民法視野下我國農(nóng)村民間金融發(fā)展的法律規(guī)制研究

◎劉 穎

農(nóng)村民間金融是泛指發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，以農(nóng)民、農(nóng)村家庭和農(nóng)村經(jīng)濟組織為主體，基于個人信用而產(chǎn)生的一種非正規(guī)金融活動。農(nóng)村民間金融組織一般可以分為體制內(nèi)和體制外兩種形式。體制內(nèi)如農(nóng)村信用社，體制外如民間自由借貸、合會、民間集資等樣式。一段時期以來，媒體上時常出現(xiàn)農(nóng)村民間金融問題，法律矛盾和糾紛問題總有發(fā)生，引起社會不穩(wěn)定因素，也對政府公共管理帶來挑戰(zhàn)。因此，急需在民法范疇內(nèi)對農(nóng)村民間金融秩序進行規(guī)范和調(diào)整。

一、民法視野農(nóng)村民間金融發(fā)展及現(xiàn)狀分析

農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題，是推進我國經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵部分，也是實現(xiàn)“兩個一百年”目標的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)村經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，需要充足的資金流供給。在正規(guī)金融缺乏足夠供給的條件下，農(nóng)村民間金融恰恰以靈活性強、區(qū)域性明顯、成本低廉等優(yōu)勢，有效占據(jù)農(nóng)村市場，保證了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要，填補了正規(guī)金融的發(fā)展缺口。

近年來，政府相繼出臺對農(nóng)村金融發(fā)展的利好政策，推動了農(nóng)村民間金融的蓬勃發(fā)展。有調(diào)查研究表明，在農(nóng)村金融市場中，正規(guī)金融機構(gòu)的發(fā)展日漸退縮，民間金融組織發(fā)展迅速，占據(jù)大部分市場份額。國有商業(yè)銀行的運行機制和實際操作規(guī)范，導致其在農(nóng)村市場并未充分發(fā)揮作用，正規(guī)金融的供給規(guī)模出現(xiàn)退化和削弱［1］。農(nóng)村信用社作為一種并非真正意義上的合作金融，其資金供給量小，無法滿足農(nóng)村金融的實際需求，因此農(nóng)民需要資金支持的時候，借助民間金融組織的概率極高。從歷史演變看，農(nóng)村金融市場的非正式特性與正式金融的二元分化愈加明顯，農(nóng)村民間金融發(fā)展被嚴格的限制。正式金融在農(nóng)村市場的萎縮和削弱，實質(zhì)上說明其正當功能的錯位和缺失。在傳統(tǒng)農(nóng)村社會地緣、血緣和“圈層”文化的影響下，農(nóng)村民間借貸和農(nóng)村民間金融組織以其獨特的社區(qū)性和人格性得到認可和信賴。從目前研究看，農(nóng)村民間金融的發(fā)展變遷已經(jīng)體現(xiàn)出高水平的市場化和組織力。

相關(guān)研究認為，農(nóng)村民間金融的日益發(fā)展，也產(chǎn)生出相對的負面影響表現(xiàn)。農(nóng)村民間金融游離政府監(jiān)管之外，資金流向和供求等要素具有不確定性，帶來成對整個金融體系的安全風險。同時，農(nóng)村民間金融活動因其盲目性和自發(fā)性也具有極高的金融風險。在農(nóng)村熟人社會展開的民間借貸活動，若出現(xiàn)金融鏈條的斷裂，隨即就會波及大面積的農(nóng)村人群，對農(nóng)村正常的經(jīng)濟社會生活產(chǎn)生嚴重影響。目前，農(nóng)村民間金融絕大多數(shù)采取隱蔽形式活動，處于“半地下”狀態(tài)，民法視野下的法律規(guī)制缺失，發(fā)展過程出現(xiàn)失范和混亂，對我國農(nóng)村經(jīng)濟的良性發(fā)展和國家推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略產(chǎn)生負面影響。隨著農(nóng)村民間金融的日益發(fā)展，隨之相關(guān)的金融糾紛案件也與日俱增，高利貸、非法集資、金融詐騙等現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。由于缺少相關(guān)的法律依據(jù)，政府行政干預(yù)的效果不理想，公信力不高，處于相對尷尬的境遇。

從當前法律體系看，對農(nóng)村民間金融發(fā)揮規(guī)制作用不夠充分，對農(nóng)村民間金融的發(fā)展形成阻礙。《合同法》和《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》《關(guān)于如何確認公民與企業(yè)之間借貸行為效力的批復》等司法解釋中，僅僅對民間借貸行為作出簡單規(guī)定?！吨袊嗣胥y行法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等金融領(lǐng)域的法律法規(guī)對民間借貸問題也沒有明確規(guī)范?！斗欠ń鹑跈C構(gòu)和金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》《金融機構(gòu)管理規(guī)定》等與民間金融密切相關(guān)聯(lián)的規(guī)章制度實際指導意義不夠大［2］。

二、農(nóng)村民間金融發(fā)展的民法規(guī)制困境

（一）農(nóng)村民間金融發(fā)展法制建設(shè)缺失

農(nóng)村民間金融產(chǎn)生于傳統(tǒng)農(nóng)村社會，約定俗成的規(guī)則和鄉(xiāng)土文化的使然，不可避免出現(xiàn)脫離法律規(guī)制的局面。隨著市場經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，促進農(nóng)村民間金融的發(fā)展，必須在法律規(guī)制層面進行加強。從實踐考察看，目前我國沒有專門的民法條款對農(nóng)村民間金融作出全面系統(tǒng)的規(guī)范調(diào)整。現(xiàn)行法律規(guī)范中，并未對農(nóng)村民間金融組織的經(jīng)濟實力、征信情況、運行狀態(tài)作出明確規(guī)范，僅僅是處于邊界格局的“容忍”，甚至可以被視為消極的不予管理。倘若將農(nóng)村民間金融的外延加以擴展，考察民間金融的立法狀況，我們也不難發(fā)現(xiàn)法律規(guī)制中的模糊地帶。《中國人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中的法律規(guī)制沒有對非法金融活動進行明確的定義，由此而推導出對農(nóng)村民間金融活動中非法行為界定和規(guī)范缺失。同時，農(nóng)村民間金融因為存在非正規(guī)性的特征，使之不能堂而皇之地浮出水面，大多是隱蔽的地下活動，即使相關(guān)司法機構(gòu)對普遍侵權(quán)行為也介入機制，但其規(guī)制行為也存在較大難度?？傊?，立法上的缺失和制度上的缺位，導致農(nóng)村民間金融發(fā)展處于十分尷尬的境地。

（二）農(nóng)村民間金融發(fā)展監(jiān)管機制脆弱

農(nóng)村民間金融組織樣式紛雜，資金渠道多元無序，對其監(jiān)管也出現(xiàn)體制性障礙。首先，“誰來管”的界定模糊?！斗欠ń鹑跈C構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》規(guī)定民間金融的監(jiān)管主體是中國人民銀行，地方政府給予協(xié)助?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定民間金融監(jiān)管由銀監(jiān)會負責?！蛾P(guān)于明確認定、查處、取締非法集資部門職責分工的通知》要求銀監(jiān)會組織非法集資的認定、查處和取締工作。其次，“管什么”的界定模糊。根據(jù)現(xiàn)行立法，我們很難找到對農(nóng)村民間金融監(jiān)管的明確內(nèi)容，特別是在合法和非法定性上的概念描述并無清晰規(guī)范?！斗欠ń鹑跈C構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》統(tǒng)一將民間金融劃分為非法范疇予以規(guī)制，眾多民間金融活動被界定為非法行為，明確只要是沒有經(jīng)過中國人民銀行批準的民間金融就是非法行為，這一論斷顯然存在諸多不合理因素。再次，“如何管”界定模糊。在監(jiān)管行為中，往往將禁止手段作為常用途徑，規(guī)制法律責任過大，禁止性規(guī)范疊加。《中華人民共和國商業(yè)銀行法》嚴格限制私人開辦銀行。同時，《整頓亂集資、亂批金融機構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù)實施方案》明確規(guī)定：“禁止任何人開辦私人錢莊，一旦發(fā)現(xiàn)，立即予以取締，并移交司法機關(guān)追究刑事責任?！?/p>

（三）農(nóng)村民間金融發(fā)展抵御風險能力弱化

農(nóng)村民間金融組織缺乏現(xiàn)代化金融理念，不具備駕馭管理風險、信用風險和社會風險的過硬能力。他們在理論認知、實踐操作和防范措施上均存在思想偏差和先天不足，甚至僅僅依靠傳統(tǒng)社會的契約精神來防范金融風險，顯然是比較薄弱的。農(nóng)村民間金融的主體大多是農(nóng)村經(jīng)濟體、農(nóng)民等，在主體種類多重存在的前提下，金融知識的匱乏和風險防范機制的不健全，一旦產(chǎn)生金融糾紛就會陷入僵局，無法得到正確的疏導和合理的規(guī)制。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，與農(nóng)村民間金融組織本身發(fā)展的先天缺陷存在必然聯(lián)系，囿于農(nóng)村社會的區(qū)域文化和社會結(jié)構(gòu)，樸素的組織結(jié)構(gòu)必然缺少健全的機構(gòu)設(shè)置和管理手段，其運行的現(xiàn)代性和發(fā)展的規(guī)范性也隱含著風險和危機。我們無法否認，農(nóng)村民間金融活動的局限性、滯后性，產(chǎn)生與現(xiàn)代金融活動的天然差距。

金融利率的約定機制是農(nóng)村民間金融活動應(yīng)該關(guān)注的重要風險點。農(nóng)村民間金融利率的商定，具有隨意性和不確定性，“1 分利”“2 分利”“3 分利”，甚至更高，并沒有形成具體的約束機制?！睹耖g借貸司法解釋》規(guī)定以年利率24%為標準，“超過部分的利息不能計入后期借款本金”，以及本息“總量控制標準”。然而，農(nóng)村民間金融的自由性、隱蔽性和非正規(guī)性特征，使其并不能作為一個有效的法律規(guī)制手段，非法行為仍然層出不窮。這種情形，導致農(nóng)村民間金融風險日益增加，有些問題的發(fā)生幾乎成為經(jīng)常狀態(tài)。況且，現(xiàn)行法律體系對農(nóng)村民間金融主體的權(quán)利救濟機制缺失，金融風險的發(fā)生也呈現(xiàn)愈演愈烈的態(tài)勢。

金融活動具有風險性，這是題中應(yīng)有之義。在農(nóng)村民間金融市場逐漸開放的今天，這種風險將更為突出，單憑約定俗稱的民間規(guī)范和基于一般情境下的道義約束，已經(jīng)無法完全抵御失范行為帶來的危害。

（四）農(nóng)村民間金融發(fā)展價值取向錯位

價值取向決定著價值選擇。農(nóng)村民間金融主體的價值取向，對其自身的健康發(fā)展和對經(jīng)濟社會的發(fā)展都具有重要影響。農(nóng)村民間金融的發(fā)展，是多種因素集成的結(jié)果。當一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民在生產(chǎn)生活中遇到資金困境時，卻不能通過正規(guī)的金融服務(wù)機構(gòu)獲取支持，這本身就說明目前金融發(fā)展的弊端。農(nóng)村民間金融，應(yīng)時而動地彌補空白，憑借相對雄厚的資金積累，不同層面、不同程度地滿足這些組織和個人的資金需要，無疑不是一種積極的正向存在。作為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的主流融資渠道，應(yīng)該得到價值認同，并且受到關(guān)注和扶持。然而，農(nóng)村民間金融并沒有如期望的那樣獲得應(yīng)有的地位，甚至一度成為管制和打壓的對象。當農(nóng)村民間金融的現(xiàn)實價值日益得到重視的時候，相應(yīng)的法律規(guī)范和制度引導卻遲遲未能跟上發(fā)展節(jié)奏，導致農(nóng)村民間金融的發(fā)展長期處于壓抑和消沉的境地。這種價值錯位，忽視了農(nóng)村民間金融發(fā)展的現(xiàn)實意義，影響了農(nóng)村經(jīng)濟主體的主觀判斷，無疑會對農(nóng)村民間金融的發(fā)展造成強烈的制約。

（五）農(nóng)村民間金融發(fā)展信用擔保機制滯后

信用擔保機制的完善，是農(nóng)村民間金融發(fā)展必不可或缺的環(huán)節(jié)。農(nóng)村民間金融活動中涉及的質(zhì)押物，一般物的載體是房產(chǎn)和土地。這既是重要的生產(chǎn)生活要素，也是農(nóng)村經(jīng)濟主體的重要財產(chǎn)表現(xiàn)?，F(xiàn)行的法律體系中，農(nóng)村的土地和房產(chǎn)在金融流通領(lǐng)域作為抵押物出現(xiàn)存在難度。《擔保法》對集體土地使用權(quán)作為抵押態(tài)度相對謹慎，界定也十分嚴格，僅僅限于土地承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營所占有的集體土地使用權(quán)，禁止耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權(quán)作為抵押物。

目前，基于活躍農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，充分挖掘土地資源利用效率，推動農(nóng)村集體土地的規(guī)?；?jīng)營，我國現(xiàn)行的法律體制對土地的承包經(jīng)營權(quán)作出調(diào)整，允許其限于家庭方式的自由流轉(zhuǎn)。另外，土地之于農(nóng)民，還附加著一種生存保障的含義，因此在流轉(zhuǎn)或者抵押上存在著意識上的排斥。特別是將土地資源參與具有風險性的農(nóng)村民間金融活動時，顯得尤為謹慎。農(nóng)民的宅基地和土地上的附著物，是賴以生存的必要條件，因此在作為民間金融抵押上也存在不當之處。值得樂觀的是，2016年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》要求研究制定集體資產(chǎn)股份抵押、擔保貸款辦法。國家正在政策指導層面對農(nóng)村集體土地抵押和擔保問題研究制定辦法，這是調(diào)整完善農(nóng)村金融信用擔保機制的利好趨勢。

三、構(gòu)建農(nóng)村民間金融法律規(guī)制的路徑探討

（一）建立健全農(nóng)村民間金融法律法規(guī)

解決農(nóng)村民間金融民法規(guī)制困境，必須依靠良法。要通過嚴密的法律體系，真正保障農(nóng)村民間金融的良性發(fā)展。從立法目標看，主要解決三個層面的問題：一是明確農(nóng)村民間金融的地位，從法律制度層面認可農(nóng)村民間金融的積極作用，不斷支持農(nóng)村民間金融的發(fā)展，切實保障農(nóng)村民間金融主體的權(quán)益。二是明確農(nóng)村經(jīng)濟主體所屬財產(chǎn)的擔保價值，積極研究和探索集體土地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地、土地附著物以及其它有形財產(chǎn)的價值，制定相應(yīng)的抵押擔保規(guī)則。三是規(guī)范農(nóng)村民間金融主體行為，尤其是保障農(nóng)民的信貸權(quán)，在知情、公平和免收歧視等方面加以規(guī)制，避免信貸主體合法權(quán)益遭受侵害。目前，國家對農(nóng)村民間金融組織的合法地位已經(jīng)給予一定程度的肯定，但在民法視野下的法律規(guī)制仍不確定。應(yīng)該重點解決法律定位問題，特別是要規(guī)范正規(guī)金融組織和民間金融之間的利益博弈以及產(chǎn)生的矛盾糾紛，為農(nóng)村民間金融發(fā)展提供有力的法律保障。

（二）促進農(nóng)村民間金融發(fā)展的“軟法”之治

農(nóng)村社會的“熟人”特性，形成了一種傳統(tǒng)的交易機制，一般不會輕易被打破。在法律規(guī)制并未完全到位的情況下，農(nóng)村民間金融大多尊重和保護“欠債還錢，天經(jīng)地義”的交易慣性。這是“軟法”發(fā)揮作用的重要表現(xiàn)?！败浄ā钡膮f(xié)商機制和尊重自由意愿的運行規(guī)則，在相當一段時期內(nèi)有效維護了農(nóng)村民間金融發(fā)展。在當前的司法實踐中，更多強調(diào)對“硬法”的重視，忽略了“軟法”的實際效能?！败浄ā钡耐哦仁情L期存在的，在農(nóng)村民間金融的發(fā)展歷程中有著不可低估的作用。它充分彌補了國家法律法規(guī)的局限性，有效調(diào)節(jié)了民間金融活動中的矛盾、沖突和糾紛。在民法視野規(guī)制農(nóng)村民間金融發(fā)展，必須在建立健全法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮和諧“軟法”治理的功能，有效促進農(nóng)村民間金融秩序的優(yōu)化發(fā)展。

（三）加強對農(nóng)村民間金融的監(jiān)管

保護農(nóng)村民間金融的健康發(fā)展，并不意味著全面放棄監(jiān)管。反而，要創(chuàng)設(shè)一定的附加條件，規(guī)范相關(guān)監(jiān)管行為。政府對農(nóng)村民間金融的監(jiān)管是職責所在。要強調(diào)政府作為監(jiān)管主體的引導作用，抓住宏觀把握的尺度，合理和適當?shù)夭扇「深A(yù)措施。要考慮強化專門管理部門的職責，動態(tài)掌握農(nóng)村民間資本流向、金融規(guī)模和利率變化，建立相關(guān)的監(jiān)管應(yīng)對機制。要大力扶植民間金融行會組織，激發(fā)民間金融組織內(nèi)生動力，通過彼此約束、互相監(jiān)督，達到規(guī)制發(fā)展的目的。積極吸收借鑒國內(nèi)外金融行業(yè)自律性組織運行和發(fā)展的經(jīng)驗，鼓勵自主管理和自主監(jiān)管。

（四）完善農(nóng)村民間金融發(fā)展的宏觀調(diào)控法律制度

從發(fā)展階段看，農(nóng)村民間金融市場的培育和發(fā)展并未跟上經(jīng)濟社會發(fā)展的步伐。市場主體發(fā)育不健全、流通秩序雜亂、矛盾問題凸顯，發(fā)展勢頭雖然向好卻也存在危機。農(nóng)村民間金融主體在市場行為上的局限，往往會導致發(fā)展障礙。市場主體的自利性，注定經(jīng)濟主體不會過多考量公共利益的存在，若不加以有效控制，往往會導致經(jīng)濟發(fā)展的無序發(fā)展狀態(tài)。比如，在市場調(diào)節(jié)機制下，有的時候農(nóng)村民間金融的利率會出現(xiàn)波動，甚至處于極端不合理狀態(tài)，有的時候農(nóng)村民間金融主體在爭奪利益的過程中，忽視防范金融風險的構(gòu)建，導致一系列問題的衍生。此時，政府在法律層面的宏觀調(diào)控要適時發(fā)揮作用，在整合農(nóng)村民間金融主體之間利益格局的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展階段，以及法律規(guī)制層面的缺陷，實施采取宏觀調(diào)控手段。這是對規(guī)范農(nóng)村民間金融失范行為的有效控制，也是基于國家宏觀調(diào)控層面上對法律制度進行有益補充，通過這樣的手段，為農(nóng)村民間金融法律秩序的建立提供強有力保障。

總之，農(nóng)村民間金融的民法規(guī)制，是健全和發(fā)展農(nóng)村金融體系的重要內(nèi)容。歷史的演變和現(xiàn)實困境，讓我們無時不感到其重要性和艱巨性。當然，理論的探討需要不斷深化，實踐的路徑也需要不斷修正，在民法視野下探討農(nóng)村民間金融的發(fā)展也將隨著新時代發(fā)展的推進而不斷提升到新的高度。