我國政府雇員制的實施效果分析

張 志 鵬

(鄭州大學(xué) 研究生院，河南 鄭州 450000)

政府雇員制是指政府按照一定程序雇傭工作人員的制度。最先采用雇傭制的并非政府，而是企業(yè)，企業(yè)最先與勞動者簽訂勞動合同維系由此建立起來的勞動合同關(guān)系。在20世紀下半葉新公共管理時期，企業(yè)的用人辦法被政府學(xué)習(xí)并借用以提高工作效率，由此政府開始采用政府雇員制度。率先使用政府雇員制的國家是聯(lián)邦德國。對于中國而言政府雇員制與公務(wù)員制度一樣是西方舶來之品。政府雇員制度是對我國主要用人制度——公務(wù)員制度的補充和發(fā)展，在中國政治環(huán)境中，政府雇員與公務(wù)員內(nèi)涵存在著很大的不同。

一、我國政府雇員制的實施歷程

(一)自行探索階段(20世紀下半葉至2002年)

自20世紀下半葉開始，幾個重要的發(fā)達國家都開始興起新公共管理運動，試圖把更加靈活、彈性化、順應(yīng)市場的競爭機制運用到政府管理的各個方面，政府雇員制也始于這一階段，它是對政府人事制度的一種市場化運作方式，我國也同樣受到這一運動的影響，探索政府雇員制即為政府人事管理制度的表現(xiàn)之一。

政府雇員制首先在吉林省起步，2002 年出臺了《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》。該辦法明確指出：“雇員的分類和雇用條件，政府雇員的職別分為一般雇員、高級雇員和資深高級雇員三種。三種級別的雇員分別有不同的學(xué)歷要求、能力水平和工作經(jīng)驗?！盵1]吉林省實行政府雇員制是第一個“吃螃蟹的人”，是一次大膽的嘗試，在全國范圍內(nèi)引起了較大的轟動，為全國推行這一制度樹立了典型。

(二)全面推行階段(2002年至2006年)

政府雇員制在我國的實施早已不是吉林省的一枝獨秀，全國各地都廣泛地運用了這一制度。例如2004年江蘇省無錫市政府根據(jù)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的需要，決定以稅后年薪50萬元人民幣的高薪，招聘顏兵為政府(對日) 招商首席代表[2]，他成為我國首位年薪 50 萬元人民幣的政府雇員。武漢市宣布將首次面向海內(nèi)外公開招聘300名包括財稅、金融、信息、法律等方面的專業(yè)人才為政府雇員，以解決公務(wù)員隊伍老化問題。

政府雇員制如雨后春筍般在我國各地如上海、珠海、深圳等地紛紛試行，遍布全國。珠海市在吉林省之后于2003 年出臺了《珠海市政府雇員試行辦法的通知》，面向社會公開招聘。深圳市于2004 年出臺了《深圳市機關(guān)事業(yè)單位雇員管理試行辦法》，改進政府人事制度。揚州市在2006年同樣出臺了關(guān)于政府雇員制試行的方案。

(三)現(xiàn)實過渡階段(2006年至今)

2005年頒布的《中華人民共和國公務(wù)員法》明確規(guī)定政府聘任制是政府用人的一種方式[3]，聘任制作為對政府工作人員更為清晰的管理方式，起到一定的沖擊作用，政府雇員制度雖沒有消失，但試行已缺乏推動力。如2006 年吉林市在國家公務(wù)員法開始施行后即宣布停止招聘政府雇員，2008 年深圳市宣布廢止政府雇員制。后來伴隨著公務(wù)員聘任制試點工作的展開，政府雇員制受地方政府重視的程度一再下降。在政府雇員制如火如荼地實行了一段時間之后，2006年之后政府雇員制逐漸被政府聘任制抑制了光輝。目前政府雇員制在地方政府仍有運用，面臨著新的轉(zhuǎn)型機遇和挑戰(zhàn)。

二、我國政府雇員制實施的效果

(一)我國政府雇員制實施的積極作用

1.完善政府人事制度，加強政府用人選擇

十一屆三中全會提出，把全黨的工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，進行配套的經(jīng)濟體制改革。隨著經(jīng)濟體制改革的深入，政治體制改革也成為不可避免的問題。傳統(tǒng)的人事制度對政府機關(guān)人員缺乏科學(xué)分類，管理權(quán)限過分集中，管理方式陳舊單一，首當(dāng)其沖成為政治體制改革的重中之重。1993年國務(wù)院頒發(fā)了《國家公務(wù)員暫行條例》，我國現(xiàn)代公務(wù)員制度誕生[5]，提出了較為完整的公務(wù)員管理辦法，規(guī)定國家公務(wù)員公開考試，擇優(yōu)錄用[注]《國家公務(wù)員暫行條例》，中華人民共和國國務(wù)院令第125號令，1993年4月發(fā)布。。然而通過公開招錄考試招聘職位人選導(dǎo)致公務(wù)員隊伍中通用人才較為普遍，真正的高精尖科技人才極其匱乏，無法滿足全方位的行政工作需求。政府雇員制像企業(yè)一樣用高薪雇傭技術(shù)人員，留住人才，為政府機關(guān)提供更多的用人選擇，優(yōu)化用人結(jié)構(gòu)，從而提高行政隊伍的服務(wù)能力，是對政府用人制度的一次拓展和完善。

2.政府行政支出相對減少，節(jié)約用人成本，提高行政效率

政府支出的減少是衡量政府績效的標準之一，政府雇員制度的推行將會導(dǎo)致政府行政支出的相對減少。政府雇員是高薪聘用而來，雇員的薪酬高于政府普通公務(wù)員的薪酬，看似政府雇員的財政支出會很高，其實不然。從同一工作在不同制度下的用人成本來看，政府雇員的雇傭合同年限一般在一至三年內(nèi)，而且通常不享受公務(wù)員的福利保障，所以管理成本較低。政府公務(wù)員的正式招聘錄用意味著該公務(wù)員一直由所在單位供養(yǎng)，直至離退休；此外政府公務(wù)員享受公務(wù)員法所規(guī)定的全部福利待遇。由此可見短期雇傭一個政府雇員要比終身錄用一個公務(wù)員更為劃算。

3.創(chuàng)新政府人事管理理念，打破官僚體制的約束

我國政府人事管理理念繼政府雇員制的實行開始又實現(xiàn)了一次轉(zhuǎn)變。我國傳統(tǒng)干部人事制度和公務(wù)員制度都帶有很濃厚的官僚色彩，“官本位”意識很強。傳統(tǒng)干部人事制度的官僚色彩具體體現(xiàn)如下。第一，干部職務(wù)終身制和干部職務(wù)的等級制。傳統(tǒng)干部制度下政府官員一旦任命無重大過失都是終身任職，干部沒有配套的退出機制，一輩子端著鐵飯碗。除此之外政府干部隊伍中劃分等級，按照行政級別的高低來確定國家干部的地位和待遇。第二， 國家干部一統(tǒng)化管理，導(dǎo)致管理權(quán)限過分集中。第三，管理方式程序化、法制化程度低。

4.引入競爭機制有利于形成競爭，提高依法行政效率

政府雇員制度被政府所采用的初衷是為了打破政府與社會之間的人才流動壁壘，補充行政隊伍中的專業(yè)型人才，彌補政府人才結(jié)構(gòu)缺口。政府雇員與公務(wù)員之間的薪酬差距會使公務(wù)員產(chǎn)生危機感，為缺乏活力的公務(wù)員隊伍帶來了競爭，促使公務(wù)員努力工作，提高依法行政效率。

(二) 我國政府雇員制實施的消極效果

1.政府雇員存在“經(jīng)濟人”“公共人”角色沖突

一方面，政府雇員屬于政府機關(guān)的工作人員，雇傭這些人員的直接目的是彌補政府專業(yè)人員的空缺，根本目的是實現(xiàn)公共利益，要求政府雇員把廣大人民群眾的利益放在首位，此時政府雇員屬于“公共人”。另一方面，政府雇員從市場上聘用，與政府單位簽訂勞動合同，雖隸屬于政府機關(guān)，實則是為了滿足個人利益與生活需求。而且政府雇員試行辦法規(guī)定政府雇員一般是短期任職(3至6年)，不享受公務(wù)員的全部福利保險待遇，這就更加刺激政府雇員追求自身利益的最大化，此時政府雇員屬于“經(jīng)濟人”范疇。這兩種角色使得政府雇員在個人利益與公共利益之間進退維谷，陷入兩難境地，會對其行政能力和效率造成負面影響。

2.政府雇員與公務(wù)員關(guān)系難以協(xié)調(diào)

政府雇員制是對公務(wù)員制度的創(chuàng)新發(fā)展，政府雇員是對政府人力資源主體公務(wù)員的補充[4]。處理好政府雇員和公務(wù)員之間的關(guān)系是困擾領(lǐng)導(dǎo)者的一大難題。第一，兩者的職責(zé)劃分困難，難以協(xié)調(diào)。政府雇員與公務(wù)員的職位確定并非難事，但是承擔(dān)的職責(zé)有可能重疊，這種情況下處理不好兩者之間的關(guān)系將會出現(xiàn)相互推諉、逃避責(zé)任的現(xiàn)象。第二，政府雇員勞動所得工資高于公務(wù)員的所得，資深高級雇員尤甚，過大的薪酬差距會使公務(wù)員感到不公平，產(chǎn)生負面情緒。因此政府雇員與公務(wù)員之間關(guān)系的協(xié)調(diào)是一大難事，需要政府部門綜合考量。

3.“鯰魚效應(yīng)”的預(yù)期偏差或失效

政府雇員制試行的初衷是希望它能產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”，對公務(wù)員隊伍起到激勵作用。但是其制度績效究竟如何卻引起了不少學(xué)者的爭論。其中羅哲、鄧俐、侯波認為政府雇員制的“鯰魚效應(yīng)”雖取得成效但還沒有充分發(fā)揮，他們還列舉出“鯰魚效應(yīng)”發(fā)揮不好的四點原因：無明確法律定位、制度設(shè)計無社會各方參與、兩種制度完全不是同一體系互不干擾、雇員無職權(quán)缺乏相關(guān)保障[5]。筆者認為政府雇員制的“鯰魚效應(yīng)”存在著預(yù)期偏差。除了羅哲等人提出的原因外，政府雇員與公務(wù)員之間的薪酬差異也會使“鯰魚效應(yīng)”失效。

4.降低政府公務(wù)員的積極性，加劇政府財政負擔(dān)

一方面，政府雇員作為按照市場雇傭而來的人員不帶有行政編制，政府雇員的存在對普通公務(wù)員的位置沒有威脅，是不存在競爭關(guān)系的。另一方面，政府雇員的存在是為了完成各級政府部門技術(shù)含量較高、難度系數(shù)較大的工作，這會使得帶有編制的公務(wù)員產(chǎn)生惰性，使相關(guān)公務(wù)員對政府雇員產(chǎn)生相對依賴，不再注重提升自身的能力和素質(zhì)。這樣會抬高政府雇員在政府部門的地位和作用，可能會對政府的定額編制產(chǎn)生影響。此外，政府雇員的薪酬一般都是年薪制，高額年薪會加劇政府的財政負擔(dān)。

三、我國政府雇員制實施中存在的問題

(一)政府雇員制實施的法律依據(jù)缺失，面臨合法性危機

從我國進行政府人事制度改革開始，先后于1984年黨中央頒布了《國家機關(guān)工作人員法》，于1993年國務(wù)院主持頒布了《國家公務(wù)員暫行條例》，于2005年全國人大審議通過《中華人民共和國公務(wù)員法》，但是以上法律規(guī)章并沒有提出如何實行政府雇員制度的方針政策，此外我國《中華人民共和國勞動法》的適用范圍也并不包括政府機關(guān)人員。與公務(wù)員制度不同，我國的政府雇員制度是由地方政府發(fā)起實行的制度，并未受到中央政府的明確指示，各地在推行政府雇員制時，根據(jù)各地的具體實情試行辦法各不相同(見本文第一部分)，缺乏中央政府對這一制度的認可，政府雇員制就存在合法性問題。

(二)政府雇員制的配套制度不完善，易引發(fā)腐敗

我國各地方推出的政府雇員制試行辦法中大都只涉及雇員的內(nèi)涵、職級分類、薪酬水平幾個方面，但是對政府雇員的考核制度、激勵制度、福利保障制度及合同期滿之后的未來發(fā)展問題涉及甚少。這些制度缺失關(guān)系到政府雇員的工作質(zhì)量的評定，也關(guān)系到政府雇員的實際收益問題，可能會促使政府雇員在任職期間為謀取自身利益而產(chǎn)生投機行為。面對政府雇員制配套制度的漏洞所造成的腐敗問題，完善配套制度迫在眉睫。

(三)政府雇員制的實施缺乏推動力

2005年公務(wù)員法規(guī)定的公務(wù)員聘任制度對政府雇員制起到了替代作用，政府雇員制一度淡化近乎銷聲匿跡。受到多重因素的影響，地方政府對政府雇員制度的推行動力并不充足。一方面，沒有中央政府的明確規(guī)定，是政府雇員制度缺乏動力的主要原因。另一方面，政府部門對于推行新的制度缺乏積極性，這是政府部門的固有特性，害怕改變所帶來的不確定性。與此同時，政府雇員制度改革的外界輿論和學(xué)術(shù)爭議都很大，使得地方政府更加注重這一制度可能帶來的負面效果。

(四)政府雇員制合同管理約束性差

一方面，各個地市雖然出臺了政府雇員試行管理辦法，對政府雇員的招聘、選拔、工資、合同等方面管理做了規(guī)定，但管理標準并沒有形成統(tǒng)一，標準不清則約束不明。另一方面，合同管理約束力不強。政府雇員制最重要的特點就是合同管理[6]，政府雇員的情況特殊復(fù)雜，合同管理與公務(wù)員的管理方式截然不同，分屬兩個體系，而且在實踐過程中，政府雇員由于崗位不同，工作內(nèi)容不同，導(dǎo)致政府部門對不同政府雇員的工作難以定量，考核的內(nèi)容和標準難以詳細規(guī)定，考核的力度和準確度都達不到預(yù)期效果，考核結(jié)果也往往流于形式，模棱兩可，造成政府雇員合同管理流于形式，政府雇員合同管理優(yōu)勢發(fā)揮不明顯。

四、政府雇員制的改進對策

(一)深入政府雇員制理論研究

在我國學(xué)者爭論政府雇員制是否應(yīng)該存在之前，政府雇員制已經(jīng)在西方國家甚為盛行，例如，英美政府雇員在政府工作人員中占的比重在20%至50%左右。我國政府應(yīng)該注重政府雇員制的理論研究問題，中央政府可以成立一個課題研究組，與各地政府領(lǐng)導(dǎo)通過會議、實地調(diào)研等形式討論了解各地政府雇員制的實施狀況，解決試行中出現(xiàn)的問題，并探討其發(fā)展方向。地方政府可以與當(dāng)?shù)馗咝＝⒙?lián)系委托高校科研人員直接介入調(diào)研分析現(xiàn)行政府雇員制的問題及解決辦法。

(二)加強立法，完善相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)

到目前為止，政府雇員制度作為地方政府實行的一項人事制度，它的法律依據(jù)僅限于地方政府規(guī)定的政府雇員制實行辦法，且試行辦法里對政府雇員的各方面規(guī)定只是一些籠統(tǒng)的闡述，并不具體。法治政府是當(dāng)前我國政府建設(shè)的目標，完善政府雇員制這一政府人事制度的相關(guān)法律法規(guī)是建設(shè)法治政府最基本的要求之一。要全面完善政府雇員制相關(guān)法律需要全國各級人大、地方政府、社會公眾的共同努力。全國人民代表大會擁有最高立法權(quán)，可以依據(jù)憲法，審議修訂《政府雇員制法》，只有統(tǒng)一出臺完善的政府雇員制法才能解決政府雇員制在地方推行乏力的狀況。

(三)重新設(shè)計政府雇員制，完善政府雇員制的管理制度

我國政府需要對政府雇員制進行再設(shè)計，逐步完善政府雇員的招聘管理、培訓(xùn)與開發(fā)、考評機制、退出機制等。政府雇員的招聘要事先確定招聘人數(shù)，避免政府用人成本過高，對招聘崗位制定出詳盡的職位說明書，招聘程序要公開透明，營造一個公平競爭的環(huán)境，保證招聘的雇員確有真才實學(xué)。政府機關(guān)要做好政府雇員的培訓(xùn)與開發(fā)工作，一方面要做到對每一類政府雇員進行對應(yīng)的適應(yīng)性培訓(xùn)，減少磨合期，加強其合作與協(xié)調(diào)能力，以期共同高效地為社會提供公共服務(wù)。另一方面要加強職業(yè)道德培訓(xùn)，使每一位政府雇員樹立為人民服務(wù)的理想信念。政府雇員績效考評亦應(yīng)公正公平，要對政府雇員進行社會化、科學(xué)化、專業(yè)化的考核，不僅參考政府人員的評價，也要參考社會公眾的評價。

(四)政府部門要加大政府雇員制推行力度

政府雇員制能否為政府機關(guān)帶來效益與三個因素有關(guān)：政府機關(guān)雇用人員的類別，對制度績效的評估結(jié)果，政府對政府雇員制的重視程度。政府機關(guān)在推行過程中雇用高級技術(shù)人員會給政府的業(yè)務(wù)帶來好的連鎖效益，而雇用普通雇員從事的臨時性工作帶來的改變和收效則不明顯，久而久之領(lǐng)導(dǎo)者和政府工作人員會受功利心的影響，傾向于追求高效益而減少或摒棄政府雇員制的推行。政府機關(guān)對政府雇員制度的績效評估結(jié)果事關(guān)政府對這一制度的態(tài)度。政府對政府雇員制做出的判斷是建立在準確評估的基礎(chǔ)之上，在此基礎(chǔ)上才能對不足之處進行改善，取得更好的效果。政府部門對政府雇員制的重視程度與政府對它的推行力度也是成正比關(guān)系。

(五)明確政府雇員的權(quán)、責(zé)、利

政府在招聘前期擬定崗位說明書是一份十分重要的工作，一份詳盡的崗位說明書包括崗位描述、崗位要求、任職資格、責(zé)權(quán)范圍等內(nèi)容，是指導(dǎo)政府雇員工作的前提。政府雇員存在“公共人”“經(jīng)濟人”的角色沖突，這就要求政府機關(guān)明確政府雇員的權(quán)責(zé)利。倘若政府雇員的權(quán)力和責(zé)任混淆不清或者較低，政府雇員很可能失職給政府機關(guān)造成重創(chuàng)。厘清政府雇員的角色定位是賦予政府雇員權(quán)責(zé)的前提，只有擺正了雇員們的位置才能使其正確地處理好可能面臨的利益問題。權(quán)力和責(zé)任是兩個不可分割的問題，有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)就應(yīng)該承擔(dān)起來。因此政府應(yīng)該明確規(guī)定政府雇員的權(quán)力責(zé)任范圍，不能過大也不能過小。

(六)理順制度與制度、人與人之間的關(guān)系

理順政府雇員制與公務(wù)員制度、政府雇員與公務(wù)員之間的關(guān)系有利于協(xié)調(diào)政府用人制度改革的步調(diào)。筆者認為，政府雇員制與國家公務(wù)員制是殊途同歸的。政府雇員在政府服務(wù)過程中承擔(dān)著技術(shù)創(chuàng)新、政策咨詢、觀念引導(dǎo)等重大責(zé)任，而國家公務(wù)員依法承擔(dān)著行使公共權(quán)力、直接提供公共服務(wù)的職責(zé)。二者雖分工不同，但是最終的目標都是提高政府公共服務(wù)的能力[7]。處理好政府雇員與政府公務(wù)員之間的關(guān)系相當(dāng)重要，薪酬差距或者重視程度不同都將導(dǎo)致兩者關(guān)系不和諧，因此政府應(yīng)該制定一套合理的雇員薪酬體系，并隨著市場變化而變化。除此之外對兩種制度下的人員采取一定的激勵措施，使他們認識到自己身處職位的重要性，激發(fā)他們的工作熱情，消除不和諧因素。