通過深度改革加強(qiáng)財(cái)政存量資金監(jiān)管——訪中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君教授

●本刊記者周 菲

據(jù)審計(jì)署發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，2012年通過對(duì)18個(gè)省財(cái)政審計(jì)發(fā)現(xiàn)，18個(gè)省本級(jí)設(shè)立的財(cái)政專戶多達(dá)478個(gè)、存款余額相當(dāng)于其國(guó)庫庫款的44%。另據(jù)有關(guān)資料顯示，截至今年5月份，政府在央行的存款高達(dá)3.2萬億元。一方面，目前我國(guó)財(cái)政收支矛盾十分突出，另一方面，又有大量財(cái)政資金閑置。這種嚴(yán)重不合理的現(xiàn)象引起了決策層的高度重視，也讓盤活財(cái)政存量資金問題成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。我國(guó)財(cái)政存量資金現(xiàn)狀如何？什么原因造成大量財(cái)政資金沉淀？應(yīng)如何加強(qiáng)財(cái)政存量資金監(jiān)管？本刊特邀中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君教授為我們一一解讀。

財(cái)政存量資金規(guī)模巨大

財(cái)政存量資金不僅量相當(dāng)大，而且由來已久，表明當(dāng)前的財(cái)政管理效率令人擔(dān)憂。

記者：財(cái)政存量資金具體是指哪些財(cái)政資金？

王雍君教授（以下簡(jiǎn)稱“王教授”）：財(cái)政存量資金就是各級(jí)政府和預(yù)算單位存放在銀行賬戶上暫時(shí)還未支出的資金，也就是財(cái)政存款。如果實(shí)際存款余額超出合理的安全儲(chǔ)備水平，就表示財(cái)政存量資金過多。

記者：據(jù)您了解，目前我國(guó)財(cái)政存量資金達(dá)到了怎樣的規(guī)模？

王教授：我們很難弄清楚財(cái)政存量資金的真實(shí)規(guī)模，但根據(jù)有關(guān)信息來源，可以判斷財(cái)政存量資金的規(guī)模非常大。根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》測(cè)算，當(dāng)前中國(guó)財(cái)政存量資金規(guī)模大約相當(dāng)于2012年財(cái)政收入的40%，比例相當(dāng)高。另外，中國(guó)人民銀行統(tǒng)計(jì)資料顯示，政府在中央銀行國(guó)庫單一賬戶上的存量資金月平均都超過2萬億。由于很多存量資金以各種形式存放在各種商業(yè)銀行賬戶上，所以實(shí)際規(guī)模比我們現(xiàn)在能找到的確切統(tǒng)計(jì)資料還要大很多。財(cái)政存量資金不僅量相當(dāng)大，而且由來已久，表明當(dāng)前的財(cái)政管理效率令人擔(dān)憂。

財(cái)稅管理中存在種種不協(xié)調(diào)

造成大量財(cái)政資金沉淀，最根本的原因是我國(guó)的預(yù)算管理問題。

當(dāng)前強(qiáng)調(diào)盤活財(cái)政存量資金，從一個(gè)側(cè)面表明財(cái)稅管理中存在著種種不協(xié)調(diào)。

記者：您認(rèn)為造成大量財(cái)政資金沉淀的原因是什么？

王教授：大量財(cái)政資金沉淀，其成因非常復(fù)雜。主要有以下幾點(diǎn)：

第一，預(yù)算準(zhǔn)備和編制的基礎(chǔ)工作不到位。一方面，在預(yù)算編制階段，有很多資金沒有規(guī)定具體的支出用途。另一方面，目前預(yù)算編制方法主要采用基數(shù)法，根據(jù)上一年實(shí)際支出來決定下一年安排多少支出，這樣容易造成花錢目標(biāo)不斷高攀。舉例來說，如果一個(gè)學(xué)校上一年每一個(gè)班人數(shù)很多，教育支出基數(shù)就比較高。下一年學(xué)生畢業(yè)以后，學(xué)生人數(shù)減少，但是按照基數(shù)法以及教育支出考核辦法，要保證預(yù)算在去年的基礎(chǔ)上還有所增長(zhǎng)。這樣就存在資金到賬以后沒有具體用途的問題。

第二，預(yù)算批復(fù)、預(yù)算撥款延遲。我國(guó)轉(zhuǎn)移支付量非常大，中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付占地方政府全部支出的40%以上。目前上一級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金往往到下半年甚至年底才撥付，時(shí)間上延遲導(dǎo)致大量財(cái)政資金沉淀。

第三，公共投資項(xiàng)目管理的漏洞。通常是項(xiàng)目已經(jīng)撥款，但執(zhí)行進(jìn)度沒有跟上來，或者項(xiàng)目沒有開工，使得財(cái)政資金沉淀。

第四，過渡賬戶中存在大量資金。財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)很多銀行賬戶，如收入過渡賬戶，資金沒有按照規(guī)定和央行及時(shí)結(jié)算，存放在銀行賬戶中。還有支出過渡賬戶，也由于各種原因存放很多資金。

除了以上幾點(diǎn)，還有其他一些原因。其中，造成大量財(cái)政資金沉淀，最根本的原因是我國(guó)的預(yù)算管理問題。

記者：大量財(cái)政資金閑置不是一個(gè)新的問題，在以前的審計(jì)報(bào)告中也有提到。當(dāng)前，決策層又開始強(qiáng)調(diào)盤活財(cái)政存量資金，是在怎樣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下提出來的？

王教授：當(dāng)前強(qiáng)調(diào)盤活財(cái)政存量資金，從一個(gè)側(cè)面表明財(cái)稅管理中存在著種種不協(xié)調(diào)。

首先，2008年以來，財(cái)政收入增長(zhǎng)速度明顯放緩，今年上半年全國(guó)財(cái)政收入和中央財(cái)政收入增幅均低于全年預(yù)算增幅，情況不容樂觀，很多地方都出現(xiàn)財(cái)政緊張的局面；其次，地方政府由于財(cái)政收入指標(biāo)考核，大量征稅，甚至征收過頭稅，并且大量舉債，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來越高；再次，許多基本公共服務(wù)的財(cái)政資金嚴(yán)重不足。在發(fā)生以上情況的同時(shí)，又有很多錢在國(guó)庫賬面上花不出去。一方面需要花錢，另一方面大量財(cái)政資金閑置。種種不協(xié)調(diào)，顯示財(cái)政管理水平很低，亟需盤活財(cái)政存量資金。

從根本上強(qiáng)化財(cái)政存量資金監(jiān)管

如果對(duì)財(cái)政資金的使用沒有詳細(xì)合理的計(jì)劃和有效的監(jiān)督，只是盲目亂花錢，還不如不花。

在改革過程中，除了一些具體操作上的細(xì)節(jié)，其他所有的困難都源自于不敢碰觸既得利益，公共利益讓位于狹隘的部門利益。

只要中國(guó)有足夠的改革意志，改革的技術(shù)難度沒有那么大。

記者：盤活財(cái)政存量資金，您認(rèn)為應(yīng)從哪些方面著手？

王教授：“盤活”這個(gè)詞，我認(rèn)為不太恰當(dāng)，準(zhǔn)確地說應(yīng)該是加強(qiáng)財(cái)政存量資金監(jiān)管。因?yàn)椤氨P活”的前提是我們對(duì)財(cái)政資金的用途做了前期精心的籌劃，但是，要在一個(gè)年度以內(nèi)，甚至幾個(gè)月的時(shí)間里，對(duì)政府某個(gè)需要花錢的領(lǐng)域按輕重緩急進(jìn)行精心籌劃是非常困難的。預(yù)算要在人大批準(zhǔn)之前確定支出用途，這個(gè)過程本身要經(jīng)過許多慎重的思考?，F(xiàn)在每年3月全國(guó)人大審查預(yù)算，有的部門拿到資金已經(jīng)到了下半年，花掉這些錢就只有幾個(gè)月的時(shí)間。我認(rèn)為，如果對(duì)財(cái)政資金的使用沒有詳細(xì)合理的計(jì)劃和有效的監(jiān)督，只是盲目亂花錢，還不如不花。每一筆公共支出都要根據(jù)國(guó)家的戰(zhàn)略、政府的政策，考慮很多具體情況，精心籌劃每一筆支出是不是有必要開支，同時(shí)還要遵循嚴(yán)格的法定程序，這在幾個(gè)月之內(nèi)比較困難。我覺得比較好的方法是將財(cái)政資金存放到某個(gè)基金池中，在池中統(tǒng)一進(jìn)行籌劃，籌劃的時(shí)間不是幾個(gè)月，而是一到三年。采納中期滾動(dòng)預(yù)算有助于解決這個(gè)問題。

記者：結(jié)合當(dāng)前的財(cái)稅體制改革，您認(rèn)為從宏觀層面應(yīng)如何加強(qiáng)對(duì)財(cái)政存量資金的監(jiān)管？

王教授：第一，深度改革預(yù)算程序和預(yù)算管理。如果不能從根本上對(duì)現(xiàn)行的預(yù)算管理系統(tǒng)進(jìn)行深度改革，財(cái)政資金存量問題會(huì)越來越嚴(yán)重。

第二，改革政府間財(cái)政關(guān)系。這涉及到稅收的劃分、政府間支出責(zé)任的劃分、政府間轉(zhuǎn)移支付。其中關(guān)鍵是要改革政府間轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付要公開透明，提前下達(dá)，增強(qiáng)預(yù)見性。上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)該有比較詳細(xì)的預(yù)算，遵循嚴(yán)格的程序。在時(shí)間上，轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)該提前告知下級(jí)政府，按月按季度撥付，不能集中撥付。這樣下級(jí)政府在每個(gè)預(yù)算年度安排預(yù)算時(shí)，就可以將上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付考慮進(jìn)去，統(tǒng)籌安排預(yù)算。

第三，推進(jìn)國(guó)庫體制改革。我國(guó)在2003年已經(jīng)確定了國(guó)庫體制改革堅(jiān)持國(guó)庫單一賬戶、集中支付的改革方向，但是，現(xiàn)在這一改革被嚴(yán)重破壞。商業(yè)銀行使出渾身解數(shù)爭(zhēng)奪財(cái)政存款，各級(jí)政府和財(cái)政部門在銀行開設(shè)很多財(cái)政專戶，分散在各個(gè)商業(yè)銀行，這個(gè)過程中充滿不透明，牽涉到很多利益關(guān)系。財(cái)政存量資金得不到實(shí)時(shí)監(jiān)督，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家、納稅人的利益。如果這一問題不從根本上解決，就會(huì)為腐敗和尋租創(chuàng)造大量機(jī)會(huì)，造成財(cái)政存量資金問題越來越嚴(yán)重，使國(guó)庫體制改革背離正確的方向。

第四，政府應(yīng)該發(fā)布現(xiàn)金流量表。實(shí)際上，現(xiàn)在大部分國(guó)家都發(fā)布政府現(xiàn)金流量表，值得我國(guó)借鑒。政府應(yīng)該每個(gè)月、每個(gè)季度、半年或者一個(gè)年度發(fā)布一次現(xiàn)金流量表，以幫助我們了解政府有多少財(cái)政資金閑置。

記者：您提出的這些建議在操作中是否會(huì)面臨一些困難？

王教授：困難肯定是客觀存在的，在改革過程中，除了一些具體操作上的細(xì)節(jié)，其他所有的困難都源自于不敢碰觸既得利益，公共利益讓位于狹隘的部門利益，這也是中國(guó)改革面臨的最大困難。其本質(zhì)是部門利益高于國(guó)家利益還是國(guó)家利益高于部門利益的問題。只要公共利益壓倒部門利益，改革就沒有困難。只要中國(guó)有足夠的改革意志，改革的技術(shù)難度沒有那么大。