共服務(wù)的需求，合理的制度規(guī)范是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲取基本公共服務(wù)的兜底安全網(wǎng)，是不斷提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)質(zhì)量的可靠保障，可以為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和諧融城提供良好的法治環(huán)境；二是科學(xué)合理的基本公共服務(wù)制度安排，可以促進(jìn)基本公共服務(wù)的資金投入合理、產(chǎn)出效率高效、資源配置得當(dāng)、供需耦合平衡；三是制度創(chuàng)新帶動治理發(fā)展，提升政府公共服務(wù)部門的治理水平，促使其與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體形成良性互動。

如何立？創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)相關(guān)制度規(guī)范，需要綜合考量與施策，割裂式、碎片化對某項具體制度安排進(jìn)行調(diào)整，難以從根本上保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)權(quán)益。制度不是某種自然資源，需要人為地進(jìn)行創(chuàng)造，創(chuàng)新基本公共服務(wù)制度規(guī)范的動力源自政府公共服務(wù)部門，以及基本公共服務(wù)的重要參與者和實際獲益者即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，政府公共服務(wù)部門基于良政善治而創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基于生存與發(fā)展權(quán)益保障而迫切要求創(chuàng)新。政府總是傾向于選擇性忽視弱勢群體的利益尤其是權(quán)益弱表達(dá)甚至不表達(dá)的群體的利益，因此，激發(fā)與保持政府公共服務(wù)部門制度創(chuàng)新動力，不僅依靠其良政善治和長期執(zhí)政的理性選擇，還要以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口倒逼促動，根本在于完善政治參與制度，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口政治參與能力，拓寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口政治參與渠道，健全利益表達(dá)機(jī)制、需求顯真機(jī)制并使之有效發(fā)揮作用，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口利益表達(dá)順暢，真實需求信息為公共服務(wù)部門所悉。

立什么？基本公共服務(wù)關(guān)涉內(nèi)容多，涉及面廣，從參與主體看，涉及供給者、生產(chǎn)者、需求者抑或消費者等；從供給范圍看，涵蓋基本公共教育、基本勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基本社會保險、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會服務(wù)、基本住房保障、基本公共文化體育等；從生產(chǎn)方式看，主要存在政府生產(chǎn)和市場化生產(chǎn)，市場化生產(chǎn)又包括了招標(biāo)制、憑單制、合同外包、特許經(jīng)營等多種形式；在府際關(guān)系方面，涉及中央與地方政府以及地方政府之間的關(guān)系。因此，基本公共服務(wù)制度創(chuàng)新牽一發(fā)而動全身，更需綜合考量、協(xié)同推進(jìn)，全面破除束縛基本公共服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化的體制機(jī)制障礙，構(gòu)筑起基本公共服務(wù)的制度體系。從學(xué)界研究看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)相關(guān)制度規(guī)范包括公共財政體制、公共資源配置機(jī)制、績效評價體系、標(biāo)準(zhǔn)制度、監(jiān)管和問責(zé)機(jī)制、戶籍管理制度、土地制度、利益表達(dá)機(jī)制、供給監(jiān)管機(jī)制、投融資制度、社會保障制度、社會協(xié)同決策機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制等。

三、從“供給導(dǎo)向”到“需求導(dǎo)向”：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給序列定位

新公共管理和新公共服務(wù)都強(qiáng)調(diào)“顧客導(dǎo)向”和“需求導(dǎo)向”的觀念，需求導(dǎo)向觀念不僅是顧客滿意驅(qū)動的需要，也是政府今后的責(zé)任[2]。從當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度、政府治理水平、公共資源汲取能力以及政府施政實踐、學(xué)界研究趨勢等綜合研判，基本公共服務(wù)供給模式日益由“政府導(dǎo)向型”轉(zhuǎn)向“需求導(dǎo)向型”，正從“單向的‘父愛主義’的給予走向基于協(xié)商的多樣化民意的滿足”[3]。既然是以需求為導(dǎo)向，其關(guān)注點將日趨聚焦于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的實際需求。從文獻(xiàn)資料和實地調(diào)研情況看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對于基本公共服務(wù)需求的迫切程度并不是同等的，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大規(guī)模短期內(nèi)涌向城鎮(zhèn)，對城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)造成巨大壓力的情況下，應(yīng)充分考量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需求偏好，將有限的公共資源在多樣化、差異化甚至相互沖突的偏好之間進(jìn)行排序，然后參照序列依次供給。為此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)應(yīng)首先在關(guān)鍵領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)破局，然后逐步擴(kuò)展乃至覆蓋基本公共服務(wù)全部領(lǐng)域。當(dāng)前，從保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的角度，按照農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的演進(jìn)路線，其基本公共服務(wù)供給序列可以粗略分為三個層次。

第二位序，基于“融城”需求的基本公共服務(wù)項目。公共教育、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生等是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由“入城”到“融城”的重要內(nèi)容，關(guān)涉農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的家庭穩(wěn)定和未來期盼。將以上基本公共服務(wù)項目置于第二位序，基于兩點考慮：一是戶籍、勞動就業(yè)、住房保障等第一位序基本公共服務(wù)項目是推進(jìn)第二位序基本公共服務(wù)項目的前提，戶籍、勞動就業(yè)、住房保障等破解程度，直接關(guān)系和影響第二位序基本公共服務(wù)項目的落實；二是第二位序基本公共服務(wù)項目即便在城鎮(zhèn)無法獲得滿足的情況下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也可通過農(nóng)村公共教育、基本保險、基本醫(yī)療衛(wèi)生等兜底保障。

第三位序，基于“樂城”需求的基本公共服務(wù)項目。逐步將保障項目擴(kuò)展到公共文化體育等基本公共服務(wù)項目。基本公共文化體育等項目可稱之為“樂城”的內(nèi)容，即在實現(xiàn)“入城”“融城”之后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的需求亦將轉(zhuǎn)向精神層面，追求樂享城市生活的目標(biāo)。顯然，在當(dāng)前“入城”和“融城”尚未得以解決的情況，基本公共文化服務(wù)等并非頭等必需項目。

四、“區(qū)域帶動”與“省域統(tǒng)籌”：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)差異化治理

由于治理水平、公共資源汲取能力、人口異動復(fù)雜程度等方面的差異，即便是同一省域內(nèi)的不同區(qū)域，其面臨的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)保障問題也存在不同程度的差異，以一策而治全域，既不科學(xué)，也不現(xiàn)實。較為適宜的對策應(yīng)是顧及不同區(qū)域的實際情況進(jìn)行差異化治理，同時基于整體性、公平性、共享發(fā)展的考量，在區(qū)域差異化治理基礎(chǔ)上，進(jìn)行省域統(tǒng)籌。

基本公共服務(wù)區(qū)域差異性可以粗略按照基本公共服務(wù)優(yōu)裕地區(qū)和落后地區(qū)加以區(qū)分。按照一般性規(guī)律，基本公共服務(wù)優(yōu)裕地區(qū)往往與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較好、公共資源汲取能力較強(qiáng)、政府治理水平較高等相一致，而基本公共服務(wù)落后地區(qū)則相反。

區(qū)域差異化治理的基本思路如下。第一，從“先富”到“共享”。改革開放初期，為促進(jìn)區(qū)域先行先試，執(zhí)行了“讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來”的發(fā)展戰(zhàn)略，此后為均衡區(qū)域發(fā)展，又提出了“先富帶后福，共走富裕路”的思路。發(fā)展至現(xiàn)階段，“人民共享發(fā)展成果，實現(xiàn)共同富裕”已成為當(dāng)前國家發(fā)展觀的核心理念。優(yōu)裕地區(qū)通過技術(shù)、資本等輸出支持落后地區(qū)的發(fā)展，以此增加落后地區(qū)人口外遷的選擇難度，減少落后地區(qū)人口外遷的欲望，引導(dǎo)落后地區(qū)人口主動留在當(dāng)?shù)亍τ诼浜蟮貐^(qū)的投入，可以培育新興消費市場，并產(chǎn)生利潤、收益回流到城鎮(zhèn)，同時減少為了堵與攔所付出的高昂成本。第二，從“區(qū)劃”到“區(qū)位”。行政區(qū)劃是國家基于管理需要而進(jìn)行的區(qū)域劃分，其在一定歷史階段內(nèi)具有穩(wěn)定性，但也容易導(dǎo)致管理的相對封閉和僵化，某一行政區(qū)勢必將本行政區(qū)的事務(wù)放置于優(yōu)先發(fā)展地位，本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果難以外溢到毗鄰區(qū)域，對資本、資源、人才等自由流動形成了阻礙?；竟卜?wù)優(yōu)裕地區(qū)應(yīng)以更為開放的態(tài)度和更寬闊的格局，突破治理困局，從區(qū)位而不是區(qū)劃出發(fā)，成立相應(yīng)的管理協(xié)調(diào)組織，綜合區(qū)位內(nèi)不同區(qū)域的資源互補(bǔ)性，促進(jìn)跨地區(qū)、跨城鎮(zhèn)、跨部門的合作。

基本公共服務(wù)政策的區(qū)域差異與區(qū)域間的公共資源封鎖，單方面依靠各地市、縣級政府力量難以有效化解，需要更具權(quán)威的省級政府予以統(tǒng)籌。針對當(dāng)前省域內(nèi)存在的公共服務(wù)不均等、碎片化、非均衡現(xiàn)象和問題，發(fā)展到經(jīng)濟(jì)、政治、文化等條件具備的情況下，省級政府理應(yīng)調(diào)整政策重點，以扭轉(zhuǎn)失衡的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。省級政府應(yīng)從整體利益出發(fā)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)布局等方面統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)建設(shè)；以實現(xiàn)基本公共服務(wù)區(qū)域均等化為導(dǎo)向，將基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)持續(xù)向中小城鎮(zhèn)延伸，引導(dǎo)一些產(chǎn)業(yè)向中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；鼓勵、支持中小城鎮(zhèn)與大城市對接，充分調(diào)動地方政府的積極性，促進(jìn)政府間在基本公共服務(wù)問題上形成橫向的交流與合作，提高公共服務(wù)優(yōu)裕地區(qū)對周邊落后地區(qū)的輻射外溢，逐步建立起區(qū)域規(guī)?；幕竟卜?wù)體系，使各地區(qū)基本公共服務(wù)供給由獨立分散向集聚共贏的方向發(fā)展。

五、“權(quán)隨人走”與“帶權(quán)市民化”：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)權(quán)益保值補(bǔ)缺

對于初期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體，其進(jìn)城目的較為單一，多是追求短期的經(jīng)濟(jì)效益，無論從政策環(huán)境、現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)條件還是思想觀念，農(nóng)村才是其根本。及至近階段，政策環(huán)境逐步寬松，城鄉(xiāng)二元壁壘逐步破除，政府由最初的“限制”改為“鼓勵”，即使在此背景下，城鎮(zhèn)生活預(yù)期的不確定性、農(nóng)村土地附著權(quán)益的日益增殖等因素，不僅沒有減輕農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鄉(xiāng)選擇的矛盾心理，反而在一定程度上加重了其選擇的難度，目前多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依然處于一種季節(jié)性、候鳥式的遷移。

近年來，各地紛紛啟動中小學(xué)名師培養(yǎng)工程、名師工作室或名師工作坊項目，旨在促進(jìn)有經(jīng)驗的優(yōu)秀教師突破原有零散、直覺的個性化經(jīng)驗，走向經(jīng)驗的系統(tǒng)化、概念化與理論化，從而形成自己的教育教學(xué)主張或思想。從這個角度講，成為“名師”不僅僅是擁有外在的稱號、頭銜或地位，而是從感性的實踐者轉(zhuǎn)變?yōu)槔硇缘难芯空?、從?jīng)驗豐富的“名師”轉(zhuǎn)變?yōu)橛薪虒W(xué)思想的“明師”。

加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的前提是消除其對于自身權(quán)益的顧慮，即在轉(zhuǎn)移過程中自身權(quán)益不受到損害。一直以來，農(nóng)村農(nóng)民權(quán)益具有鮮明的權(quán)戶相隨特征，即農(nóng)民所享有的權(quán)益基本與其農(nóng)村戶籍相一致，失去了農(nóng)村戶籍，就意味著附著于其上的諸項權(quán)益的喪失，這顯然是與當(dāng)前加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相悖離的。從目前政策環(huán)境和各地實踐看，“權(quán)隨人走”“帶權(quán)市民化”是引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基本思路之一，隨著農(nóng)村改革的深入，由“戶權(quán)分離”到“權(quán)隨人走”，戶籍附著權(quán)益的顧慮不應(yīng)再是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要因素。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》規(guī)定，在原有農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將承包經(jīng)營權(quán)分離，分設(shè)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置并行，進(jìn)一步明晰了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確了“穩(wěn)定現(xiàn)有土地關(guān)系并保持長久不變”“不論經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭”“充分維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項權(quán)能”“有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租(轉(zhuǎn)包)、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益”“不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”等原則事項?？梢哉f，將所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置并明確其權(quán)能關(guān)系，使“戶權(quán)分離”“權(quán)隨人走”邁開了重要一步。但也要審慎地看到，三權(quán)分置還處于初試探索階段，可供依循的配套法律法規(guī)尚需加快制訂完善，相對成熟的實操案例尚需加大研究、總結(jié)并推廣。

權(quán)戶分離、權(quán)隨人走、帶權(quán)入城，可以部分解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中基本公共服務(wù)籌資難問題。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口涌入，無論是大城市還是中小城鎮(zhèn)，都涉及一個基本公共服務(wù)承載力的問題，城鎮(zhèn)化既要保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益，也要保護(hù)城鎮(zhèn)既有居民的公共服務(wù)權(quán)益，這個關(guān)系處理不好，不僅可能使城鎮(zhèn)化發(fā)展成為一個低質(zhì)量、低水平的城鎮(zhèn)化，而且容易引發(fā)甚至激化群體矛盾，造成社會的不穩(wěn)定。同時保障兩個群體的基本公共服務(wù)權(quán)益，只有對既有基本公共服務(wù)擴(kuò)容，努力擴(kuò)大基本公共服務(wù)的供給能力和供給效率。擴(kuò)容基本公共服務(wù)供給，錢從哪里來？這是決策者應(yīng)該著重考慮的問題。在經(jīng)濟(jì)增速放緩、公共財政投入乏力的情況下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)隨人走、帶權(quán)入城成為破解公共服務(wù)籌資難題的重要途徑。這里需要關(guān)注的是，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)不只是占有，而應(yīng)當(dāng)享有更多的支配權(quán)和獲益權(quán)，在要素轉(zhuǎn)移和流動中，政府應(yīng)更多讓利而非爭利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，要讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲取相對較多的發(fā)展資本，從而增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的資本積累，以部分彌補(bǔ)其市民化所產(chǎn)生的基本公共服務(wù)供給成本差額。

六、“擠出”與“分流”：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)成本分擔(dān)

助推理論認(rèn)為，現(xiàn)實中的人是社會人，受到自身和環(huán)境因素的影響，社會人的決策并非總是“理性”的；社會人的非理性決策會受到影響和控制；運用非強(qiáng)制性助推手段，既能在一定程度上影響人們的決策，又能維護(hù)其選擇的自由[4]75。就區(qū)域公共物品而言，不同區(qū)域內(nèi)的公共物品具有競爭關(guān)系，使得區(qū)域性公共物品具有類似于私人物品的性質(zhì)，那些稅收和支出效益成本最大化的地方，最容易吸引居民[5]。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)保障問題在超大城市、大城市和地級城市尤為突出，因為超大城市、大城市和地級城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好，社會保障水平較高，就業(yè)機(jī)會較多，人居環(huán)境較為理想，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有較大的吸引力，但吸引力并不等同于城市的承載力和吸納力，正是在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口涌入城市時，主要基于吸引力因素而非城市的承載力和吸納力，才導(dǎo)致了基本公共服務(wù)保障問題的發(fā)生。

應(yīng)該注意的是，城市不僅具有虹吸效應(yīng)，同時也存在擠出效應(yīng)。將原本只覆蓋城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，需要追加成本，未來一個時期，政府著力解決“促進(jìn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)”，如此大規(guī)模的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口短期內(nèi)集中轉(zhuǎn)移至少數(shù)大型城市，無論對于哪個城市，新增基本公共服務(wù)成本投入對當(dāng)?shù)卣际遣恍〉膲毫?。?dāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)需求超出城市的承載力和吸納力，城市治理者勢必采取措施，將超出當(dāng)?shù)爻休d力和吸納力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擠向其他地區(qū)。

在我國，通行“城鎮(zhèn)化”的提法，而不是“城市化”，一定程度表明我國農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移不只是趨向城市，同時還包括大量的中小城鎮(zhèn)。從政策設(shè)計和實踐演進(jìn)看我國走的是一條分散型城市化模式[6]，在我們這樣超大人口規(guī)模的國家進(jìn)行城市化建設(shè)，中小城鎮(zhèn)的存在，對于建立城鄉(xiāng)緩沖帶、緩解城市壓力具有重要的作用。由于中小城鎮(zhèn)更接近于鄉(xiāng)村形態(tài)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在中小城鎮(zhèn)更容易獲得身份的認(rèn)同，從資源稟賦、社會競爭等方面，能夠較為容易地獲得就業(yè)機(jī)會。雖然當(dāng)前農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移解除了地域性限制，但向中小城鎮(zhèn)邁出一步遠(yuǎn)比向超大型或者大中城市容易得多。中小城鎮(zhèn)是城市文明的末梢，卻是鄉(xiāng)村文明過渡為城市文明的初始，由中小城鎮(zhèn)作為起點，循序漸進(jìn)完成向大城市的積累，是較為積極穩(wěn)妥的選擇。

從推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展角度看，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的宏觀合理布局，抹平區(qū)域間基本公共服務(wù)供給鴻溝，促進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)發(fā)展均衡，是降低和釋放農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的區(qū)域累積壓力的有效途徑。第一，政府應(yīng)加大對中小城鎮(zhèn)的公共投資力度，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在中小城鎮(zhèn)就業(yè)，有步驟地提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，增加中小城鎮(zhèn)的財政收入水平，拉近區(qū)域間基本公共服務(wù)差距，推動區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化[7]。第二，政府應(yīng)處理好公共服務(wù)增量配置問題，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向哪里轉(zhuǎn)移，就需要在哪里加強(qiáng)公共服務(wù)供給，對于吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的中小城鎮(zhèn)，公共服務(wù)增量配置應(yīng)向這些地區(qū)適當(dāng)傾斜，增強(qiáng)中小城鎮(zhèn)承載和集聚人口的能力，從而分流大中城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，讓轉(zhuǎn)移至中小城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有均等化的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源[8]。第三，中小城鎮(zhèn)應(yīng)利用當(dāng)?shù)卮媪抗卜?wù)資源，不斷提升公共服務(wù)水平，充分發(fā)揮中小城鎮(zhèn)對周邊鄉(xiāng)村的虹吸效應(yīng)，促使周邊鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)人口就近轉(zhuǎn)移。

七、“表達(dá)”與“回應(yīng)”：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)利益表達(dá)機(jī)制建設(shè)

推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)基于法治框架下通過由單中心權(quán)威治理向多中心民主治理的轉(zhuǎn)型確認(rèn)，使各利益主體共同參與社會管理與服務(wù)的全過程，進(jìn)而有效保障公民的基本權(quán)利[9]。就農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化而言，需要建立暢通的利益訴求表達(dá)機(jī)制，支持并引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從公共決策邊緣走向民主參與，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有效表達(dá)基本公共服務(wù)需求并獲得回應(yīng)，從而達(dá)到城鎮(zhèn)善治的目的。建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本服務(wù)利益表達(dá)機(jī)制，主要在以下幾個方面。

第一，表達(dá)“有意識”。相對于農(nóng)村農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是處于“灰色地帶”的過渡群體，其農(nóng)民身份逐漸淡化，鮮以農(nóng)民身份參與農(nóng)村的政治生活，同時城鎮(zhèn)居民的身份尚未被顯性認(rèn)同。從內(nèi)部因素看，需要不斷激起農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身份的認(rèn)知認(rèn)同，“激起”源于“同城不同權(quán)”而導(dǎo)致的對基本公共服務(wù)無法有效獲得的失衡感，失衡感的累積，促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從“搭便車”到“主動表達(dá)”的轉(zhuǎn)向。從外部因素看，還需要優(yōu)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口政治參與環(huán)境，這是源自良政善治的價值取向，是基于城鎮(zhèn)治理者正確認(rèn)識農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城鎮(zhèn)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的前提下，做出的城鎮(zhèn)發(fā)展成果應(yīng)惠及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的理性選擇，從而認(rèn)同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為城鎮(zhèn)主人的身份地位，依法保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對基本公共服務(wù)的知情權(quán)利，不斷提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的政治參與意識，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主動有效地表達(dá)基本公共服務(wù)意愿。

第二，表達(dá)“有能力”。具備一定水平的利益表達(dá)能力，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有效表達(dá)利益訴求的前提條件。據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體初中、高中教育層次居于主體地位，在當(dāng)前高等教育大眾化的背景下，該教育層次較之于其他社會群體并不具有優(yōu)勢地位。此外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)多集中于建筑、住宿、餐飲、制造、批發(fā)和零售等傳統(tǒng)行業(yè)，低收入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口占比較高。受教育水平、經(jīng)濟(jì)收入偏低，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口利益表達(dá)能力尚弱的重要因素。從現(xiàn)實情況看，單方短期內(nèi)提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口經(jīng)濟(jì)收入并不現(xiàn)實，因此，可行途徑在于加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化教育，以此培養(yǎng)其公民意識和公共意識，提高其政治參與能力。

第三，表達(dá)“有渠道”。完善政務(wù)公開和聽證等制度，在做出關(guān)涉農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)重要決策和制定相關(guān)法規(guī)、政策時，充分了解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對基本公共服務(wù)供需問題的意見和建議；充分發(fā)揮人大、政協(xié)等法定協(xié)商渠道的作用，適當(dāng)增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口代表數(shù)，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的代言人；創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社區(qū)管理體制，豐富社區(qū)自治形式，完善社區(qū)服務(wù)制度，優(yōu)化社區(qū)服務(wù)手段；逐漸組建符合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體利益的社會組織，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口政治參與的組織化程度，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與相關(guān)利益主體進(jìn)行利益博弈能力。

第四，表達(dá)“合法有效”。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口利益表達(dá)還應(yīng)注重參與的有序性和有效性，不加限制的無序化參與和不計實效的形式化參與，并不能達(dá)成期望的結(jié)果，反而會削弱系統(tǒng)的穩(wěn)定性[10]。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要認(rèn)識到基本公共服務(wù)問題的累積性、復(fù)雜性和長期性，有序政治參與，依法依規(guī)表達(dá)真實的基本公共服務(wù)利益訴求。

對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)權(quán)益表達(dá)與訴求，政府公共服務(wù)部門應(yīng)做出回應(yīng)，“回應(yīng)體現(xiàn)了政府對公眾參與的態(tài)度，直接影響公眾參與決策的廣度和深度，政府的回應(yīng)度越高、回應(yīng)能力越強(qiáng)，說明政府的善治程度越高，而政府最主要的方式是公共決策回應(yīng)”[11]。一是政府公共服務(wù)部門應(yīng)當(dāng)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分享基本公共服務(wù)決策權(quán)力，加大基本公共服務(wù)信息公開程度，主動設(shè)置基本公共服務(wù)議題，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口積極參與，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益問題轉(zhuǎn)化為決策問題，在決策參與中有序表達(dá)利益訴求；二是基本公共服務(wù)決策應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的真實需求，將公共產(chǎn)品方式、內(nèi)容等與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的真實需求對接；三是基本公共服務(wù)決策應(yīng)強(qiáng)化與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的動態(tài)互動，讓供需雙方信息的輸出與嵌入規(guī)范化、常態(tài)化，“必要時應(yīng)當(dāng)定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題”[12]。

八、從“全能”到“合作”：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)多元共治

“全能主義”治理模式雖能在一定時期內(nèi)產(chǎn)生驚人的治理效力，但同時也導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的窒息、國家對社會的嚴(yán)密管制等后果，造成社會自組織秩序的徹底摧毀和對國家強(qiáng)制力的全面依賴[13]。全能主義在公共服務(wù)領(lǐng)域突出地表現(xiàn)為慣以管制思維弱化民意表達(dá)、以政府包攬取代社會多元參與。公共服務(wù)的全能主義既無法充分有效地調(diào)動整合社會資源，不利于公共資源的優(yōu)化配置，同時其單向“父愛主義”易于罔顧公眾公共服務(wù)權(quán)益表達(dá)，導(dǎo)致公共服務(wù)供需失衡。尤其是在基本公共服務(wù)供給“政府失靈”和“政府缺位”的情況下，其弊癥更為凸顯。在當(dāng)前我國大力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，“政府治理模式轉(zhuǎn)型的成功有賴于政府、企業(yè)、社會組織、公民等治理主體發(fā)揮各自的功能，要厘定各治理主體的生態(tài)位，形成功能互補(bǔ)、協(xié)同增能的有機(jī)組合，進(jìn)而形成系統(tǒng)的進(jìn)化動力，具體而言，在轉(zhuǎn)向多元共治的過程中，政府應(yīng)‘還權(quán)’于市場和社會”[14]。由“全能”向“合作”轉(zhuǎn)向，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的多元共治漸成共識，政府的歸政府、市場的歸市場、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的歸農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

所謂“有限”，并不代表政府公共服務(wù)部門在基本公共服務(wù)領(lǐng)域作用的弱化甚至退位?！坝捎诙桃?、無知及惰性，人們常常沒有能力、沒有時間、也不愿費心研究公共福利項目中各項選擇的差別與特點，更難以做出審慎的抉擇”[14]77，為了克服農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)人口選擇難題，需要更加明確和發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域的頂層設(shè)計、宏觀調(diào)控、供給兜底等作用，即政府公共服務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)需求現(xiàn)狀、趨勢研判，加大基本公共服務(wù)政策的協(xié)商與指導(dǎo)，制定可行有效的基本公共服務(wù)政策；加大基本公共服務(wù)生產(chǎn)的授權(quán)與監(jiān)管，完善基本公共服務(wù)財政預(yù)算，充分整合資源并科學(xué)合理配置;對適宜市場且市場愿意承接的基本公共服務(wù)項目，要讓渡與市場生產(chǎn)供給，對不宜市場或市場不愿承接的基本公共服務(wù)項目，政府公共服務(wù)部門要直接或間接地承擔(dān)基本公共服務(wù)供給責(zé)任，通過生產(chǎn)、購買、補(bǔ)貼等方式兜底保障。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為需求主體，其在基本公共服務(wù)供給過程中的作用不可或缺?，F(xiàn)階段農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的進(jìn)城路線，還是一種被終結(jié)、被市民化的過程[15]，公共服務(wù)的“搭便車”問題尤為突出，基本公共服務(wù)供需失衡問題的化解，內(nèi)因在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要正確認(rèn)識自身在城市化進(jìn)程中的主體地位，主動參與并融入城鎮(zhèn)政治生活，為政府公共服務(wù)部門決策提供真實有效的需求信息；充分利用勞動就業(yè)、公共教育等基本公共服務(wù)項目，提升就業(yè)技能和勞動能力，提高自身經(jīng)濟(jì)收益，實現(xiàn)公共服務(wù)外在供給與內(nèi)在提升的統(tǒng)一；盤活宅基地使用權(quán)、土地承包權(quán)和集體收益權(quán)等權(quán)益，通過租賃、承包、轉(zhuǎn)讓等市場手段，實現(xiàn)既有權(quán)益的最大化，以部分解決市民化的私人資本。

在基本公共服務(wù)多元合作模式下，“政府不再是唯一具有合法性的公共服務(wù)主體，第三部門參與公共服務(wù)生產(chǎn)與供應(yīng)的機(jī)制也逐漸發(fā)展起來，私人閑散資金、社會資本和慈善援助等也成為彌補(bǔ)地方政府在公共服務(wù)中公共財政支出不足的新渠道”[16]。政府公共服務(wù)部門應(yīng)著力發(fā)揮市場機(jī)制和第三部門在消除公共品結(jié)構(gòu)偏差、提高公共品供給效率中的作用，降低市場及社會第三部門參與公共品供給尤其是進(jìn)入教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的門檻，引導(dǎo)社會資本參與基本公共服務(wù)供給[17]。社會力量應(yīng)關(guān)注基本公共服務(wù)和農(nóng)村市場，創(chuàng)新私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及社會公共服務(wù)領(lǐng)域的多種投融資合作模式，例如BOT、TOT、PFI、PPP等模式。其中PPP模式可以廣泛應(yīng)用于教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通及其他公共服務(wù)領(lǐng)域，既減輕了政府的財政負(fù)擔(dān)，降低項目經(jīng)營風(fēng)險，也提高了公眾參與社會管理程度，利用市場經(jīng)濟(jì)競爭提高資金利用效率，實現(xiàn)政府與私人的雙贏，是基本公共服務(wù)供給合作較多采用的一種模式。

總之，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化之路還存在一些障礙，其主要因素之一在于城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)尚不能有效覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。關(guān)注并有效解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)問題，切實維護(hù)和保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得公平、高效、優(yōu)質(zhì)的基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，對于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、加快實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化等具有重要的意義。