農(nóng)村生活垃圾污染治理的法律制度研究

◎胡燕華

生活垃圾的定義是這樣的，日常生活中產(chǎn)生的，或者服務于日常生活的種種活動中產(chǎn)生的廢物，還有被列入法律和行政法規(guī)規(guī)定范疇當中的廢物，它們通常是固體的。近幾年，我國的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展速度一直很快，這使得我國農(nóng)村居民的生活水平得到了顯著提升的同時，也出現(xiàn)了很嚴重的農(nóng)村生活垃圾問題。農(nóng)村居民之所以會不滿意自己的生活環(huán)境，很大的原因就來自于衛(wèi)生條件的惡劣，因此他們最重視的環(huán)境問題就是處理垃圾方面，而農(nóng)村主要的環(huán)境問題就來自于亂丟垃圾還有水土污染，這些問題都應該馬上解決。

一、農(nóng)村生活垃圾污染的多種類型

一是養(yǎng)殖家畜產(chǎn)生的排泄物污染。我國居民生活水平的提高了，相應的農(nóng)村的畜禽養(yǎng)殖業(yè)也取得了快速發(fā)展，每年出欄的畜禽數(shù)量都很多，而且農(nóng)村居民一般都不會對這些畜禽的糞便作無害處理，然后就直接堆放在角落甚至拍放到附近的河流里。要知道畜禽的糞便流入河水中，水中的氧氣就會快速流失，水中的微生物因為沒有氧氣，只好面臨死亡，進而造成極為嚴重的有機污染。另外，畜禽糞便的氣味很難聞，很容易出現(xiàn)蚊蠅滋生的問題，一旦雨天和大風天氣來襲，污水就會到處橫流，造成更大范圍的水體污染，地下水也會難逃一劫。

二是傳統(tǒng)生活方式造成的空氣污染。我國的中西部廣大農(nóng)村地區(qū)就是一個典型的案例，當?shù)氐霓r(nóng)村居民目前使用的生活燃料，依舊是柴草和含硫的煤炭，同時居民家中的灶具設計都存在不合理，排放達不到要求，這導致二氧化碳、二氧化硫還有一氧化碳的排放量不斷上升，進而讓農(nóng)村的空氣污染越來越嚴重了起來。

三是農(nóng)村居民日常生活排泄物污染。目前，大部分的農(nóng)村地區(qū)都還在使用旱廁，化肥的使用率完全超越了以往糞便肥的使用率，同時農(nóng)村所配備的生活衛(wèi)生設施也達不到環(huán)保標準，沒有設置污水處理系統(tǒng)，也沒有設計下水管道。這都導致生活排泄物得不到無害處理，造成嚴重污染。

二、農(nóng)村生活垃圾治理的立法現(xiàn)狀

有關城市生活垃圾的處理問題，我國是已經(jīng)制定了很多法律法規(guī)，比如說《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《城市生活垃圾管理辦法》等等，這些法規(guī)當中不僅包括治理設施的建設和具體處理垃圾的方法，還有監(jiān)督管理的具體要求等等，這讓有關部門在治理城市生活垃圾的過程中有了更加完善的法律保障。與之形成鮮明對比的，就是農(nóng)村生活垃圾的治理問題，有關這個問題關注的人很少，在相關法律法規(guī)的制定上也很欠缺。全國人大常委會在2014年4月24日這一天通過新修訂的《環(huán)境保護法》，這次修改主要是增加了一些圍繞農(nóng)村環(huán)境保護治理提出的要求，其中明確了縣鄉(xiāng)兩級政府之間有關農(nóng)村環(huán)境綜合治理的權責劃分，規(guī)定縣級人民政府一定要履行起組織人員處理農(nóng)村生活廢棄物的職責，要求各級政府一定要給予農(nóng)村環(huán)境整治工作足夠的財政支持，明確要求各級人民政府必須做好城鄉(xiāng)公共設施建設和運行的統(tǒng)籌工作?？傃远@次全新的修訂，讓更多人開始提高了對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的重視程度，不過這部法規(guī)作為一部環(huán)?；痉ǎ皇谴蟾派婕暗搅艘恍┯嘘P農(nóng)村環(huán)境綜合整治的內容，并不能從中找出有關農(nóng)村生活垃圾治理工作的具體規(guī)定。

有關農(nóng)村廢棄物污染治理的內容，在《固體廢物污染環(huán)境防治法》當中也能找到，例如，對于規(guī)模畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染的規(guī)定，縣級及其以上的政府環(huán)保負責部門都可以進行相應的懲罰措施。根據(jù)本法則的第49 條規(guī)定：“防止農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境的具體措施，由地方自己頒布法律進行規(guī)定”，不過通過對目前各地區(qū)的立法狀況上分析，大部分地區(qū)都還沒有出臺相應的地方法規(guī)。

三、分析農(nóng)村生活垃圾治理當中的法律問題

（一）環(huán)境立法的相關問題

就目前的情況來看，我國在農(nóng)村生活垃圾處理方面的法律法規(guī)具有很強的滯后性、空白性還有原則性。首先，“城鄉(xiāng)二元結構”的發(fā)展模式和“重城市輕農(nóng)村，重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)”的思想都對開展農(nóng)村生活垃圾處理工作造成很大影響，我國當前在環(huán)境立法的過程中，把更多的關注放在了城市生活垃圾處理上面了，從而忽視了對農(nóng)村生活垃圾的處理，盡管《環(huán)境保護法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》當中對農(nóng)村環(huán)境整治和農(nóng)村垃圾污染防治上有了一些簡單的規(guī)定，但也僅有這些而已。其次，我國環(huán)境法律體系中還有很大一部分停留在了計劃經(jīng)濟時代，這跟當今時代的發(fā)展需求已經(jīng)不匹配了，做不到與時俱進的同時，指導性和實踐性也表現(xiàn)出了不足?！董h(huán)境保護法》作為我國的環(huán)境保護基本法，前后進行了多次修訂，盡管每次修訂都會增加一些有關農(nóng)村環(huán)境保護的規(guī)定，但是這些規(guī)定都帶走很強的原則性，還需要更加細化。

（二）環(huán)境執(zhí)法過程中存在的障礙

治理農(nóng)村生活垃圾需要多個部門來一起努力，是一項具有系統(tǒng)性的工程，政府要和相關部門要合作協(xié)調。不過就當前大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法實際情況來看，缺少常設性環(huán)保執(zhí)法機構的問題還比較嚴重，特別是鄉(xiāng)一級政府甚至沒有設置環(huán)保局，可見農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法力度是多么的不足。2012年曾發(fā)布過一份《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》，公報中有這樣的數(shù)據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)當中共有1883 個環(huán)保機構，這樣的數(shù)量僅僅占據(jù)了環(huán)保機構總數(shù)的14.24%。執(zhí)法力度的不足，導致治理農(nóng)村生活垃圾的過程中找不到足夠的科學知識作為指導。

（三）守法情況不佳

環(huán)境意識指的是人們在了解環(huán)境狀況和環(huán)保法則的情況下，以自己的價值觀作為指導，所自發(fā)加入環(huán)境保護工作的行為，它的意義就是助理環(huán)保事業(yè)。從總體上來說，我國公民現(xiàn)在重視環(huán)保問題的力度不足，更加注重的是生活環(huán)境，而不是生態(tài)環(huán)境，總是說的比做的多，實際上就是對政府的依賴和自我保護意識太強了。

（四）法律監(jiān)督力度不足

立法的確實，導致農(nóng)村生活垃圾治理始終無法的到重視，這種現(xiàn)象在法律監(jiān)督這一塊也非常明顯。我國設置環(huán)保監(jiān)管機構在整體上呈現(xiàn)出了一種“倒金字塔”模式，這種模式讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別建立不起足夠的環(huán)境監(jiān)管機構，因此環(huán)境監(jiān)管的作用也發(fā)揮不出來，帶給人們一種無序的感覺。

四、幫助我國農(nóng)村生活垃圾治理脫離法律困境的辦法

（一）完善農(nóng)村生活垃圾治理的立法

1.我國在環(huán)保立法上，一直以來都把更多的關注點放在了保護城市環(huán)境的利益方面，盡管之后轉變了農(nóng)村生活垃圾治理的理念，并且不斷對法規(guī)進行修改和完善，但是還是帶有大中城市利益中心主義和大中企業(yè)中心主義。長期受制于“重城市輕農(nóng)村”的思想當中，導致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境變得越來越嚴重了。為了改變這種狀況，最先要做的就是轉變立法理念和“重城市輕農(nóng)村”的思想觀念，應該堅持環(huán)境公平正義的理念，農(nóng)村居民應該享有和城市居民相同生活環(huán)境的權利，讓公眾參與到環(huán)境政策的設計當中來；圍繞農(nóng)村生活垃圾治理進行立法，法規(guī)內容應該要能保障農(nóng)村的污染治理、農(nóng)村環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和平等分配，最大程度利用起環(huán)境醫(yī)院、將所獲投資平分給各地、平等的承擔環(huán)境污染造成的負面影響和參與環(huán)境污染治理。

2.說到加強農(nóng)村生活垃圾的治理力度，從筆者的角度出發(fā)，是覺得專門制定一部農(nóng)村環(huán)境保護法的必要性并不大，可以根據(jù)農(nóng)村環(huán)境污染的特殊性，制定有針對性的治理法律，把農(nóng)村生活垃圾污染防治的內容加進去就可以了。新修訂的《環(huán)境保護法》更加重視農(nóng)村環(huán)境問題了，明確了縣鄉(xiāng)兩級政府的具體責任，這讓處置生活垃圾的過程中就有了明確的責任主體，能夠促進農(nóng)村生活垃圾治理工作的展開，也有利于地方法規(guī)的制定。以《環(huán)境保護法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》的原則性、基礎性規(guī)定作為依據(jù)，地方政府在根據(jù)自己地區(qū)的實際情況，制定自己地方的農(nóng)村生活垃圾治理規(guī)定，這樣操作性會更高。在改革制度之前，要充分研究和調查當?shù)氐膶嶋H情況，對相關法則進行細化，不能抄襲其他地區(qū)的法律。

（二）提高農(nóng)村生活垃圾治理中的行政執(zhí)法水平

1.目前我國縣鄉(xiāng)一級的政府，還普遍存在著環(huán)保機構和隊伍不足的問題。環(huán)保執(zhí)行主體的位置空缺，造成農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)污染事故后沒人采取措施解決；即便一個地區(qū)設立了環(huán)保機構，也逃不開資金、人員還有設備等條件的制約，同時執(zhí)法力度也不夠，效果并不理想。所以，首先應該做的加大力度建設環(huán)保機構，提高環(huán)保能力，最重要的是努力打造出一個專業(yè)化的農(nóng)村生活垃圾治理隊伍。盡管依據(jù)我國國情，增加農(nóng)村生活垃圾治理執(zhí)法機構的數(shù)量是很有難度的事情，但是仍舊可以選擇兼職的方法，也就是由其他環(huán)保檢測機構的員工兼任環(huán)境監(jiān)管員，發(fā)揮管理職能，能在一定程度上改善污染無人解決的問題。另外還要充分利用起村民委員會，與行政執(zhí)法隊伍合作處理農(nóng)村生活垃圾問題。

2.為了更好的明確農(nóng)村生活垃圾治理主體所具備法律責任，在新修訂的《環(huán)境保護法》中，盡管規(guī)定了政府作為農(nóng)村生活廢棄物處置工作的責任主體，但是在具體的職責上還有完善的空間。因此，需要建立起一個嚴格的考核問責機制，把農(nóng)村生活垃圾治理的工作交給政府，對他們的職責進行明確，規(guī)定好不同的失職行為對應不同的處罰，讓每一名不履行治理生活垃圾職責或者履行不當?shù)臎Q策者、執(zhí)行者或者污染制造者都在法律管制的范圍內，同時他們還要接受民眾們的監(jiān)督，讓各級行政機關的環(huán)保法律責任都能得得到加強。

（三）鼓勵公眾參與農(nóng)村生活垃圾治理

一定要鼓勵全民都參與到農(nóng)村生活垃圾治理工作當中去，在農(nóng)村，農(nóng)民不僅會制造農(nóng)村生活垃圾，也會成為污染的受害者，因此，要想增強農(nóng)民們的環(huán)境守法意識，就要鼓勵全民參與到治理工作中來。提高村民的環(huán)保法律意識，地方政府可以利用起各種傳媒方式，常見的有電視、廣播和環(huán)保宣傳手冊等等，向民眾傳播有關農(nóng)村生活垃圾的知識。同時，圍繞農(nóng)村生活垃圾治理制定的法律規(guī)定中加入了聽證制度，這可以保障村民們的參與積極性，村民就會從自家的環(huán)保上擴展到更大的范圍當中去，充分發(fā)揮出村民的監(jiān)督職能，設置一些獎勵，這樣村民會更積極的參與治理工作。

（四）加強農(nóng)村生活垃圾治理的法律監(jiān)督力度

主要的法律監(jiān)督主體有三種：第一種是國家機關，這個類型當中包括國家權利機關、行政機關還有司法機關；第二種是是社會團體，比如說一些企事業(yè)單位就在這個行列當中，除此之外還有其它很多組織；第三種是公民。具體的農(nóng)村生活垃圾治理的監(jiān)督過程是這樣的：首先要充分發(fā)揮人大常委會的職能，就是可以對政府的環(huán)境執(zhí)法部門提出相關要求，比如說要求他們定期給同級人大常委會反映農(nóng)村生活垃圾的治理情況。其次，村民委員會是村民自治組織，需要履行好監(jiān)督的職責。最后就是要保障更多的公民參與到治理活動當中來，這也是對治理工作監(jiān)督的一種有效方法。

五、結語

總而言之，想要合理治理農(nóng)村生活垃圾污染，需要多方面進行努力、采取綜合治理的方法，不僅要完善法律。而且也要提高政府和相關人員的責任意識，培養(yǎng)農(nóng)民的環(huán)保自覺性。