村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展須著力解決五大問題
——基于豫渝兩地考察

唐安來 劉國(guó)昕 鄭遠(yuǎn)祿

為學(xué)習(xí)河南省發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和重慶市推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的做法經(jīng)驗(yàn)，近期，江西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳調(diào)研組赴河南省漯河市、重慶市綦江區(qū)進(jìn)行了深入調(diào)研。調(diào)研組先后來到漯河市臨潁縣及南街村、胡橋村，綦江區(qū)農(nóng)博園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地等一線，通過聽取介紹、現(xiàn)場(chǎng)觀摩、訪談交流，與省市縣鄉(xiāng)村各級(jí)干部群眾廣泛接觸，切實(shí)做到了“調(diào)”有所得，“研”有所獲。

一、基本情況

（一）河南省漯河市發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)情況

漯河市是典型的內(nèi)陸平原農(nóng)業(yè)市，總面積2617平方公里，總?cè)丝?80萬(wàn)人。近年來，漯河市全面推行村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)“雙增”（增加村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入、增強(qiáng)村級(jí)黨組織發(fā)展活力）行動(dòng)。截至目前，漯河市村級(jí)集體收入超億元的村9個(gè)；436個(gè)村集體收入突破5萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)“消薄”；844個(gè)行政村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)“清零”，占行政村總數(shù)的67%，已成為河南省推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排頭兵，其主要做法為：

一是堅(jiān)持高位推動(dòng)。該市堅(jiān)持把發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、落實(shí)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的重要抓手，科學(xué)謀劃，統(tǒng)一部署，扎實(shí)推進(jìn)。市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，市委組織部等單位通力協(xié)作，合力推動(dòng)。先后出臺(tái)多個(gè)政策文件，明確縣（區(qū)）委書記為第一責(zé)任人，切實(shí)做到“一把手”親自抓、帶頭抓、全力抓。

二是堅(jiān)持政策牽動(dòng)。制定《漯河市扶持發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)資金使用管理辦法（試行）》，市財(cái)政投入1000萬(wàn)元，各縣區(qū)每年安排不少于500萬(wàn)元，專項(xiàng)用于扶持發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。目前，已對(duì)首批5個(gè)村有集體經(jīng)濟(jì)收入的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各獎(jiǎng)補(bǔ)60萬(wàn)元；第二批共31個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年底要“清零”“消薄”，占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的63%。同時(shí)，深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資和集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作；不斷強(qiáng)化人才支持，通過強(qiáng)化培訓(xùn)提高基層干部業(yè)務(wù)能力，整合農(nóng)業(yè)、科技、農(nóng)科院等部門專家人才資源，成立了“農(nóng)村人才服務(wù)千人團(tuán)”，為農(nóng)村集體選項(xiàng)目、送技術(shù)、送服務(wù)，推動(dòng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三是堅(jiān)持試點(diǎn)帶動(dòng)。該市臨潁縣被確定為扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)縣后，縣財(cái)政投入1000萬(wàn)元設(shè)立扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)基金，大膽探索，通過建設(shè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)工業(yè)園等舉措因地制宜探索集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路子，形成了模式多樣、競(jìng)相發(fā)展的格局，全縣村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入大幅增加，村級(jí)集體固定資產(chǎn)超億元的村6個(gè)，年集體收入超1000萬(wàn)元的村8個(gè)，起到了良好的示范帶動(dòng)作用。

四是堅(jiān)持統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)。漯河市委常委會(huì)、市委深改辦定期聽取村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況匯報(bào)，分析解決問題，研究下步工作，推動(dòng)工作任務(wù)和責(zé)任落到實(shí)處。臨潁縣圍繞糧食加工、小辣椒、綠化苗木、休閑食品等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，組建了5個(gè)省級(jí)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。郾城區(qū)商橋鎮(zhèn)實(shí)施村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)整鎮(zhèn)制推進(jìn)工作，借助區(qū)商務(wù)局、供銷社電商資源，與漯河億峰商貿(mào)公司合作組建股份制公司，全鎮(zhèn)22個(gè)村以股份合作社形式入股分紅，抱團(tuán)發(fā)展。

（二）重慶市綦江區(qū)推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況

綦江區(qū)集大農(nóng)村、大山區(qū)、大礦區(qū)于一體，總面積2747平方公里、總?cè)丝?22萬(wàn)人，其中山地占比67.6%、丘陵占比32.4%，農(nóng)村耕地128.2萬(wàn)畝、農(nóng)業(yè)人口62.3萬(wàn)人，有著發(fā)展山地現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的天然優(yōu)勢(shì)。近年來，綦江區(qū)委、區(qū)政府緊緊圍繞“處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系”這一主線，一方面吸引社會(huì)資本和城市工商企業(yè)到農(nóng)村承接、承租土地，單獨(dú)興辦或與農(nóng)民聯(lián)辦農(nóng)業(yè)企業(yè)和組織，并提供貸款貼息，擴(kuò)大農(nóng)村土地市場(chǎng)需求；另一方面，建立土地流轉(zhuǎn)交易機(jī)構(gòu)，不斷完善服務(wù)體系，規(guī)范合同、備案、仲裁，注重風(fēng)險(xiǎn)防范，增加農(nóng)民收入，維護(hù)農(nóng)民利益。

一是規(guī)范備案。實(shí)行工商資本租賃農(nóng)地分級(jí)備案制度，累計(jì)租賃農(nóng)地50畝以上的，由鎮(zhèn)街進(jìn)行備案；累計(jì)租賃農(nóng)地200畝以上的，在鎮(zhèn)街備案后報(bào)區(qū)農(nóng)委備案；累計(jì)租賃農(nóng)地1000畝以上的，由區(qū)委報(bào)市農(nóng)委備案 。

二是規(guī)范合同。全區(qū)依照“六個(gè)統(tǒng)一”（即統(tǒng)一合同文本、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)方式、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)期限、統(tǒng)一面積口徑、統(tǒng)一谷物結(jié)算、統(tǒng)一申請(qǐng)備案）要求，修訂完善土地流轉(zhuǎn)合同，制定統(tǒng)一格式的合同文本，嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。凡發(fā)現(xiàn)簽訂合同不規(guī)范或存在不實(shí)情況的，督促糾正后再予備案。全區(qū)先后督促46家業(yè)主糾正流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范現(xiàn)象。

三是規(guī)范仲裁。加強(qiáng)糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，設(shè)立包括農(nóng)民代表參加的綦江區(qū)農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，并將調(diào)解仲裁工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，強(qiáng)化農(nóng)村土地承包矛盾糾紛的調(diào)處和仲裁，切實(shí)做到依法依規(guī)，保護(hù)糾紛當(dāng)事人特別是農(nóng)民弱勢(shì)群體的切身利益。

四是建立風(fēng)險(xiǎn)保障制度。采取繳納風(fēng)險(xiǎn)保證金或購(gòu)買履約保證保險(xiǎn)的方法，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防控，確保農(nóng)民利益不受損。綦江區(qū)從2017年開始，由區(qū)農(nóng)委協(xié)調(diào)，中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司綦江支公司設(shè)立“農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)”，由流入方按年租金的3%交納保費(fèi)（其中區(qū)財(cái)政補(bǔ)助1.5%），每畝保額上限1200元。

二、經(jīng)驗(yàn)啟示

發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，突出實(shí)踐創(chuàng)新是農(nóng)村改革的動(dòng)力源泉?；鶎痈刹咳罕娛菤v史的創(chuàng)造者，唯有發(fā)揮、調(diào)動(dòng)這部分人的積極性，尊重他們的首創(chuàng)精神，才能推動(dòng)農(nóng)村改革不斷深化，造福人民、造福社會(huì)。如河南省臨潁縣采取“一企帶一村”“強(qiáng)村帶弱村”結(jié)對(duì)共建方式，助推全縣弱村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)施 “一村一策”工程，探索出農(nóng)工貿(mào)一體化集團(tuán)發(fā)展、城中村集體改造發(fā)展、土地集中集約發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、土地整治增加耕地、“飛地經(jīng)濟(jì)”租賃增收、服務(wù)產(chǎn)業(yè)增收、入股合作發(fā)展、參股工商企業(yè)等十余種不同模式，極大地激活了農(nóng)村集體資源要素，釋放了巨大發(fā)展活力。重慶市綦江區(qū)推進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革，在不改變資金使用性質(zhì)和用途的前提下，將各類涉農(nóng)補(bǔ)助資金量化為所涉村集體和農(nóng)民股份，在企業(yè)、農(nóng)民之間建起有效的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，有效撬動(dòng)了村級(jí)集體資金、農(nóng)民分散資金、各類經(jīng)營(yíng)主體資金參與農(nóng)村發(fā)展。

立足市場(chǎng)化導(dǎo)向，強(qiáng)化政策扶持是農(nóng)村改革的重要基礎(chǔ)。河南、重慶在推進(jìn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中，始終堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向，圍繞農(nóng)業(yè)發(fā)展的人、地、財(cái)這三個(gè)最基本要素，出臺(tái)一系列扶持政策，引導(dǎo)資源要素合理配置。在人的要素方面，河南省臨潁縣實(shí)施村級(jí)“頭雁培育工程”，通過專題培訓(xùn)、季度考核、表彰激勵(lì)等措施，錘煉打造一支有理想信念和奉獻(xiàn)精神、有經(jīng)濟(jì)頭腦和致富本領(lǐng)、有良好品行和公道之心的“三強(qiáng)”帶頭人，引領(lǐng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在土地要素方面，重慶市綦江區(qū)積極探索開展土地托管服務(wù)，鼓勵(lì)農(nóng)戶將閑置土地托管給村集體、種植大戶、社會(huì)化服務(wù)組織，獲取土地收益；開展土地入股合作，鼓勵(lì)農(nóng)戶將閑置土地入股村集體、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)，獲取股份紅利。在財(cái)?shù)囊胤矫?，河南省臨潁縣財(cái)政投入1000萬(wàn)元設(shè)立扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)基金，用于解決項(xiàng)目建設(shè)缺少啟動(dòng)資金問題。

堅(jiān)持以人民為中心，切實(shí)保障農(nóng)民利益是農(nóng)村改革的關(guān)鍵所在。河南省把大力發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)作為引領(lǐng)帶動(dòng)農(nóng)民增收致富的重要途徑，充分利用集體各類資產(chǎn)，積極開展集體內(nèi)部股份合作經(jīng)營(yíng)、集體參股企業(yè)或投資有價(jià)證券、集體自身實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)探索，實(shí)現(xiàn)了集體資產(chǎn)保值增值，農(nóng)民組織起來、資源整合起來、產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來，讓農(nóng)民享受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的實(shí)實(shí)在在的收益。重慶市江津區(qū)探索開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)，為20家企業(yè)流轉(zhuǎn)的1.17萬(wàn)畝土地，提供1042萬(wàn)元土地流轉(zhuǎn)履約風(fēng)險(xiǎn)保障，惠及農(nóng)戶5000余戶。

三、發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)須著力解決的五個(gè)問題

以創(chuàng)設(shè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)員為牽引，解決“人”的問題。一是鼓勵(lì)市、縣退居二線機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和退休人員返回出生地，擔(dān)任村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)員。充分發(fā)揮這部分人既有豐富工作經(jīng)驗(yàn)又熟悉本鄉(xiāng)本土，眼界相對(duì)開闊，市場(chǎng)意識(shí)、經(jīng)營(yíng)意識(shí)等較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，經(jīng)過統(tǒng)一培訓(xùn)后，可由組織部門頒發(fā)聘書，明確責(zé)任，擔(dān)任家鄉(xiāng)（出生地）村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)員。二是在從村級(jí)班子中考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編和選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員時(shí)，把所在村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況列為資格條件；鼓勵(lì)探索村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人報(bào)酬與村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況掛鉤，實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)金、股權(quán)激勵(lì)機(jī)制；改進(jìn)考核考評(píng)機(jī)制，將發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)納入基層政府、村級(jí)組織目標(biāo)考核內(nèi)容。

以財(cái)政涉農(nóng)扶持資金股權(quán)化改革為驅(qū)動(dòng)，解決“錢”的問題。一是在不改變資金使用性質(zhì)及用途的前提下，將農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、交通、國(guó)土、供銷、扶貧等部門補(bǔ)助給農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展類、扶持類財(cái)政資金，單個(gè)項(xiàng)目資金達(dá)到一定金額的（具體金額標(biāo)準(zhǔn)由市、縣制定，原則上50萬(wàn)元以上），必須量化一定比例（原則上為10%-30%）作為項(xiàng)目所在地農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織持股，每年享有固定分紅。一定年限（一般為5年）后，經(jīng)村集體同意，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可贖回股權(quán)或繼續(xù)按比例分紅。先選擇30%左右縣（市、區(qū)）開展試點(diǎn)，條件成熟后全面推開。二是各級(jí)財(cái)政設(shè)立扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金，其中省級(jí)財(cái)政每年不少于2億元，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式，用于扶持200個(gè)左右村集體發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

以推進(jìn)統(tǒng)分結(jié)合的土地股份合作為主導(dǎo)，解決“地”的問題。一是在尊重農(nóng)民意愿和保障農(nóng)民利益的前提下，農(nóng)民將承包地作價(jià)入股組建經(jīng)濟(jì)合作社，由經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或出租、入股企業(yè)，農(nóng)民除領(lǐng)取保底租金外，還可以按照土地面積獲得分紅，村組則從中獲取一定的服務(wù)費(fèi)。如此，既增強(qiáng)了集體統(tǒng)的功能，也增加了農(nóng)民和村集體收入，降低了交易成本，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。二是選擇部分縣（市、區(qū)）開展土地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)試點(diǎn)，政府主導(dǎo)，農(nóng)業(yè)、財(cái)政部門牽頭，由流入方按年租金的3%交納保費(fèi)（財(cái)政補(bǔ)助1.5%），有效防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中租金逾期兌付、“非農(nóng)化”等風(fēng)險(xiǎn)；積極探索頒發(fā)農(nóng)業(yè)設(shè)施權(quán)屬證明和農(nóng)業(yè)設(shè)施用地備案制度，解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和村集體貸款抵押物問題。

以縣域統(tǒng)籌發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”為助力，解決“聯(lián)”的問題。一是由縣級(jí)統(tǒng)領(lǐng)，規(guī)劃統(tǒng)一，要素統(tǒng)籌，集中在縣城、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、園區(qū)、集鎮(zhèn)等地建設(shè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、專業(yè)市場(chǎng)、商業(yè)門面、標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉(cāng)儲(chǔ)中心、停車場(chǎng)等，建成后產(chǎn)權(quán)歸村集體所有，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理或聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)管理，經(jīng)營(yíng)收益權(quán)歸村集體，通過物業(yè)租賃方式增加集體收入，拓展村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。二是強(qiáng)化區(qū)域協(xié)作幫扶、企業(yè)結(jié)對(duì)幫扶、村級(jí)共建幫扶，組織開展組團(tuán)式對(duì)口協(xié)作幫扶，其中全省財(cái)政收入前10位縣（市、區(qū)）對(duì)口幫扶財(cái)政收入后10位縣（市、區(qū)）發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，原則上每年每縣幫扶資金不少于500萬(wàn)元；全省遴選100家工業(yè)企業(yè)幫扶“空殼村”，每年資金不少于10萬(wàn)元；倡導(dǎo)縣域范圍內(nèi)強(qiáng)村和弱村共建，讓弱村變強(qiáng)，強(qiáng)村更強(qiáng)。

以夯實(shí)縣級(jí)黨委政府主體責(zé)任為保障，解決“推”的問題。一是明確縣（市、區(qū)）黨委書記作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展第一責(zé)任人，縣級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)每年至少聯(lián)系一個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村。把發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)工作列入各級(jí)黨組織書記黨建工作任務(wù)清單和基層黨建工作述職內(nèi)容，列入縣、鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和黨的建設(shè)情況巡查和基層黨建巡察內(nèi)容，列入縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)班子考核內(nèi)容，作為評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)班子和黨政主要負(fù)責(zé)同志考核等次的重要依據(jù)。二是加快推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，摸清家底，完善監(jiān)管制度，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，激發(fā)農(nóng)民參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。全面減輕村級(jí)組織負(fù)擔(dān)，嚴(yán)控村級(jí)債務(wù)，讓基層組織有精力、有動(dòng)力、有財(cái)力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。