更好保障農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)村改革
——《農(nóng)村土地承包法》修改相關(guān)熱點(diǎn)問題解讀

本刊記者 鄒承東

自2015年《農(nóng)村土地承包法》被列為全國人大常委會(huì)立法計(jì)劃以來，這部對穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度和農(nóng)村土地承包關(guān)系發(fā)揮重要作用的法律的修訂情況就一直牽動(dòng)人心。歷時(shí)三年，這部重要法律的修改終于塵埃落定，2018年12月29日，十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議以170票贊成、1票棄權(quán)，表決通過了關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定，新的農(nóng)村土地承包法于2019年1月1日起施行。此次新修改的農(nóng)村土地承包法的出臺，標(biāo)志著農(nóng)村土地實(shí)行“三權(quán)分置”的制度得以法制化，承包農(nóng)戶的權(quán)益將得到更加有效的保障。在全國人大常委會(huì)辦公廳2018年12月29日舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)辦公室主任何寶玉、全國人大常委會(huì)法工委民法室副主任杜濤、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群就修法熱點(diǎn)問題，回答了記者提問。

基于三方面考慮修改農(nóng)村土地承包法

為何修改農(nóng)村土地承包法？何寶玉表示，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村取得了一些新進(jìn)展，出現(xiàn)了一些新情況和新問題。黨中央對“三農(nóng)”工作，特別是農(nóng)村土地制度改革作出了一些新的部署，要求對農(nóng)村土地承包法進(jìn)行修改。這次修改法律主要是基于三個(gè)方面考慮：適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展的客觀要求；把黨對新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的一些重大部署和方針政策轉(zhuǎn)化為法律；總結(jié)和確認(rèn)地方實(shí)踐探索與創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，并上升為法律。這次修改農(nóng)村土地承包法，主要就是為了將農(nóng)村土地實(shí)行“三權(quán)分置”的制度法制化，更有效保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶的合法權(quán)益，同時(shí)也更有利于促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

兩處修改保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民土地權(quán)益

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，有的離土不離鄉(xiāng)，繼續(xù)經(jīng)營承包地；有的離土又離鄉(xiāng)，全家進(jìn)入城鎮(zhèn)工作生活，繼續(xù)經(jīng)營承包地面臨現(xiàn)實(shí)困難。近年來，這些進(jìn)城農(nóng)戶的土地權(quán)益問題備受社會(huì)關(guān)注。進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)益怎么保護(hù)？對此，何寶玉回答，“承包期內(nèi)不得隨意調(diào)整農(nóng)民的承包地，不得隨意收回農(nóng)民的承包地，是農(nóng)村土地承包法的核心內(nèi)容?！?/p>

何寶玉表示，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，很重要的一點(diǎn)，就是發(fā)包方在承包期內(nèi)不得隨意收回承包地，因而本次農(nóng)村土地承包法修改對于保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，作了兩個(gè)修改，這也是農(nóng)村土地承包法修改的兩個(gè)核心條款。一是農(nóng)民進(jìn)城以前，不得以農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。二是刪除了要求進(jìn)城農(nóng)戶交回承包地、不交回就收回的規(guī)定，修改為由進(jìn)城農(nóng)戶自主選擇處分土地承包經(jīng)營權(quán)，可以按照自愿有償?shù)脑瓌t依法將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織其他農(nóng)戶，也可以自愿有償?shù)貙⒊邪亟换匕l(fā)包方，也可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。

加強(qiáng)法律制度設(shè)計(jì)落實(shí)“三權(quán)分置”

杜濤認(rèn)為，確實(shí)落實(shí)承包地的“三權(quán)分置”，是這次修改農(nóng)村土地承包法的主要任務(wù)。他表示，“三權(quán)分置”的設(shè)想，是承包的農(nóng)戶承包土地以后，不但可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓承包地，還可以向外部的受讓人流轉(zhuǎn)承包地，而且流轉(zhuǎn)以后，要使受讓人獲得權(quán)利保障，有利于促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村土地資源的效率，也有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入，同時(shí)還要使轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的承包戶不失去權(quán)利的保障。這就需要在土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，再設(shè)計(jì)一個(gè)由流轉(zhuǎn)的受讓人享有的權(quán)利。這個(gè)權(quán)利就是這次修改后新增加的土地經(jīng)營權(quán)、是“三權(quán)分置”中的第三個(gè)權(quán)利。簡而言之，就是在原來的集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，又從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出一個(gè)土地經(jīng)營權(quán)。

修改后的農(nóng)村土地承包法對于土地經(jīng)營權(quán)的制度設(shè)計(jì)，主要包括幾個(gè)方面：一是在總則第9條中，提出土地經(jīng)營權(quán)的概念，表達(dá)了整個(gè)制度設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)，就是承包方既可以自己經(jīng)營，也可以流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。流轉(zhuǎn)承包地的土地經(jīng)營權(quán)，就是由他人經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)方式，在第9條中作了基本規(guī)定，由此引出土地經(jīng)營權(quán)的概念。二是關(guān)于流轉(zhuǎn)的方式。修改后的農(nóng)村土地承包法第36條規(guī)定，承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他的方式，向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案。三是關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的登記。修改后的法律第41條規(guī)定“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記，未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人”，關(guān)于登記的規(guī)定，同時(shí)在法律上也是一個(gè)關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)效力的表述。四是關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保，依照新修改后的法律第47條規(guī)定，承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，另一方面，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方，通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)過承包方的書面同意并向發(fā)包方備案，也可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。

耕地承包期屆滿后再延長30年

黨的十九大報(bào)告提出，第二輪土地承包到期后再延長三十年。法律上如何體現(xiàn)黨中央精神？杜濤介紹說，這次修改農(nóng)村土地承包法就要把這個(gè)中央精神落實(shí)為法律規(guī)范。修改后的法律規(guī)定，耕地的承包期屆滿后再延長三十年。同時(shí)，考慮到土地承包關(guān)系除了耕地還包括草地和林地，這次也同時(shí)規(guī)定，草地和林地的承包期屆滿后，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上相應(yīng)延長。

打消農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的擔(dān)憂

對于農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后會(huì)失去土地的顧慮，孫邦群表示，中央用了五年時(shí)間在對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證，目的是讓農(nóng)民能夠拿到穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)。承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的，穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)之后，農(nóng)民可以按照自己的意愿有計(jì)劃地流轉(zhuǎn)，也可以入股，也可以退出，也可以互換，這是中央所要求的，在保護(hù)所有權(quán)和承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)。此外，為了平等保護(hù)經(jīng)營權(quán)，相關(guān)部門推出了一系列的措施，包括流轉(zhuǎn)市場規(guī)范化建設(shè)，這次根據(jù)新修改的土地承包法相關(guān)精神，將進(jìn)一步完善流轉(zhuǎn)市場管理辦法。另一方面，農(nóng)民的顧慮還與對流轉(zhuǎn)合同的條款規(guī)定不是太清楚有關(guān)，下一步農(nóng)業(yè)農(nóng)村部準(zhǔn)備推出全國標(biāo)準(zhǔn)的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)合同文本，進(jìn)一步規(guī)范合同。通過這些措施，打消農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中擔(dān)心失去土地的顧慮。

加快出臺配套政策 貫徹落實(shí)法律要求

隨著新修農(nóng)村土地承包法的落地，有哪些配套完善政策呢？孫邦群表示，圍繞落實(shí)新修訂的農(nóng)村土地承包法，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年擬重點(diǎn)抓好兩方面工作：一是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要和全國人大相關(guān)部門抓緊研究，作一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的法律釋義，對于一些新內(nèi)容、新重點(diǎn)，要讓老百姓知道，讓從事這項(xiàng)工作的黨政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)通弄懂。二是要通過各種媒體、多種方式向農(nóng)民宣傳新法，做到家喻戶曉，讓農(nóng)民能夠按照土地承包法維護(hù)自己的權(quán)益。在宣傳的同時(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部還計(jì)劃開展有組織、有針對性的培訓(xùn)。

同時(shí)，孫邦群表示，根據(jù)新修訂的法律，會(huì)盡快出臺一些配套政策措施。一方面，農(nóng)民還有擔(dān)心、顧慮，在穩(wěn)定承包權(quán)上，要做好農(nóng)村承包地確權(quán)登記的一些收尾工作。這項(xiàng)工作歷時(shí)5年，到2018年底基本完成，要繼續(xù)做好做實(shí)，真正給農(nóng)民確實(shí)權(quán)、頒鐵證；另一方面，新法規(guī)定的要建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，這個(gè)制度要具體出臺辦法，規(guī)范工商資本到農(nóng)村去租地的行為。同時(shí)，結(jié)合修改后的法律規(guī)定，耕地的承包期屆滿后再延長三十年。這方面要研究具體的配套政策，拿出具體的銜接辦法。

保護(hù)婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)

農(nóng)村婦女的土地權(quán)益，一直備受矚目。本次新法落地，杜濤表示，其中一個(gè)重點(diǎn)就是關(guān)于保護(hù)農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)。他特別給出本次土地承包法修改前后的對比：修改前的農(nóng)村土地承包法，也很注重保護(hù)農(nóng)村婦女的承包經(jīng)營權(quán)，比如說規(guī)定了農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利，承包中應(yīng)當(dāng)保護(hù)婦女的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營權(quán)，還規(guī)定不得因?yàn)閶D女婚姻狀況的變更而損害其土地承包經(jīng)營權(quán)。這次修改后的農(nóng)村土地承包法又新增兩項(xiàng)規(guī)定，一是規(guī)定承包農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。二是土地承包經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)證，這些證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入。這兩項(xiàng)新增規(guī)定，也是為保護(hù)農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)。

對于農(nóng)村“外嫁女”土地權(quán)益如何保護(hù)的問題，孫邦群介紹說，“我國實(shí)行土地集體所有，采取的是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部家庭承包方式，承包家庭的成員平等地享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。這就是說，無論是婦女、小孩、老人，都平等地享有土地的各項(xiàng)權(quán)益。修訂后的土地承包法特別體現(xiàn)了這條，這也是對婦女權(quán)益保護(hù)的一種強(qiáng)調(diào)?！彼硎?，婦女結(jié)婚，新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不能收回其原承包地，婦女離婚、喪偶，仍在原居住地生活，或不在原居住地生活，但在新居住地沒取得承包地的，發(fā)包方也不能收回她的承包地。這些規(guī)定都是對婦女承包經(jīng)營權(quán)加強(qiáng)了保護(hù)。