法治視域下行政備案的規(guī)范化思考

郭 慶 珠

(天津師范大學(xué) 法學(xué)院， 天津 300387)

行政備案是實(shí)踐中較為常見的行為之一，是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行公共管理的重要手段，對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)益有著重要影響。我國相關(guān)立法和規(guī)范性文件中也有諸多條款對(duì)“行政備案”進(jìn)行規(guī)定和約束，但是規(guī)范中的“備案”內(nèi)涵并不完全一致，與此相對(duì)應(yīng)，不同的“備案”在實(shí)踐中發(fā)揮的作用也并不相同。在“依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的大背景下，如何才能科學(xué)地把握行政備案的內(nèi)涵并實(shí)現(xiàn)法治化的要求是一個(gè)具有現(xiàn)實(shí)意義的時(shí)代課題，本文結(jié)合我國相關(guān)實(shí)踐，對(duì)此略做探討。

一、行政備案界說及其作用的發(fā)揮

(一)行政備案界說

根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，備案是指“把情況以書面形式報(bào)告給主管部門，供存檔備查”[1]。這可以說是有關(guān)“備案”的最基本的語意解釋。但是，立法和實(shí)踐中，在遵循上述基本含義的前提下，賦予了備案不同的法律效力和功能。為了更好地探討行政備案的法治化路徑，對(duì)其內(nèi)涵給予科學(xué)的界定是十分必要的，否則很可能就會(huì)失去統(tǒng)一對(duì)話的平臺(tái)，造成各說各話的局面，進(jìn)而不利于公民、法人或其他組織權(quán)益的保障。

1.實(shí)踐中行政備案的類型化考察

考察我國現(xiàn)行立法，對(duì)于“行政備案”的規(guī)定可以在總體上歸為以下兩種情況。

第一， 作為內(nèi)部行為的備案，主要是指備案發(fā)生在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間，并不對(duì)外部的相對(duì)人直接發(fā)生作用的行為。作為內(nèi)部行為的備案又可以分為三種情況。(1)有關(guān)行政立法和行政規(guī)范性文件在制定后要向上級(jí)行政機(jī)關(guān)備案。比如我國曾經(jīng)制定《法規(guī)規(guī)章備案條例》，其中就具體規(guī)定了規(guī)章制定后備案的內(nèi)容，包括不同的規(guī)章向哪些上級(jí)機(jī)關(guān)備案和如何備案、備案的程序等，對(duì)此，《規(guī)章制定程序條例》中也有相關(guān)的規(guī)定。對(duì)于行政規(guī)范性文件的制定，目前我國全國層面上尚沒有統(tǒng)一的立法對(duì)此予以規(guī)范，但是各省、直轄市和自治區(qū)基本上都頒布實(shí)施了各自的行政規(guī)范性文件制定辦法，大多規(guī)定了文件制定備案的內(nèi)容。(2)行政機(jī)關(guān)做出重大行政決定時(shí)，要向上級(jí)行政機(jī)關(guān)備案。如《大連市重大行政許可事項(xiàng)備案制度》《安徽省重大行政處罰備案規(guī)定》《南京市重大行政許可決定備案審查規(guī)定(試行)》《內(nèi)蒙古自治區(qū)重大行政處罰備案監(jiān)督辦法》等地方性立法、文件都明確規(guī)定了重大的行政許可、行政處罰等要報(bào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)備案。(3)對(duì)于當(dāng)場做出的行政決定，要及時(shí)報(bào)所在的行政機(jī)關(guān)備案。如《行政處罰法》第34條第3款規(guī)定：“執(zhí)法人員當(dāng)場做出的行政處罰決定，必須報(bào)所屬行政機(jī)關(guān)備案?！笨疾熳鳛閮?nèi)部行為的備案，可以看出，除了“存檔備查”的目的外，最主要的目的是發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的作用，上級(jí)行政機(jī)關(guān)通過備案過程中的法制審核等保障抽象行為或具體行為的合法性和合理性。

第二，作為外部行為的備案，是指備案發(fā)生在行政機(jī)關(guān)和外部相對(duì)人之間，并會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生直接影響的行為。此類作為外部行為的備案又可以分為以下兩種情況。(1)產(chǎn)生實(shí)體效果的備案，即備案可以直接對(duì)公民、法人或其他組織的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響。實(shí)踐中主要包括兩種類型。一方面是類許可型備案，此種情況下，雖名為“備案”，但是其法律效果和行政許可并無區(qū)別，在未獲“備案”的情況下，相對(duì)人不具有從事特定行為的資格。如《出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案管理規(guī)定》第 6 條規(guī)定，出口食品生產(chǎn)企業(yè)未依法履行備案法定義務(wù)或者經(jīng)備案審查不符合要求的，其產(chǎn)品不予出口。很顯然，上述情況下，雖然立法條文中規(guī)定的為“備案”，但是從法律效果上來看，其作用和行政許可并無區(qū)別，故而筆者把其稱為類許可型備案。另一方面是類登記型備案，此種備案會(huì)產(chǎn)生確認(rèn)的法律效果，類似于非許可的行政登記行為[注]根據(jù)我國的法律規(guī)定和實(shí)踐來看，“登記”可分為兩種情況：一是名為登記，但歸入行政許可的范疇，符合許可的要件，是對(duì)一般禁止的解除；二是名為登記，但不是對(duì)一般禁止的解除，是對(duì)已有法律關(guān)系或法律事實(shí)等的確認(rèn)，歸入行政確認(rèn)的范疇。。如《商標(biāo)法》第40條規(guī)定：“商標(biāo)使用權(quán)許可合同應(yīng)當(dāng)報(bào)商標(biāo)局備案。”同時(shí)，最高人民法院頒布實(shí)施的《關(guān)于審理商標(biāo)民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第19條規(guī)定，商標(biāo)使用許可合同未在商標(biāo)局備案的，不得對(duì)抗善意第三人。根據(jù)上述的規(guī)定，“備案”顯然產(chǎn)生了行政確認(rèn)的法律效果，雖名為“備案”，實(shí)為登記。(2)程序性備案，行政機(jī)關(guān)要求公民、法人或其他組織對(duì)某些事項(xiàng)備案的目的不在于對(duì)實(shí)體上的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生影響，而在于及時(shí)地獲取相關(guān)資訊，進(jìn)而為后續(xù)的行政監(jiān)督、檢查等打下基礎(chǔ)，因而此種意義上的備案只是增加了公民、法人或其他組織程序上的義務(wù)，并不產(chǎn)生實(shí)體意義上的效果。程序性的備案在實(shí)踐中較為常見，也是立法和行政規(guī)范性文件中規(guī)定最多的備案形式，如《青島市企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)備案管理實(shí)施細(xì)則》第2條規(guī)定：“企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品沒有國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)制定的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)須按本細(xì)則的規(guī)定進(jìn)行備案。企業(yè)制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和其他僅在企業(yè)內(nèi)部適用的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不需備案。”

比較產(chǎn)生實(shí)體效果的備案和程序性備案，二者的差異是明顯的，但是二者也有基本的共性特征，即都可以起到信息收集、信息披露和存檔備查的作用。當(dāng)然，對(duì)于產(chǎn)生實(shí)體效果的備案而言，信息收集、信息披露和存檔備查只是其附隨作用，其核心的作用還在于許可和確認(rèn)的效果。

2.行政備案的范圍界定

針對(duì)以上實(shí)踐中出現(xiàn)的各種“備案”，筆者認(rèn)為，在研究其法治化的過程中應(yīng)該把作為內(nèi)部行為的備案排除在外，原因在于此類備案只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種行為，并不對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接的影響，傳統(tǒng)的研究范式并不把其納入其中，行政機(jī)關(guān)基于工作的便利可以采取相對(duì)靈活的方式。當(dāng)我們談到行政備案的法治化時(shí)，應(yīng)該是針對(duì)作為外部行為的備案而言的，是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行公共管理的一種重要方式，但是在上述作為外部行為的備案中，對(duì)于范圍問題依然有進(jìn)一步探討的必要。

筆者認(rèn)為，實(shí)踐中產(chǎn)生實(shí)體效果的備案雖然名稱上叫作“備案”，但是從實(shí)質(zhì)上來看，完全可以歸入行政許可和行政確認(rèn)的范疇。在我國簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)(人們一般簡稱為“放、管、服”)的大背景下，國務(wù)院和各地政府取消了部分行政許可，以便更好地激發(fā)市場經(jīng)濟(jì)的活力，但是值得警惕的是部分被取消的行政許可披上了“備案”的外衣，一般性禁止并沒有解除，其實(shí)質(zhì)并沒有發(fā)生根本性的變化，換湯不換藥，這既不符合“放、管、服”的本意，也與備案應(yīng)有的“存檔備查”的最核心內(nèi)涵相去甚遠(yuǎn)。“行政備案作為已取消行政許可的替代品，實(shí)踐中有一種從行政許可遁入行政備案的傾向，值得我們警惕與思考?！盵2]對(duì)于實(shí)質(zhì)上為行政確認(rèn)的“備案”而言，也存在著大致相同的問題，極容易在實(shí)踐中造成困擾和混亂，應(yīng)該盡可能地恢復(fù)其作為“登記”的本來面目。因而，從備案的基本內(nèi)涵出發(fā)，產(chǎn)生實(shí)體效果的“備案”也應(yīng)該被排除在備案的范圍之外，因?yàn)閺膶?shí)質(zhì)意義上來講此類“備案”應(yīng)該歸入其他行政行為范疇之中，本文所談的行政備案僅僅是指程序性備案。

3.行政備案的概念及其法律性質(zhì)

所謂行政備案，是指行政機(jī)關(guān)基于公共管理的需要，依法要求公民、法人或其他組織在從事特定活動(dòng)之后報(bào)送有關(guān)的資料，以便存檔備查的行為。行政備案有以下幾個(gè)方面的特征。一是行政備案的主體是行政機(jī)關(guān)，目的是為了公共管理的需要。我國實(shí)踐中的備案是多種多樣的，比如根據(jù)《立法法》的規(guī)定，有向人大常委會(huì)進(jìn)行的備案，根據(jù)刑事訴訟法律、法規(guī)的規(guī)定，有向司法機(jī)關(guān)進(jìn)行的備案等，而行政備案是向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的備案，從而與前述向立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行的備案區(qū)別開來。同時(shí)，還應(yīng)該看到，雖然行政備案只是一種程序性行為，但也是為了公共管理的需要，對(duì)于已經(jīng)通過其他方式達(dá)到公共管理目的的，就不應(yīng)該再進(jìn)行相關(guān)的備案活動(dòng)。二是應(yīng)該進(jìn)行行政備案的事項(xiàng)只是公民、法人或其他組織從事的特定活動(dòng)，并非所有的事項(xiàng)都要進(jìn)行備案。對(duì)于已經(jīng)通過行政許可、行政確認(rèn)等進(jìn)行事前規(guī)制的事項(xiàng)，不必進(jìn)行備案；對(duì)于與國家利益或社會(huì)利益關(guān)系不大的事項(xiàng)一般也不需要備案。需要備案的往往是不必要事前許可、確認(rèn)等，但是又對(duì)公共管理有重要影響的事項(xiàng)，出于事后監(jiān)督和檢查的需要，需要公民、法人或其他組織及時(shí)向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行備案。三是從時(shí)間上來看，行政備案發(fā)生在公民、法人或其他組織從事特定活動(dòng)之后，把相關(guān)的活動(dòng)資料提交給行政機(jī)關(guān)存檔備查。對(duì)于發(fā)生在活動(dòng)之前的行為，即使立法或規(guī)范性文件把其稱為“備案”，那也不屬于本文所講的備案，應(yīng)該歸入許可、確認(rèn)等范疇。四是行政備案是一種程序性行為，僅僅是要求公民、法人或其他組織在從事特定活動(dòng)之后把相關(guān)資料報(bào)送給行政機(jī)關(guān)以存檔備查，對(duì)公民、法人或其他組織的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)并不產(chǎn)生直接的影響。

從法律性質(zhì)上而言，行政備案應(yīng)該屬于行政事實(shí)行為?！靶姓聦?shí)行為是與行政法上之法律行為相對(duì)之行為。事實(shí)行為的結(jié)果并不涉及法律關(guān)系，也就是不為了產(chǎn)生、變更或消滅一個(gè)行政法上的權(quán)利或義務(wù)關(guān)系，而僅僅是產(chǎn)生了‘事實(shí)效果’?！盵3]換言之，行政事實(shí)行為并不以追求某種法律效果為目的，即并不從法律上追求產(chǎn)生、變更或消滅公民、法人或其他組織的權(quán)利或義務(wù)，只是在事實(shí)上產(chǎn)生了某種結(jié)果。行政備案只是為了信息收集、信息披露，因而要求相對(duì)人把相關(guān)資料存檔備查以便為行政機(jī)關(guān)后續(xù)的監(jiān)督、檢查服務(wù)?！皩?duì)于相對(duì)人而言，這種行政備案只是一種程序性行為，行為的結(jié)果并不對(duì)相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生直接影響，即不會(huì)直接產(chǎn)生、變更或消滅一個(gè)行政法上的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系……行政備案是一種程序性的事實(shí)行為。”[4]

(二)行政備案作用的發(fā)揮

作為一種行政規(guī)制的手段而言，相對(duì)于事前的行政許可，事后行政備案的控制性要明顯的弱化很多。由于行政備案本身并不直接影響公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)，而且備案行為是發(fā)生在公民、法人或其他組織從事特定活動(dòng)之后，是一種較為緩和的規(guī)制行為。

行政備案作為一種行政事實(shí)行為，其本身并沒有法律效果，因而其作用的發(fā)揮主要體現(xiàn)為其他行為，為檢查、監(jiān)督、決策等提供資料和信息，為事后監(jiān)管行為打下基礎(chǔ)。事實(shí)證明在某些行政機(jī)關(guān)不宜過分干預(yù)的領(lǐng)域，事后監(jiān)管相對(duì)于事前干預(yù)更有利于社會(huì)的發(fā)展、進(jìn)步。“行政備案制度陸續(xù)推出以來，其在轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率，從而在促進(jìn)城鄉(xiāng)綜合配套改革，推動(dòng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展方面，無疑起到了十分積極的作用?！盵5]比如在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，在不違背公共利益的情況下，把某些事前的行政許可改為事后備案，有利于激發(fā)市場經(jīng)濟(jì)的活力，減少行政機(jī)關(guān)不當(dāng)?shù)母深A(yù)，更好地發(fā)揮市場競爭機(jī)制。如《全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(廣東)、中國(天津)、中國(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》中就明確規(guī)定在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)停止實(shí)施某些行政審批，改為備案管理。

二、行政備案在法律實(shí)踐中存在的問題

行政備案雖然只是一種事實(shí)行為，但是它依然為公民、法人或其他組織設(shè)定了程序義務(wù)，是社會(huì)生活中較為常見的公共管理手段之一，在法律實(shí)踐中也暴露出了諸多問題。一般來說，實(shí)踐中存在的問題也應(yīng)該是法治化過程中需要重點(diǎn)關(guān)注的核心。有人把行政備案存在的問題歸結(jié)為“濫”“亂”“散”“慢”四個(gè)方面，具體而言：“濫”是指備案設(shè)立隨意，事項(xiàng)過多過濫；“亂”是指事項(xiàng)邊界模糊，錯(cuò)位越位嚴(yán)重；“散”是指備案程序不清，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；“慢”是指規(guī)矩意識(shí)不強(qiáng)，辦事效率低下。行政備案領(lǐng)域很容易成為公共管理服務(wù)領(lǐng)域的“灰色地帶”，如果管理不當(dāng)，會(huì)引發(fā)降低政府行政效能、提供權(quán)力尋租土壤、增加行政相對(duì)人負(fù)擔(dān)等一系列嚴(yán)重問題[6]。應(yīng)該說前述學(xué)者對(duì)于行政備案存在問題的闡釋都是客觀存在的，但是缺乏從法理視角的分析，參考上述闡釋，筆者認(rèn)為行政備案在法律實(shí)踐中主要存在以下方面的問題。

(一)概念使用混亂，甚至在某些情況下異化為行政許可、行政確認(rèn)等行為的替代用語

目前，備案一詞在立法和規(guī)范性文件中較為常見，但是在不同的條文中，備案的含義并不完全相同，這就造成了適用中的混亂，很可能導(dǎo)致相對(duì)人在實(shí)踐中無所適從。尤其是有些規(guī)定中雖名為備案，實(shí)質(zhì)上卻是行政許可、行政確認(rèn)等其他行為，但在此情況下，行政機(jī)關(guān)卻可以以備案之名名正言順地逃避《行政許可法》等法律、法規(guī)的適用，不僅使得相對(duì)人的權(quán)益很難保障，而且對(duì)于行政機(jī)關(guān)的公信力也是極大的傷害。

(二)對(duì)于行政備案的規(guī)范設(shè)定權(quán)缺乏統(tǒng)一的規(guī)定

對(duì)于行政備案的規(guī)范設(shè)定權(quán)缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，實(shí)踐中上至法律、下至基層行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件都可以設(shè)定行政備案，某些規(guī)范設(shè)定權(quán)的正當(dāng)性值得思考。行政備案雖然只是一種事實(shí)行為，并不對(duì)相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，但卻是實(shí)實(shí)在在地為相對(duì)人設(shè)定了程序上的義務(wù)，即相對(duì)人要按照行政機(jī)關(guān)的要求把相關(guān)的資料報(bào)送行政機(jī)關(guān)。根據(jù)一般的行政管理要求，立法以外的其他規(guī)范性文件一般不得減損公民的權(quán)利和增加公民的義務(wù)，程序上的義務(wù)也是義務(wù)，那么，實(shí)踐中大量的行政規(guī)范性文件設(shè)定行政備案的正當(dāng)性是值得商榷的。

(三)對(duì)于何種事項(xiàng)可以設(shè)定行政備案缺乏統(tǒng)一的認(rèn)知，實(shí)踐中濫設(shè)行政備案的情況較為嚴(yán)重

行政機(jī)關(guān)基于自身便利的需要，往往會(huì)傾向于不分事項(xiàng)的設(shè)定行政備案，多多益善，因?yàn)檫@樣行政機(jī)關(guān)就可以方便的獲取相關(guān)的資訊，甚至可以合理化地把某些需要行政機(jī)關(guān)主動(dòng)作為的信息收集義務(wù)轉(zhuǎn)嫁到相對(duì)人身上，這對(duì)于相對(duì)人而言顯然是不利的。

(四)對(duì)于備案程序缺乏清晰明確的規(guī)定，尤其是在當(dāng)今資訊高度發(fā)達(dá)的時(shí)代，缺乏相對(duì)應(yīng)的便民化措施的規(guī)定

考察現(xiàn)有的規(guī)定，行政備案程序往往較為模糊，比如對(duì)于備案的時(shí)間、備案的方式、備案的步驟等一般都缺乏清晰的規(guī)定。而且實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)往往都會(huì)要求相對(duì)人必須采取書面的方式且需要遞交到行政機(jī)關(guān)辦公場所，在電子通信和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)達(dá)的當(dāng)代，上述做法顯然沒有考慮新時(shí)代便民化的需求。

(五)對(duì)于行政備案的法律責(zé)任規(guī)定不夠具體、清晰

考察現(xiàn)有的規(guī)定，往往只有少量的立法和規(guī)范性文件規(guī)定了備案的法律責(zé)任，主要是針對(duì)相對(duì)人的。如《民用爆炸物品安全管理?xiàng)l例》第13條規(guī)定：“民用爆炸物品生產(chǎn)企業(yè)在辦理工商登記后3日內(nèi)，向公安機(jī)關(guān)備案，不備案責(zé)令限期改正，處5萬元以上20萬元以下的罰款；逾期不改正的，責(zé)令停業(yè)整頓?！钡钦w來看，類似上述條例這樣把行政備案法律責(zé)任規(guī)定的較為詳細(xì)的比較少見，實(shí)踐中導(dǎo)致的直接后果就是很多備案形同虛設(shè)，相對(duì)人并不真正履行自己的程序義務(wù)，這對(duì)法律的權(quán)威性和政府的公信力也是一種損害。還應(yīng)該看到，我國相關(guān)的立法和文件很少規(guī)定行政機(jī)關(guān)在備案中的法律責(zé)任，這也有改進(jìn)的余地。

三、完善行政備案的法律規(guī)制

(一)進(jìn)一步強(qiáng)化行政程序立法，并在相關(guān)立法中明確界定備案的概念和實(shí)質(zhì)為行政許可、行政確認(rèn)等行為的“偽備案”“假備案”等做一個(gè)清晰的區(qū)隔

行政備案法治化要做的是如何界定概念的法治化，這是行政備案行為法治化的基礎(chǔ)，否則的話，實(shí)踐中的混亂局面就無法得到根本性的改變。而且明確行政備案的概念，把其界定為事后向行政機(jī)關(guān)報(bào)送資訊、存檔備查的行為，也有助于法律理念的培養(yǎng)，改變行政機(jī)關(guān)事事都要事前干預(yù)的傳統(tǒng)做法，更好地發(fā)揮事后監(jiān)管的作用。目前我國尚沒有統(tǒng)一的、全國性的行政程序立法，對(duì)于行政備案也缺乏全國性的立法界定，這對(duì)于行政備案的法治化是不利的，也不利于相對(duì)人權(quán)益的保障，在未來的行政程序立法中實(shí)有進(jìn)一步明確規(guī)定的必要。

(二)對(duì)于行政備案的規(guī)范設(shè)定權(quán)應(yīng)該限于法律、法規(guī)和規(guī)章，把規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件排除在規(guī)范設(shè)定之外

行政備案雖然沒有直接影響相對(duì)人實(shí)體上的權(quán)利、義務(wù)，但是為相對(duì)人設(shè)定了一個(gè)程序義務(wù)，會(huì)直接增加相對(duì)人的成本和付出，作為文件對(duì)此義務(wù)進(jìn)行設(shè)定是不妥的。國務(wù)院2010年頒布實(shí)施的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》規(guī)定：“各類規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務(wù)?！敝挥蟹?、法規(guī)或規(guī)章對(duì)行政備案做出規(guī)定的情況下，文件可以做具體化的實(shí)施性規(guī)定，但不宜做出設(shè)定。

(三)通過立法進(jìn)一步明確行政備案適用的事項(xiàng)

前文中已經(jīng)提到并非公民、法人或其他組織從事的所有事項(xiàng)都應(yīng)該向行政機(jī)關(guān)備案，只有與國家利益或社會(huì)利益有重大影響的事項(xiàng)才需要相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)備案。若公民、法人或其他組織從事的所有事項(xiàng)都向行政機(jī)關(guān)備案的話既無必要，也必然會(huì)不利于社會(huì)的自由競爭和發(fā)展，同時(shí)也會(huì)增加行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)行政機(jī)關(guān)獲取資訊的渠道是多元化的，對(duì)于可以通過其他渠道獲取資訊的行為，也應(yīng)該避免設(shè)定行政備案。在當(dāng)前的實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)有擴(kuò)大設(shè)定行政備案的趨勢，這是應(yīng)該值得警惕的一個(gè)傾向。

(四)通過立法進(jìn)一步明確行政備案的程序，規(guī)定相關(guān)的便民化措施

規(guī)定明確的程序既是對(duì)相對(duì)人的規(guī)制，也是對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束，有助于防止行政備案過程中的無序和混亂?！靶姓C(jī)關(guān)在制定實(shí)施行政備案中，一方面要降低行政成本，實(shí)施程序統(tǒng)一化、簡單化、標(biāo)準(zhǔn)化，追求行政效率最大化；另一方面要強(qiáng)化服務(wù)理念，盡量多地從保障相對(duì)人權(quán)利的角度去考慮問題，體現(xiàn)行政備案的便民化?！盵6]對(duì)于行政備案的時(shí)間、方式、步驟等都應(yīng)該明確的規(guī)定，以便于行政相對(duì)人及時(shí)準(zhǔn)備相關(guān)資料并完成備案工作。同時(shí)，基于便民的需要，可以嘗試規(guī)定允許相對(duì)人通過互聯(lián)網(wǎng)、電子數(shù)據(jù)交換等完成備案，這樣既有助于相對(duì)人節(jié)約成本，也有助于行政資源的節(jié)約。

(五)通過立法進(jìn)一步明確行政備案的法律責(zé)任

明確行政備案的法律責(zé)任主要包括兩個(gè)層面：一是明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在行政備案中的法律責(zé)任，防止行政機(jī)關(guān)在備案的過程中不作為或故意刁難相對(duì)人；二是明確規(guī)定相對(duì)人在行政備案中的法律責(zé)任，對(duì)于相對(duì)人不履行行政備案義務(wù)的，可以采取責(zé)令改正、罰款等方式促使相對(duì)人履行相關(guān)義務(wù)。同時(shí)，也可以通過行政獎(jiǎng)勵(lì)的方式鼓勵(lì)相對(duì)人積極履行備案的義務(wù)，促進(jìn)相關(guān)行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。