探索農(nóng)村宜居家園 建設(shè)新模式的思考

■ 李 俊

為認(rèn)真貫徹落實黨的十九大精神，積極推進(jìn)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照機關(guān)黨委和研究室的開展非定向課題調(diào)研要求，結(jié)合本市農(nóng)村地區(qū)實際，堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，就農(nóng)村地區(qū)黨建機制、環(huán)境優(yōu)化、自治共治等方面情況深入調(diào)研，針對現(xiàn)狀，分析梳理，總結(jié)問題，尋求對策，著力探索農(nóng)村宜居家園建設(shè)的新模式。

一、當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)黨建、環(huán)境、自治共治等基本現(xiàn)狀和主要做法

（一）農(nóng)村地區(qū)的黨建引領(lǐng)工作情況

一是以“黨建聯(lián)建”形成農(nóng)村建設(shè)合力。各農(nóng)村黨組織以地緣相近、資源互補為原則，與社區(qū)、企業(yè)事業(yè)單位黨組織結(jié)對共建，每年開展文化體育、公益服務(wù)、環(huán)境治理等共建活動，共同推動農(nóng)村管理及文明建設(shè)。二是以“組團式服務(wù)”凝聚民心民情。各農(nóng)村黨組織以劃分塊區(qū)、組建團隊、普遍走訪的方式，了解民生需求、解決村民所困，形成塊區(qū)組團式聯(lián)系服務(wù)群眾的重要力量。三是以“亮燈行動”推動問題整改。在黨的群眾路線教育實踐、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育等活動中，各村黨組織將查找出的短板問題，以網(wǎng)絡(luò)“亮燈”的形式進(jìn)行公示，接受群眾監(jiān)督，直到問題整改完畢，切實把問題解決在基層，把服務(wù)送向群眾。

（二）農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境優(yōu)化推進(jìn)情況

一是村容村貌逐步改善中。通過農(nóng)村“五違”整治和生態(tài)建設(shè)，結(jié)合農(nóng)村地區(qū)的問題“靶點”整治，修復(fù)修整了大量硬件設(shè)施，改善了農(nóng)村“臟、亂、差”的環(huán)境狀況。二是水清岸綠逐漸形成中。建立了河長制，以農(nóng)村河道治理為重點，綜合整治農(nóng)村水環(huán)境，環(huán)境改善明顯，水安全保障有力，努力落實“河暢、水清、堤固、岸綠、景美”。三是垃圾分類逐步培育中。試點推行農(nóng)村生活垃圾分類工作，逐步邁向農(nóng)村生活垃圾減量化、無害化的目標(biāo)。

（三）農(nóng)村地區(qū)的民主自治共治情況

一是民主管理逐步規(guī)范。各村成立了村務(wù)監(jiān)督委員會，并制訂村民自治章程及村規(guī)民約，加強村級事務(wù)的民主管理。落實了重大事項民主決策機制。年終召開村民會議對村干部履職情況進(jìn)行民主評議。二是村民自治逐漸推進(jìn)。涉及村民切身利益和村級重大事項的內(nèi)容，通過村民會議、村民代表會議、村民代表聯(lián)系戶制度廣泛征求村民的意見。村務(wù)監(jiān)督委員會通過開展民主理財活動，保障了村級集體經(jīng)濟的公開透明。三是共建聯(lián)建有效推動。通過“村村聯(lián)建”“村企聯(lián)建”“村居聯(lián)建”等多種形式，達(dá)到互相交流、學(xué)習(xí)、借鑒，優(yōu)勢互補，在管理與服務(wù)上形成有效銜接。

二、推進(jìn)農(nóng)村宜居家園建設(shè)面臨的短板和難點

啟動農(nóng)村地區(qū)的宜居家園建設(shè)，將是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、提升新農(nóng)村建設(shè)水平的重要抓手，是優(yōu)化農(nóng)村居住環(huán)境、提高農(nóng)民幸福指數(shù)的重要途徑，是建設(shè)生態(tài)文明、改善生態(tài)環(huán)境的重要載體。但就農(nóng)村地區(qū)宜居家園建設(shè)工作的推進(jìn)而言，還存在著很多困難和不足。

（一）農(nóng)村宜居家園建設(shè)中的瓶頸問題

1.農(nóng)村地區(qū)的村情村況各異，農(nóng)村建設(shè)發(fā)展不均衡。一是各村村級財力差異懸殊，每年的財政收入高的可達(dá)數(shù)千萬元，而低的百萬元不到。二是各村性質(zhì)屬性不同，有的完全動遷屬于空殼村，有的有自然村宅屬混合型村。三是各村村民居住數(shù)差異大，多的千人，少的僅幾百人。如按地域特點和人口組成可分為嵌入式的集鎮(zhèn)村、緊密型的城中村、集聚型的租賃村、邊緣型的純農(nóng)村、社區(qū)型的新農(nóng)村等5 類，其建設(shè)和發(fā)展情況各不相同，使用一套平均化的方案和標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)農(nóng)村宜居家園，顯然是不可取的。

2.人口結(jié)構(gòu)失衡，宜居建設(shè)主體不可控。一方面，農(nóng)村來滬人口比例與本地常住人口比例倒掛。外來人口多，流動性大，對居住地沒有歸屬感，沒有作為主人翁的責(zé)任意識，而村里對來滬常住人員沒有制約和管理的有效抓手，導(dǎo)致各項工作開展缺乏配合基礎(chǔ)。另一方面，農(nóng)村常住人口中，60 歲以上老人比例較高。這些村民大都文化水平不高，農(nóng)村的一些不文明習(xí)慣根深蒂固，對一些新理念、新舉措接受度低。

3.管理條線繁雜，監(jiān)督考評牽頭不明確。農(nóng)村管理涉及方方面面，面廣量大，卻沒有一個專門的部門牽頭整合，可復(fù)制可推廣的好經(jīng)驗無法及時提煉和傳播，一些工作中的典型缺失和教訓(xùn)無法被總結(jié)警示，一些需要多部門牽頭解決的問題，無法有效統(tǒng)籌，形成迅速有效的合力。同時，農(nóng)村宜居家園建設(shè)推進(jìn)中，還缺乏有針對性的考核制度。目前，各條線部門對村的考核太多太雜，比如中央有美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指導(dǎo)意見、市里有文明村考評標(biāo)準(zhǔn)，有些重復(fù)考核，有些不貼近村民需求，更浪費了村委不少人力精力，亟需精簡專門化、貼切實際化，切實提高考核效率。

（二）黨建引領(lǐng)農(nóng)村建設(shè)存在的問題

1.主觀上：部分農(nóng)村黨組織對在農(nóng)村社會治理工作中的定位還不夠準(zhǔn)確，對新形勢下黨建引領(lǐng)農(nóng)村建設(shè)的理念認(rèn)識不到位，沒有很好地將黨建引領(lǐng)、黨建資源、黨員作用滲透到農(nóng)村治理和服務(wù)中。

2.客觀上：隨著城市化進(jìn)程的加快，本市農(nóng)村地區(qū)普遍呈現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)多元、居民構(gòu)成復(fù)雜、人口流動快速、利益訴求多樣等特征，農(nóng)村黨組織在面臨以上問題時，而缺少能應(yīng)對新形勢新挑戰(zhàn)的全新的管理模式。

3.年齡上：當(dāng)前農(nóng)村黨員存在年齡偏大、文化程度不高的問題，導(dǎo)致黨員引領(lǐng)群眾參與農(nóng)村各項事務(wù)時呈現(xiàn)心有余而力不足的問題。

4.參與上：由于近幾年的農(nóng)村動遷、房屋市場化買賣等原因，有相當(dāng)大一部分農(nóng)村黨員并不居住在本村。這部分黨員對農(nóng)村事務(wù)關(guān)心少，參與治理和服務(wù)村民的意識不強、積極性不高。

（三）環(huán)境美化推進(jìn)上存在的問題

1.觀念滯后，多數(shù)村干部對農(nóng)村環(huán)境美化工作的認(rèn)識不足。一是“不想”美化環(huán)境。存在戶籍人員本位主義，認(rèn)為在農(nóng)村居住的主要都是來滬人員，環(huán)境改造是花自己的錢為來滬人員服務(wù)不值得。二是“不愿”美化環(huán)境。農(nóng)村環(huán)境改造投入大，但效益不明顯，村民普遍渴望通過動拆遷搬到鎮(zhèn)上住，不想住在村里，因此改造積極性不高。三是“不會”美化環(huán)境。農(nóng)村一直以來都是以滿足百姓基本的生活需要為目標(biāo)來美化環(huán)境，對如何打造“宜居家園”沒有充分的認(rèn)識。

2.硬件落后，多數(shù)村對農(nóng)村環(huán)境美化工作的改造不足。一是公共設(shè)施不足。村域道路狹窄且破損，公共空間利用率低，缺少停車位；多數(shù)河道無岸駁和護(hù)欄；下水道（排污管）以及天然氣管道缺失；存在亂設(shè)供電、通訊線路等問題。二是環(huán)衛(wèi)設(shè)施落后。垃圾桶和垃圾箱房不規(guī)范、保潔不到位；缺少裝修垃圾和暴露垃圾的集中堆放點和清運短駁措施；農(nóng)村公廁保潔管理不到位。三是綠化程度較低。農(nóng)村道路兩側(cè)和公共場地基本無綠化，且缺乏統(tǒng)一布置和養(yǎng)護(hù)管理；荒地和拆違后地塊雜草叢生。

3.軟件缺陷，多數(shù)村對農(nóng)村環(huán)境美化工作的推進(jìn)不足。一是管理模式不統(tǒng)一。各村依據(jù)村規(guī)民約開展的自治標(biāo)準(zhǔn)不一，效果不一。二是管理政策僵化。農(nóng)村地區(qū)的房屋大都建造于上世紀(jì)70年代與80年代，建筑工藝相對落后，由于不鼓勵、不提倡農(nóng)宅翻修，數(shù)十年下來，較多老宅已成危房；此外由于當(dāng)時缺乏整體規(guī)劃，消防車無法深入老宅，農(nóng)村存在很大的消防和安全隱患。三是管理水平不高。村干部身兼多職，村民組長后繼乏人年事已高現(xiàn)象比較普遍，且文化程度低、老齡化、不專業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)管理流于應(yīng)付。作業(yè)人員短缺，農(nóng)村治保隊員、環(huán)衛(wèi)工人普遍沒有按照實有常住人口的比例配備。

（四）自治共治推行中存在的問題

1.自治共治程度較低。在農(nóng)村社區(qū)的管理與服務(wù)、民主決策等方面，自治共治活動應(yīng)由村民會議、村民代表會議討論、協(xié)商決定并實施。但在實際工作中，村民參與自治共治的熱情普遍不高。

2.民主法治意識不強。一些村對自治共治重視度不高，民主法治意識還不夠強，在實際工作中個別村還存在“一言堂”和家長式作風(fēng)，沒有真正做到村級事務(wù)由村民討論協(xié)商決定。

3.自治章程和村規(guī)民約空有形式。村民自治章程和村規(guī)民約各村都有制訂，但有些村沒有因地制宜，沒有結(jié)合本村的實際情況制定，而是照搬照抄，在具體實施方面還沒有很好的執(zhí)行抓手。

三、推進(jìn)農(nóng)村宜居家園建設(shè)的對策建議

（一）堅持黨建引領(lǐng)——著力探索提升基層黨建的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員干部的先鋒模范作用， 構(gòu)筑宜居家園建設(shè)的“中流砥柱”

1.構(gòu)建“網(wǎng)格化”農(nóng)村黨建格局，將組織作用發(fā)揮到農(nóng)村治理的“神經(jīng)末梢”。推進(jìn)基層黨組織網(wǎng)絡(luò)與聯(lián)勤和城市網(wǎng)格“兩網(wǎng)融合”，以區(qū)塊網(wǎng)格為單位，建立網(wǎng)格黨建聯(lián)盟，形成“黨建聯(lián)盟—基層黨組織—黨小組”為基本框架的“網(wǎng)格化”黨建體系。推行“三聯(lián)動”工作模式，通過區(qū)級機關(guān)部門與村黨組織的縱向“城鄉(xiāng)聯(lián)動”；網(wǎng)格內(nèi)社區(qū)、企業(yè)黨組織與村黨組織的橫向“網(wǎng)格聯(lián)動”；村宅黨小組、黨員志愿者隊伍、黨員議事會的內(nèi)部“小組聯(lián)動”，實現(xiàn)各類資源向農(nóng)村傾斜。實施“黨建聯(lián)民情”建設(shè)。建立“區(qū)塊長—網(wǎng)格長—黨小組長—黨員志愿者”管理服務(wù)隊伍和“機關(guān)干部掛鉤服務(wù)片區(qū)—村兩委班子、黨員骨干包干重點區(qū)域—農(nóng)村黨員對點聯(lián)系群眾”等制度，推進(jìn)資源整合、民情收集、困難幫扶、經(jīng)濟發(fā)展、社會治理等機制有效融合。

2.構(gòu)建“服務(wù)型”黨建平臺，實現(xiàn)黨組織在功能性服務(wù)中參與農(nóng)村建設(shè)。打造農(nóng)村黨員素質(zhì)提升的課堂。統(tǒng)籌區(qū)域資源，運用黨課、講座、身邊典型等形式，借助遠(yuǎn)教、微信等平臺，進(jìn)行理論武裝、黨性教育和能力培養(yǎng)，提升農(nóng)村黨員整體素質(zhì)。打造農(nóng)村建設(shè)協(xié)商聯(lián)動的平臺。發(fā)揮黨建服務(wù)站樞紐作用，以黨員議事會為載體，暢通黨組織和群眾之間的訴求表達(dá)和協(xié)商互動，實現(xiàn)黨組織、黨員群眾聚焦重點工作，共推農(nóng)村建設(shè)的良好局面。打造農(nóng)村群眾生活滿意的窗口。建立“三個一”服務(wù)內(nèi)容，即一個黨員志愿者資源庫、一份服務(wù)清單、一批黨員微實事項目，進(jìn)一步擴大黨員參與農(nóng)村建設(shè)的覆蓋面。完善自下而上的民情民意收集機制。

3.構(gòu)建“參與式”治理模式，實現(xiàn)黨員在農(nóng)村宜居家園建設(shè)中的帶頭示范作用。一是實施“向黨組織報到”制度。進(jìn)一步推進(jìn)黨員“雙報到”工作，引導(dǎo)組織農(nóng)村黨員參與居住地黨員議事會、群眾活動團隊等活動；開展“黨員回家行動”，鼓勵出生在本村、組織關(guān)系在單位的黨員回到農(nóng)村參與各類活動。二是實施“黨員全亮化”管理。以推進(jìn)黨員先鋒崗、黨員責(zé)任區(qū)建設(shè)為抓手，引導(dǎo)農(nóng)村黨員圍繞社會治理、基層建設(shè)，在本職崗位、在生活區(qū)域、在群眾團隊中“亮身份、亮職責(zé)、亮承諾、亮業(yè)績、亮作風(fēng)、亮典型”。三是實施“黨員先鋒指數(shù)”測評。將黨員帶頭拆除違建、帶頭美化環(huán)境、帶頭服務(wù)民生、帶頭明禮守信、帶頭遵紀(jì)守法納入“黨員先鋒指數(shù)”測評標(biāo)準(zhǔn)，并將測評結(jié)果作為評優(yōu)表彰及不合格黨員評判依據(jù)。

（二）推進(jìn)環(huán)境美化——著力探索打造綠色優(yōu)美、整潔有序的村容村貌，并形成長效機制，確保宜居家園的“顏值擔(dān)當(dāng)”

1.聚焦“有序”，完善公共設(shè)施改造。對村落進(jìn)出道路進(jìn)行維修；在主要進(jìn)口邊增設(shè)集中停車點；在部分有條件的宅邊河道建設(shè)景觀護(hù)岸岸坡，并且在岸邊設(shè)置部分的景觀欄桿以及沿河步道；市政公共管道的布局，納入市政排污管網(wǎng)，如無法納入，增設(shè)污水池；整理歸并亂設(shè)置的電線線路；根據(jù)自愿原則，進(jìn)行村民私房翻修。

2.聚焦“整潔”，完善環(huán)衛(wèi)設(shè)施改造。在每個村落的主要出入口設(shè)置一組垃圾分類桶，含干垃圾、濕垃圾、有毒有害垃圾、可回收物；按收集半徑70 米左右設(shè)置垃圾收集點位，每個點位配置干、濕垃圾桶；按照村落的實際情況，設(shè)置一定數(shù)量的垃圾箱房，用于生活垃圾收集容器的集中、清洗、維護(hù)；每個村至少設(shè)置一個裝修垃圾、暴露垃圾的臨時堆場；結(jié)合村莊公共設(shè)施布局，合理配置公共廁所，每1000 人至少有一座水沖式的公廁。

3.聚焦“綠色”，落實公共綠化養(yǎng)護(hù)。在道路兩側(cè)、公共場地、拆違地塊和農(nóng)村周邊地塊補種綠化，由所在村征詢鎮(zhèn)規(guī)土所意見，通過后，辦理相關(guān)手續(xù)，進(jìn)行統(tǒng)一綠化設(shè)計。村委負(fù)責(zé)綠化建設(shè)及養(yǎng)護(hù)管理，資金由各村自行承擔(dān)。

4.聚焦“優(yōu)美”，豐富庭院綠化設(shè)計。委托設(shè)計公司，制作庭院綠化建設(shè)方案供農(nóng)民選擇，資金由鎮(zhèn)政府和所在村委各承擔(dān)45%，剩余10%由該戶農(nóng)民所承擔(dān)，并負(fù)責(zé)日常養(yǎng)護(hù)。每年開展綠化評比，優(yōu)勝者給予資金獎勵。

（三）倡導(dǎo)自治共治——著力探索發(fā)揮基層民主協(xié)商的力量，規(guī)范村民自治章程和村規(guī)民約，集結(jié)基層群眾智慧，搭建宜居家園的“議事平臺”

1.健全民主協(xié)商機制。嚴(yán)格按照村民委員會組織法的要求，形成完整的議事機制和村民參與平臺，確保村民在日常生活中有廣泛持續(xù)、深入?yún)⑴c農(nóng)村社區(qū)自治共治的權(quán)利。充分發(fā)揮黨組織在農(nóng)村社區(qū)工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，構(gòu)建村級事務(wù)民主協(xié)商議事決策機制，增強村民主人翁意識，調(diào)動村民參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性。

2.創(chuàng)設(shè)民主管理平臺。以村民小組為單位可設(shè)立村民議事室或村民議事點，重點商議村級重大事項、村民關(guān)心的事，提高村民參與自治共治的積極性。村委干部可以與村民通過民情懇談會等形式制定“協(xié)商議事目錄”。在“協(xié)商議事目錄”上的村務(wù)事項，村民開展廣泛的協(xié)商討論，根據(jù)與會村民的意見，經(jīng)審議簽字形成決議，進(jìn)行公示后組織實施，形成村民自治共治的良好局面，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)各項事業(yè)的健康發(fā)展。

3.規(guī)范村民自治章程和村規(guī)民約。各村要因地制宜，規(guī)范完善村民自治章程和村規(guī)民約。要將村民自治章程和村規(guī)民約落實到日常的農(nóng)村社區(qū)管理與服務(wù)工作之中，將“社區(qū)治理、違法搭建、鄰里關(guān)系、外來人員管理，房屋租賃、環(huán)境衛(wèi)生、幫困濟貧、醫(yī)療救助、扶殘助學(xué)”等事項納入村民自治章程?？梢圆扇∫欢ǖ莫剳痛胧尨迕褡灾握鲁毯痛逡?guī)民約更好地為農(nóng)村社區(qū)的自治共治、宜居家園建設(shè)服務(wù)。

（四）落實工作保障——堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，全面把握“新時代、新形勢、新挑戰(zhàn)”下的工作重心，以“四大保障”為農(nóng)村宜居家園建設(shè)“筑牢根基”

1.組織保障。農(nóng)村宜居家園建設(shè)涉及面廣、工作量大，是一項系統(tǒng)工程，因此在領(lǐng)導(dǎo)機制和工作機制方面，建議在鎮(zhèn)層面成立“農(nóng)村宜居家園建設(shè)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，由鎮(zhèn)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，各條線分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)“農(nóng)村管理辦公室”，配備專職工作人員，具體負(fù)責(zé)各項工作的協(xié)調(diào)和推進(jìn)。

2.措施保障。按照“因地制宜、量力而行、試點先行、分步實施”的原則，科學(xué)合理地做好規(guī)劃布局。一是選好樣板，示范帶動。選擇各方面基礎(chǔ)比較好的村（或村民組），作為“宜居家園試點村組”，先行先試，以點帶面，逐步推開。注重抓好重點特色“美麗鄉(xiāng)村示范村”建設(shè)。二是拆違先行，規(guī)劃保障。結(jié)合無違村創(chuàng)建，在拆違的前提下做到合理規(guī)劃空間布局，對區(qū)域的消防、排污、道路、河道、停車、休閑等功能做“有空間、可發(fā)展、惠民生”的科學(xué)性、整體性和長遠(yuǎn)性規(guī)劃。三是明確內(nèi)容，確定標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)合不同類型的農(nóng)村情況，做好基本配置的宜居家園建設(shè)任務(wù)清單，鼓勵“一村一品一特色”的打造。實行農(nóng)村宜居家園建設(shè)“星級”考評機制，由各村每年進(jìn)行自主申報，鎮(zhèn)按照星級評選情況通過以獎代補方式進(jìn)行獎勵。

3.隊伍保障。要選優(yōu)配強基層干部，結(jié)合換屆工作，選優(yōu)配強村書記和村干部。加強對后備干部全方位的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，開拓村干部的工作思路，提升村干部的工作能力。

4.經(jīng)費保障。加大政策扶持力度，將“農(nóng)村宜居家園建設(shè)專項經(jīng)費”納入財政預(yù)算，建立健全長效的投入機制。探索建立多元化投入機制，多渠道籌集建設(shè)資金，推動和保障農(nóng)村工作順利開展。