新修改的《農(nóng)村土地承包法》特點(diǎn)、變化與配套制度思考

丁關(guān)良

為更好拓展農(nóng)村土地權(quán)利空間，讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營當(dāng)事人獲取更多改革紅利，自2017年10月以來經(jīng)過三次審議后，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議近日表決通過了修改《農(nóng)村土地承包法》的決定，新法自2019年1月1日起施行。

一、本次《農(nóng)村土地承包法》修改的基本特點(diǎn)

（1）法律框架結(jié)構(gòu)沒有變，且章名也沒有變。仍由“總則”“家庭承包”“其他方式的承包”“爭議的解決和法律責(zé)任”“附則”五章構(gòu)成。

（2）修改重點(diǎn)與立法重點(diǎn)一致，仍以規(guī)范家庭承包為主。修改重點(diǎn)表現(xiàn)在：第四節(jié)原標(biāo)題“土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)”改為“土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)和互換、轉(zhuǎn)讓”；第五節(jié)原標(biāo)題“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”改為“土地經(jīng)營權(quán)”。

（3）增加和刪減以及修改條文并行，條文從65條變?yōu)楝F(xiàn)70條。其中新增加10條、條文合并后減少1條、刪去4條。另刪去條文中1款，這次款改條和條款合并后沒有增加條數(shù)。

（4）增加和刪減條文相對集中，主要體現(xiàn)在第二章第五節(jié)“土地經(jīng)營權(quán)”。增加條文10個(gè)，其中7個(gè)在該節(jié)；刪去條文4個(gè)，其中3個(gè)在該節(jié)。

（5）確立全新土地經(jīng)營權(quán)制度，重點(diǎn)放活土地經(jīng)營權(quán)，必將為適度規(guī)模經(jīng)營開辟新征程。

（6）“三權(quán)分置”和“長久不變”政策上升為法律制度，必將開啟農(nóng)地制度新路徑。

（7）“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”并行，充分體現(xiàn)中國農(nóng)地權(quán)利制度特色。

二、《農(nóng)村土地承包法》修改的重大亮點(diǎn)和重大變化

（1）貫徹中央關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策精神，本次修法以落實(shí)“三權(quán)分置”制度作為主要任務(wù)，“三權(quán)分置”入法。

（2）貫徹中央關(guān)于“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”精神，《農(nóng)村土地承包法》第1條就明確“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”，并把它作為立法宗旨四大內(nèi)容之一。

（3）貫徹黨的十九大報(bào)告提出的“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”要求，《農(nóng)村土地承包法》第1條明確“鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，并把它列為立法宗旨的重要內(nèi)容。

（4）貫徹黨的十九大報(bào)告提出的“第二輪土地承包到期后再延長三十年”精神，《農(nóng)村土地承包法》第21條第2款明確“前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長”，為廣大農(nóng)民吃上長效“定心丸”奠定法律基礎(chǔ)。

（5）充分認(rèn)識家庭承包的土地具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)，也具有社會保障性質(zhì)，為此，《農(nóng)村土地承包法》充分表明土地承包經(jīng)營權(quán)的主體只能是農(nóng)戶。

（6）法律進(jìn)一步明確維護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地權(quán)益，《農(nóng)村土地承包法》就此作出專門規(guī)定。

（7）加大力度保護(hù)農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益”“土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入”。

（8）《農(nóng)村土地承包法》將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓列入第二章第四節(jié)“土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)和互換、轉(zhuǎn)讓”，并在該條款標(biāo)題上專門體現(xiàn)，充分表明農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓不產(chǎn)生“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”的情形，符合互換、轉(zhuǎn)讓屬于物權(quán)變動的特性和法理。

（9）《農(nóng)村土地承包法》較為全面地確立了土地經(jīng)營權(quán)制度，明確土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利和土地經(jīng)營權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)價(jià)款、保護(hù)等重要內(nèi)容，為新型經(jīng)營主體開展適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造良好法律環(huán)境。

（10）創(chuàng)新提出土地經(jīng)營權(quán)登記的新舉措，《農(nóng)村土地承包法》第41條明確“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記”。

（11）承包方（農(nóng)戶）和“土地經(jīng)營權(quán)人”都可用土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保（可能包括抵押和質(zhì)押）是這次修法重大亮點(diǎn)所在。

（12）創(chuàng)新賦予承包方單方解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的權(quán)利，《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定了四種情形，確保承包方在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的利益得到更好保護(hù)。

（13）創(chuàng)新賦予發(fā)包方有權(quán)附條件要求“終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同”的權(quán)利，《農(nóng)村土地承包法》第64條規(guī)定了三種情形。

（14）根據(jù)兩種承包方式不同這一特點(diǎn)，《農(nóng)村土地承包法》對其他方式承包農(nóng)村土地的承包方的權(quán)利作了較大改動，明確以其他方式承包農(nóng)村土地的，其承包方不是取得土地承包經(jīng)營權(quán)而是取得土地經(jīng)營權(quán)。

（15）該法已經(jīng)明確“確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定”，將為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定創(chuàng)造條件。

三、亟須出臺幾項(xiàng)配套制度的建議

建議國家立法機(jī)構(gòu)盡早修改《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》等相關(guān)法律。2010年1月1日起施行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》提出“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛”，一方面該法未將土地經(jīng)營權(quán)糾紛涵蓋進(jìn)去，另一方面該法規(guī)定“因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等流轉(zhuǎn)發(fā)生的糾紛”等條款，也與新《農(nóng)村土地承包法》不完全吻合。因此，建議國家立法機(jī)構(gòu)盡早修改《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》。

建議由國務(wù)院制定《土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保條例》。有以下幾個(gè)理由：（1）2018年12月23日《國務(wù)院關(guān)于全國農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》中明確，農(nóng)村土地承包法修正案草案“如‘三審’順利通過，2018年底試點(diǎn)結(jié)束”。目前新《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)生效，表明農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)已告結(jié)束。（2）2017年10月31日《關(guān)于提請審議<農(nóng)村土地承包法修正案（草案）>的說明》中指出：“草案使用了‘融資擔(dān)?！母拍?，包含了抵押和質(zhì)押等多種情形”。表明土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保，可能包括抵押、質(zhì)押兩種或兩種以上方式。（3）依據(jù)《擔(dān)保法》第2條第2款之規(guī)定，擔(dān)保方式包括：保證、抵押、質(zhì)押、留置、定金等五種。（4）《農(nóng)村土地承包法》第47條只規(guī)定“融資擔(dān)?！?，沒有規(guī)定具體擔(dān)保方式。（5）依據(jù)《物權(quán)法》第5條“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”之規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保方式如果屬于擔(dān)保物權(quán)應(yīng)該法定。（6）依據(jù)法理，上述物權(quán)法定中的法律應(yīng)該指的是全國人大或全國人大常委會制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)。（7）現(xiàn)行《擔(dān)保法》《物權(quán)法》等法律和國務(wù)院的行政法規(guī)中都沒有土地經(jīng)營權(quán)抵押和質(zhì)押等擔(dān)保方式規(guī)定。依據(jù)“物權(quán)的種類和內(nèi)容法定”的法理要求，在土地經(jīng)營權(quán)“融資擔(dān)保”方式不確定的情形下，土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保法律制度都應(yīng)該至少由國務(wù)院制定行政法規(guī)來規(guī)定。

建議國務(wù)院盡早修改《不動產(chǎn)登記暫行條例》。從2015年3月1日起施行的《不動產(chǎn)登記暫行條例》只明確了耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)的登記要求，沒有涉及土地經(jīng)營權(quán)這一不動產(chǎn)權(quán)利和土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保物權(quán)的登記。而《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地經(jīng)營權(quán)”第41條和第三章“其他方式的承包”第53條都提到“土地經(jīng)營權(quán)”登記，第二章“家庭承包”第47條提到以土地經(jīng)營權(quán)為客體之擔(dān)保物權(quán)登記。因此，應(yīng)盡早修改《不動產(chǎn)登記暫行條例》，把“土地經(jīng)營權(quán)”登記和以土地經(jīng)營權(quán)為客體之擔(dān)保物權(quán)登記一并納入，盡快結(jié)束“不動產(chǎn)統(tǒng)一登記過渡期內(nèi)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的登記按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的狀態(tài)，盡早落實(shí)《物權(quán)法》第10條“國家對不動產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”的規(guī)定。

建議盡早出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員變動之法律制度。根據(jù)新《農(nóng)村土地承包法》第69條，“確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定”，建議盡早出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》或《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》，來確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員變動（包括取得、變更、喪失）的法律制度。

建議盡早修改《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。自2005年3月1日起施行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》與新《農(nóng)村土地承包法》的一些規(guī)定存在不一致及銜接不上的情況，建議一方面將名稱改為《土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，或廢除《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，由國務(wù)院制定《土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理?xiàng)l例》；另一方面應(yīng)該細(xì)化《農(nóng)村土地承包法》中關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，便于更好操作。

建議盡早修改有關(guān)《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施的司法解釋。自2005年9月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，也與新《農(nóng)村土地承包法》不完全吻合。因此，建議最高人民法院盡早修改該司法解釋。

建議盡早制定《工商企業(yè)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范管理辦法》。新《農(nóng)村土地承包法》第45條第3款規(guī)定，涉及工商企業(yè)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范等的“具體辦法由國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原主管部門規(guī)定”，因此，建議國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原主管部門盡早制定《工商企業(yè)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范管理辦法》。

出臺土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本。建議盡早推出全國標(biāo)準(zhǔn)的土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本。

除上述外，建議中央盡快出臺“耕地承包期屆滿后再延長三十年”的細(xì)化政策。